楊奉來

（云南省曲靖市林業(yè)和草原局林木種苗管理站，云南 曲靖 655000）

林木林地權屬爭議即習慣上所說的山林糾紛，是指因森林、林木、林地所有權或者使用權的歸屬而產(chǎn)生的爭議。

1.曲靖市當前林權爭議的現(xiàn)狀和特點

1.1 林權爭議數(shù)量多，范圍廣，涉及面寬

深化集體林權制度改革是進一步改善生態(tài)環(huán)境，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加林農(nóng)收入的重要途徑，對于促進林業(yè)又快又好的發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。但是，隨著改革的不斷深入，林業(yè)發(fā)展的深層次問題日益顯現(xiàn)，存在歸屬不清、權責不明、利益分配不合理、產(chǎn)權流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題，制約了林業(yè)的發(fā)展和林農(nóng)的增收。為充分調(diào)動林農(nóng)和社會各界造林、護林、用林的積極性，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進生建設和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加林農(nóng)收入，推進社會主義新農(nóng)村建設，必須深化林權制度改革。但改涉及面廣、情況復雜、任務艱巨，改革中不可避免地會面臨不少困難和挑戰(zhàn)，研究和破解這些重點和難點問題，是確保改革健康、順利開展的關鍵所在。曲靖市在深化改革中集中反應突出阻力上是林權權屬不清，歷史遺留權屬爭議較多，必須妥善處理歷史遺留問題。期間統(tǒng)計的林權爭議共有7202起，其中村際爭議3493起，鄉(xiāng)際爭議509起，縣際爭議126起，市際爭議22起，省際爭議24起。林權爭議涉及全市所有縣（市）區(qū)和絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1.2 林權爭議具有多重性、群體性、反復性、突發(fā)性

1.2.1 林權爭議具有多重性

除少部分飛林飛地、插花林地外，鄉(xiāng)際以上接連地域的林權爭議往往既是村與村的林權爭議，同時實質(zhì)上也是毗鄰人民政府的行政邊界爭議。又因為林地和其他非林業(yè)用地特別是耕地相互交錯，且耕地放荒、退耕變成林地，林地被開墾作耕地的情況時有發(fā)生，因此爭議的性質(zhì)究竟是林木林地權屬爭議還是土地權屬爭議很難明確劃分清楚。如麒麟?yún)^(qū)珠街鄉(xiāng)莊科村民小組與富源縣墨紅鎮(zhèn)光山頭村民小組既有林木林地權屬爭議又有土地權屬爭議，既有兩村的土地山林權屬爭議又有兩縣（區(qū)）的行政邊界爭議；麒麟?yún)^(qū)廖廓街道下營村民小組與馬龍縣通泉鎮(zhèn)長沖村民小組的爭議既是兩村的林權爭議，同時也是兩縣（區(qū)）的行政邊界爭議；陸良縣活水鄉(xiāng)格德村民小組與羅平縣阿崗鄉(xiāng)河格村民小組的爭議既有林權爭議也有土地權屬爭議。

所以，林權爭議往往就是邊界爭議，又常常和土地權屬爭議相互交織，具有多重性。

1.2.2 林權爭議具有群體性

林權爭議既有所有權爭議也有使用權爭議。所有權爭議主要表現(xiàn)在村集體與村集體之間，村集體與國有森林經(jīng)營企業(yè)之間的爭議，因此，大多數(shù)林權爭議具有群體性。

1.2.3 林權爭議具有反復性。

很多林權爭議早在20世紀60年代初即做過解決，達成過協(xié)議，但因受條件限制，四至界線地名表述不確切，未附地形圖，實地位置不清，加之后來一些情況變化，導致爭議地域反復發(fā)生爭議。如陸良縣格德村民小組與羅平河格村民小組、麒麟?yún)^(qū)下營村民小組與馬龍縣縣長沖村民小組的爭議就如此。

1.2.4 林權爭議具有突發(fā)性

很多林權爭議是潛在的，它的發(fā)生具有突然性。一些邊界的林木林地權屬界線不確切，一旦因開荒、采礦、植樹、采伐森木、葬墳、項目建設等開發(fā)利用這些林木林地資源，就隨時可能發(fā)生爭議。

