姜立康

（貴州省黎平縣集體林權(quán)制度改革服務中心，貴州 黎平 557300）

林權(quán)登記是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的重要內(nèi)容，是切實履行林權(quán)登記職責的迫切需要。隨著黎平縣林權(quán)類不動產(chǎn)登記劃轉(zhuǎn)到自然資源部門不動產(chǎn)登記中心統(tǒng)一辦理，如何解決林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作不規(guī)范、不到位等問題，使林權(quán)登記與不動產(chǎn)登記有效銜接，是當前林權(quán)改革的重要課題。

1.黎平縣林權(quán)類不動產(chǎn)登記現(xiàn)狀

1.1 黎平縣基本情況

黎平縣是貴州省黔東南苗族侗族自治州下轄縣，位于貴州省東南部，黔東南州南部。地處黔、湘、桂三?。▍^(qū)）交界及云貴高原向江南丘陵過渡地區(qū)，東毗湖南省靖州苗族侗族自治縣、通道侗族自治縣，南鄰廣西壯族自治區(qū)三江侗族自治縣，西連黔東南州榕江縣、從江縣，北接黔東南州錦屏縣、劍河縣，是貴州東進兩湖、南下兩廣的橋頭堡。全縣國土總面積444100 公頃，是黔東南苗族侗族自治州人口總數(shù)最多、面積最為寬廣的縣。屬亞熱帶季風氣候，全年四季分明、雨量充足、地方山清水秀，具有大量人文景觀及自然景觀。轄25 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，403 個行政村，總?cè)丝?7.8 萬人，其中侗族人口39.9 萬，占全縣總?cè)丝?9.15%，是中國侗族人口聚居最多的縣和侗族文化中心腹地。屬貴州省十大林區(qū)縣之一，有豐富的森林資源，林業(yè)用地面積34.5 萬公頃，有林地面積30.9 萬公頃，森林活立木總蓄積1930 萬立方米，森林覆蓋率72.72%，有5 個國有林場，88 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場，360 個村林場，以產(chǎn)杉木為主，故有“杉木之鄉(xiāng)”之稱，屬一個典型的山區(qū)林業(yè)經(jīng)濟綜合縣。

1.2 黎平縣原林業(yè)部門林權(quán)確權(quán)登記情況

黎平縣頒發(fā)全國統(tǒng)一制式林權(quán)證始于2003 年，2000-2003 年度第一輪退耕還林工程發(fā)放林權(quán)證4193 公頃，6853 本；2008 年集體林權(quán)制度改革時期完成林權(quán)登記頒證299436公頃，118114本，涉及11.58萬戶。基本實現(xiàn)了“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責”，破除了制約集體林業(yè)發(fā)展的體制性和機制性障礙。但也尚有35377 公頃集體林地、2624 公頃國有林場及國有林場與集體聯(lián)營林地未確權(quán)頒證，林權(quán)類不動產(chǎn)登記任務仍十分繁重。

1.3 黎平縣林權(quán)類不動產(chǎn)登記現(xiàn)狀

自2020 年黎平縣實行不動產(chǎn)登記以來，由于各種原因，該項工作仍在試點探索和方案制定階段，目前僅限于國家儲備林的不動產(chǎn)登記，林農(nóng)的林權(quán)登記只是零星開展，難以滿足人民群眾要求登記不動產(chǎn)林權(quán)的需求。國家儲備林不動產(chǎn)登記頒證完成1722 公頃，林農(nóng)林權(quán)證遺失補辦登記不動產(chǎn)權(quán)證48 公頃。

2.當前影響林權(quán)類不動產(chǎn)登記的主要問題

2.1 林權(quán)類不動產(chǎn)登記法制不健全

林權(quán)類不動產(chǎn)登記有關法律法規(guī)嚴重滯后，缺乏切實可行的登記操作規(guī)范。至今國家尚未制定一部規(guī)范林權(quán)類不動產(chǎn)登記的法律法規(guī)，目前林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作只有參照《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)對林權(quán)類不動產(chǎn)登記的相關規(guī)定執(zhí)行，這些法律法規(guī)重點主要集中在農(nóng)村土地、房屋不動產(chǎn)登記的規(guī)定上，對林權(quán)登記的規(guī)定很少，也不全面，現(xiàn)有法律法規(guī)已不適應當今快速發(fā)展的林權(quán)登記活動的需要。地方性法規(guī)規(guī)范作用相對有限。貴州省雖然出臺了《貴州省林權(quán)類不動產(chǎn)登記申請資料收件清單》，但是由于缺少上位法的規(guī)定，對于林權(quán)登記過程中的集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的林地流轉(zhuǎn)登記、國有林場使用集體林地聯(lián)營造林再流轉(zhuǎn)登記、原有聯(lián)戶發(fā)證拆宗登記、原有林權(quán)登記糾錯登記等清單沒有的登記類型沒有作出具有可操作性的規(guī)定，使得該類業(yè)務難以辦理。

2.2 林權(quán)類不動產(chǎn)權(quán)屬確定行為屬性不清

林權(quán)類不動產(chǎn)權(quán)屬是否由不動產(chǎn)登記機構(gòu)確定，依據(jù)《民法典》第二百一十條：“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度?！薄吨腥A人民共和國森林法》第十五條：“林地和林地上的森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一登記造冊，核發(fā)證書。國務院確定的國家重點林區(qū)（以下簡稱重點林區(qū)）的森林、林木和林地，由國務院自然資源主管部門負責登記?！薄蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》第五條：“國務院國土資源主管部門負責指導、監(jiān)督全國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。省級以上人民政府負責自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的組織，各級不動產(chǎn)登記機構(gòu)（以下簡稱登記機構(gòu)）具體負責自然資源登記”的規(guī)定，除國務院授權(quán)國家所有的重點林區(qū)以外的森林、林木的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認所有權(quán)或者使用權(quán)。而林權(quán)權(quán)屬的確認到底屬行政許可行為還是行政確認行為，法律法規(guī)并未明確，這就導致林權(quán)類不動產(chǎn)登記后期如果出現(xiàn)權(quán)屬爭議需進行行政訴訟，由于確權(quán)行為屬性的不確定，存在被法院裁定林權(quán)登記行為不合法而撤銷的風險，亟待調(diào)整。

2.3 原林權(quán)登記數(shù)據(jù)整合工作沒有及時跟進

由于原林權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)內(nèi)容、標準格式和坐標系統(tǒng)與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)不兼容，存在功能架構(gòu)相對獨立、數(shù)據(jù)難以共享導入等問題。林權(quán)存量數(shù)據(jù)沒有及時整合導入不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫或者不動產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)，林權(quán)類不動產(chǎn)就難以實現(xiàn)“登記一張圖”，從而延長了辦理時間，容易出錯。

2.4 權(quán)籍調(diào)查工作開展難度大

黎平縣地處云貴高原東南邊緣斜坡地帶，苗嶺山脈余脈橫貫全境，東北與武陵山系接壤，地形復雜，森林現(xiàn)狀界址難以辨認，權(quán)籍調(diào)查開展難度大，易造成面積不準確，界線不明確等問題。另外，林農(nóng)難以提供林權(quán)權(quán)屬來源證明材料；農(nóng)村外出務工人員多，指界和簽名難；集體經(jīng)濟組織之間指界難，存在互相不愿意為對方確認簽字蓋章現(xiàn)象；原林權(quán)證登記錯誤，四至界線不正確、張冠李戴的情形更正難，由于無明確界線和界址點坐標，既得利益一方不愿意配合等問題，導致林權(quán)調(diào)查工作舉步維艱。

2.5 權(quán)屬糾紛解決困難

黎平縣地處黔、湘、桂三?。▍^(qū)）交界，地理位置復雜，省際、縣際邊界線長，積案多，時間跨度長，山林糾紛案件產(chǎn)生的歷史原因復雜，涉及面廣，調(diào)處難度大，據(jù)統(tǒng)計目前未調(diào)處結(jié)束的跨省、跨縣山林土地權(quán)屬糾紛案件還有54 件，調(diào)處壓力大、任務重。原林業(yè)部門在實施林權(quán)登記時過于趕進度，數(shù)據(jù)采集不夠規(guī)范，存在重復發(fā)證、權(quán)利人和四至接界人簽名代簽或漏簽、部分宗地的林權(quán)登記缺少公示程序或公示材料遺失現(xiàn)象，增加了林業(yè)糾紛，導致遺留問題較多，糾紛解決困難，工作推進緩慢。