1.3 林權爭議成因復雜，利益直接，容易引發(fā)社會熱點問題

產(chǎn)生林權爭議的根本原因是林木林地權屬不明確，但誘發(fā)林權爭議的原因是多方面的，而且對爭議雙方的利益比較直接、具體，容易引發(fā)社會熱點問題，甚至群體性流血事件。

1.4 林權爭議調(diào)處難度大

由于林權爭議具有上述特點，所以調(diào)處林權爭議難度比較大，具體表現(xiàn)為“六難”。

一是性質(zhì)劃分難。由于林權爭議常常同行政邊界爭議、土地權屬爭議相互重疊、交織，故很難準確劃分爭議的性質(zhì)，搞不清究竟是林權爭議，還是行政準，必須維護行政區(qū)域界線的嚴肅性、穩(wěn)定性，任何組織和個人不得擅自變更。因此，行政區(qū)域界線即便勘定時有錯誤，也很難變更。所以，勘界結(jié)束后，實際上就不再處理行政邊界爭議問題，而只處理邊界地區(qū)資源權屬爭議問題。但處理過程中，邊界、林權、土地權屬往往相互關聯(lián)、交職，維以嚴格區(qū)分。

二是組織協(xié)調(diào)難。林權爭議的多重性決定了對其調(diào)處往往涉及民政、土地、林業(yè)等幾個部門，既涉及當事人，又涉及當?shù)厝嗣裾?，調(diào)處一起林權爭議常要各級各方面的人員參與，所以在調(diào)處過程中，對參與調(diào)處的人員組織協(xié)調(diào)難。

三是證據(jù)收集難。一些爭議本身有效證據(jù)就很少，加之由于時間較長，保管不當?shù)仍?，當事人很難及時提供有效證據(jù)。

四是法律運用難。由于林權爭議具有多重性，所以依據(jù)的法律、法規(guī)難以確定，容易造成適用法律不當。

五是調(diào)解調(diào)處難。由于上述因素，加之利益比較直接、具體，因而對林權爭議的調(diào)解、調(diào)處難度大。

六是結(jié)果執(zhí)行難。不管是通過調(diào)解達成協(xié)議，還是人民政府作出裁決，由于缺少有力有效的執(zhí)行和監(jiān)督手段，強勢一方當事人常常我行我素，拒不執(zhí)行協(xié)議或人民政府的處理決定。羅平縣河格村民小組與陸良縣格德村民小組土地山林糾紛已于1995年作為較為徹底的解決，但至今未能執(zhí)行到位。

2.曲靖市林權爭議調(diào)處中存在的問題

2.1 林權爭議調(diào)處機構(gòu)不健全

1994年10月，為妥善解決土地、山林糾紛，曲靖行署決定在調(diào)整充實邊界爭議調(diào)處領導小組的基礎上，從有關部門抽調(diào)專人組建邊界爭議調(diào)處辦公室，代表行署調(diào)處本轄區(qū)內(nèi)縣際邊界爭議，并協(xié)商調(diào)處與外地州市的邊界、權屬爭議。1997年，行政勘界工作開始，市、縣兩級邊界爭議調(diào)處辦與勘界辦合并，成立勘界調(diào)處辦。2002年，勘界工作結(jié)束，市、縣兩級勘界調(diào)處辦撤銷，人員分別回民政、土地、林業(yè)等相關部門工作。

勘界調(diào)處辦撤銷后，按照《云南省人民政府辦公廳關于加強行政區(qū)域界線管理的通知》（云政辦發(fā)[2002]42號）精神要求，行政區(qū)域界線日常管理工作由民政部門負責，因礦產(chǎn)資源、飛林飛地、插花林地、水利設施或跨界生產(chǎn)建設引發(fā)的各類資源，權屬糾紛分別由國土資源，木業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門牽頭處理。按照這一要求，林權爭議調(diào)處工作從此由林業(yè)主管部門負責。

2007年，為確保集體林權制度改革順利進行，市、縣、鄉(xiāng)三級均在林改小組中從相關部門抽調(diào)人員組成林權爭議調(diào)處組，作為臨時機構(gòu)，負責林改期間的林權爭議調(diào)處工作。

2.2 調(diào)處爭議缺乏統(tǒng)一領導

邊界土地山林權屬爭議調(diào)處工作缺乏統(tǒng)一領導，協(xié)調(diào)難度大，很多爭議得不到及時有效調(diào)處。

由于林權爭議具有多重性，其爭議性質(zhì)難以準確劃分，實際工作中由于職責不清、任務不明，部門之間往往互相推諉，等待觀望，處理爭議的積極性、主動性不夠。

2.3 臨時機構(gòu)不能適應工作需要

林權爭議調(diào)處機構(gòu)是林改期間的臨時機構(gòu)，適應不了林權爭議長期存在并需要經(jīng)常進行調(diào)處的需求。在1994年10月至2000年9月的6年時間中，原市勘界調(diào)處辦在各方面配合下，共調(diào)處邊界（含土地、山林）爭議85起。照此推算，即便是林權爭議處理常設專門機構(gòu)，調(diào)處現(xiàn)存75起縣級以上爭議，也需要5年以上時間。況且，在此期間，隨著林改后林農(nóng)發(fā)展林業(yè)積極性的高漲，因開發(fā)利用林地，而引發(fā)的林權爭議還會不斷發(fā)生。

3.林權爭議調(diào)處對策

3.1 建立健全林權爭議調(diào)處機構(gòu)

市、縣兩級設立邊界土地山林爭議調(diào)處辦公室，統(tǒng)一調(diào)處邊界、土地、山林爭議。

鑒于邊界和土地、山林權屬爭議相互重疊、交織，具有多重性，難以準確劃分其爭議性質(zhì)，為有利于及時有效地調(diào)處邊界和土地、山林權屬爭議，確保邊界地區(qū)和諧穩(wěn)定，促進邊界地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，有必要成立市、縣兩級邊界、土地、山林爭議調(diào)處辦公室，統(tǒng)一負責調(diào)處邊界、土地、山林爭議。方法有2個：①爭議調(diào)處辦公室掛靠市、縣政府辦公室，作為市、縣政府的常設辦事機構(gòu)，工作人員正式調(diào)配，不臨時抽調(diào)。職能職責由市、縣政府明確和各職能部門委托。②若不能統(tǒng)一設立爭議調(diào)處機構(gòu)，則在市、縣兩級林業(yè)主管部門中設立常設專門機構(gòu)——林權爭議調(diào)處辦公室，負責林權爭議調(diào)處工作。

市級林權爭議調(diào)處辦公室編制5人，級別為政科；縣級林權爭議調(diào)處辦公室編制3人，級別為正股。工作人員分別由具有農(nóng)村基層工作經(jīng)驗、法律專業(yè)知識和林業(yè)勘查技術的人員組成。林權爭議調(diào)處辦公室要有基本的工作條件和必要的工作經(jīng)費，要明確職責任務，建立健全工作制度。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府成立邊界土地山林爭議調(diào)處領導小組，下設辦公室在林業(yè)站，人員由相關部門人員兼任，負責轄區(qū)邊界、土地、山林爭議調(diào)處工作。

3.2 統(tǒng)一思想認識，突出工作重點，加大調(diào)處力度

3.2.1 統(tǒng)一對調(diào)處工作重要性、緊迫性、艱巨性、綜合性的認識。調(diào)處工作事關人民群眾生命財產(chǎn)，事關穩(wěn)定，事關發(fā)展，哪個地方林權爭議不解決，那個地方就會“熱點”不斷，影響穩(wěn)定，分散領導的精力。哪里有爭議，那個地方就得不到發(fā)展。有爭議不解決，就會影響林改的進行，影響群眾的生產(chǎn)、生活。要進一步明晰森林資源產(chǎn)權，依法保護森林權利人的合法權益。對權屬不清或有爭議的，要抓緊明晰，限期做出爭議調(diào)處，做好登記發(fā)證。及時核發(fā)林權證。林業(yè)主管部門要加強對森林、林木、林地使用權流轉(zhuǎn)過程中的發(fā)正管理，確保登記手續(xù)完備。保證不在產(chǎn)生新的矛盾糾紛。

3.2.2 林地是林業(yè)建設和發(fā)展的基礎，要采取嚴厲的措施，確保林地權屬清晰。執(zhí)法人員要對林業(yè)法律法規(guī)不斷加強學習，主管部門要穩(wěn)定林業(yè)行政執(zhí)法隊伍，執(zhí)法人員要忠于職守，廉潔自律，文明執(zhí)法，依法辦事，公正調(diào)處矛盾糾紛。在林權爭議調(diào)處工作中，要統(tǒng)一對有關法律法規(guī)的認識，就是統(tǒng)一到事實上，法律上。國家實行集體林權制度改革是一項富民政策，在改革中林權爭議調(diào)處不妥、政策法律運用不當，將給人民生活、經(jīng)濟發(fā)展帶來不可估量的損失。

3.2.3 統(tǒng)一調(diào)處程序及規(guī)范化辦案的認識。調(diào)處工作整個過程必須認真細致，特別是簽訂協(xié)議要按程序不留漏洞，內(nèi)容要合法，程序要和規(guī)。要辦“鐵案”。協(xié)議一旦簽訂，雙方都要遵守，都要維護協(xié)議的嚴肅性。負責爭議調(diào)處人員要監(jiān)督執(zhí)行，做好善后工作。

3.2.4 調(diào)處工作要區(qū)分輕重緩急，要先解決已經(jīng)激化的矛盾，消除不穩(wěn)定因素，處理那些影響建改的爭議。2009年解決了幾起縣級爭議，就是對已經(jīng)發(fā)生毀林傷人的爭議進行了調(diào)處，特別是沾益與麒麟麻黃因建優(yōu)鐵廠，遷墳占林地引發(fā)的爭議，雙方都上了二三十人到爭議現(xiàn)場，形勢緊張，一觸即發(fā)。羅平與陸良緣長河多年爭議，因造成發(fā)生爭議，發(fā)展到毀林、毀房。這類案件都必須盡快做出調(diào)處，否則將會造成不可收拾的后果。對其他案件也不是一概不理，而是要充分做好調(diào)查、取證工作。要安排基層干部給當事人雙方做好思想教育工作，保證不發(fā)生過激行為，影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

3.3 明確工作職責，注重調(diào)處方法

調(diào)處爭議大體涉及3種，即：林木、林地權屬爭議、土地權屬爭議和行政邊界爭議。20世紀90年代行政勘界已結(jié)束，國務院已對行政界線明確劃定，形成法定線，任何人無法變更。土地權屬絕大部分是土地部門調(diào)處。只有林木、林地權屬爭議是在集體林權制度改革中的職責范圍內(nèi)必須進行調(diào)處的爭議。但三者又往往交織一起，特別是山林和土地經(jīng)常會出現(xiàn)交叉現(xiàn)象。實踐要搞好林權爭議調(diào)處工作，首先必須深入實地切實摸清真情。對調(diào)處人員來說，起早貪黑，跋山涉水，挨餓、被圍攻是常有之事。因此，作風深入能吃苦是必備的條件，林權爭議一般都是群體之間的利益之爭。為了達到某個小團體的目的，在團體內(nèi)部統(tǒng)一口徑，采取地名搬家，證據(jù)搬家的事時有發(fā)生，為了摸清實情，調(diào)處人員必須要費幾倍甚至幾十倍的精力去作大量的調(diào)查研究和取證工作。第二，雙方兩縣際之間干部的思想必須統(tǒng)一認識，密切配合，正確運用法律、法規(guī)和黨的方針政策并耐心細致地做好村、社干部說服教育工作。第三，在調(diào)處過程中要針對不同的情況作出不同的調(diào)處方案，做到方法靈活，做工作要因人、因事而異。調(diào)處的多起爭議，每件都有其獨特的一面。具體的調(diào)處方法就是采用大會集中講原則、提要求，小會分散提解決方案，單邊談話做工作，找出爭執(zhí)焦點，找準問題的根源。時機成熟時再集中雙方，以會議的形式，簽協(xié)議，達到雙方握手和好的目的。

4.結(jié)束語

通過解決林權權屬實現(xiàn)“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”的目標，建立起“產(chǎn)權歸屬清晰，經(jīng)營主體到位，責權劃分明確，利益保障嚴格，流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范，監(jiān)管服務有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度建立適應林業(yè)發(fā)展需要的要素市場，形成社會化服務體系和有效的森林管護體系；消除制約林業(yè)發(fā)展的體制障礙，促進各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集，賦予林業(yè)以更大的吸引力，調(diào)動廣大群眾投身林業(yè)建設的積極性，建立起政企分開，權責明晰，規(guī)范運行的林業(yè)管理體系，營造良好的發(fā)展環(huán)境，促進曲靖市的林業(yè)生態(tài)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展健康向上?？筛玫匕l(fā)揮林業(yè)在國民經(jīng)濟和建設社會主義新農(nóng)村等全局工作中的重要作用。