2.6 原林權(quán)登記內(nèi)容錯誤更正難

黎平縣2008 確權(quán)勘界主要是采用萬分之一地形圖對坡勾繪邊界，由于地形圖本身精度不足，一些小沖小嶺在地形圖上沒有體現(xiàn)，加上部分宗地邊界不規(guī)則、宗地界線沒有明顯地物地貌，技術人員業(yè)務水平良莠不齊，部分工作人員對政策理解不到位等因素，造成了宗地勾圖錯誤或勾圖移位、未剔除宗地內(nèi)的非林地、林地使用權(quán)類型填寫錯誤等情況。這些問題在不動產(chǎn)更正登記時需要進行權(quán)籍調(diào)查，但由于涉及面廣、簽字確認難，原林權(quán)登記內(nèi)容錯誤更正登記困難重重。

2.7 沒有專業(yè)的權(quán)籍調(diào)查隊伍，林權(quán)不動產(chǎn)登記難以推進

目前黎平縣開展林權(quán)類不動產(chǎn)登記地籍調(diào)查的方式有兩種，一種是由林業(yè)部門組織林業(yè)技術員進行無償調(diào)查，另一種是由自然資源部門購買第三方技術服務公司進行調(diào)查。無論采取何種方式調(diào)查，這些人員都沒有經(jīng)過系統(tǒng)培訓，不懂林權(quán)類不動產(chǎn)登記的相關知識。致使權(quán)籍調(diào)查成果不理想，或是需要多次修改，這嚴重影響了林權(quán)不動產(chǎn)登記效率。

3.解決林權(quán)類不動產(chǎn)登記中存在問題的相關對策

3.1 完善林權(quán)類不動產(chǎn)登記相關法律法規(guī)，使林權(quán)不動產(chǎn)登記有章可循

國家層面盡快出臺《林權(quán)類不動產(chǎn)登記實施辦法或細則》，省級繼續(xù)完善《貴州省林權(quán)類不動產(chǎn)登記申請資料收件清單》，明確各項業(yè)務的具體適用范圍，使《清單》規(guī)定的九大類135 種登記類型以外的林權(quán)登記類型得以登記。

3.2 高度重視數(shù)據(jù)整合工作，充分繼承利用歷史數(shù)據(jù)成果

數(shù)據(jù)整合是避免林權(quán)類不動產(chǎn)登記錯誤的前提條件，也是方便查詢的實際需要。由于數(shù)據(jù)整合工作量大，專業(yè)性強，投入資金多，不動產(chǎn)登記機構(gòu)領導要高度重視，安排專項預算資金，盡快完成數(shù)據(jù)整合工作。

在整合工程中，要充分繼承利用歷史數(shù)據(jù)成果，統(tǒng)一坐標系統(tǒng)為CGCS2000（2000 國家大地坐標系），根據(jù)工作底圖開展林權(quán)數(shù)據(jù)采集，并與各類確權(quán)數(shù)據(jù)（主要是承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)）、自然資源三調(diào)數(shù)據(jù)進行疊加對比，開展內(nèi)業(yè)的權(quán)屬復核及問題排查。對于因原始數(shù)據(jù)精度導致的圖形重疊問題，根據(jù)數(shù)據(jù)精度直接處理；對于權(quán)屬重疊問題，依照法律法規(guī)解決權(quán)屬交叉、地類重疊等難點情況，在不做大量外業(yè)的前提下實現(xiàn)數(shù)據(jù)的基本整合。要將林權(quán)類不動產(chǎn)登記的圖形、屬性、檔案數(shù)據(jù)移入不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記“一個平臺、一套數(shù)據(jù)、一張圖”，為登記機構(gòu)辦理林權(quán)類不動產(chǎn)登記業(yè)務提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。

3.3 明確權(quán)籍調(diào)查主體

地籍調(diào)查在不動產(chǎn)登記中至關重要，必須解決好誰來負責調(diào)查、誰來承擔費用，這兩個棘手的問題。建議政府購買服務與自行委托調(diào)查并行的方式。即對于本集體經(jīng)濟組織及其成員申請林地承包經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)和林木所有權(quán)首次登記，以及需要重新開展或補充地籍調(diào)查的，由政府安排專項資金采用購買服務的方式開展地籍調(diào)查。其他情形的，在登記機構(gòu)指導下，由申請人自行委托有資質(zhì)的調(diào)查機構(gòu)開展地籍調(diào)查。

3.4 運用先進技術，提升登記工作效率

盡快研發(fā)或購買適用于平板電腦搭載，涵蓋數(shù)據(jù)采集建庫、外業(yè)調(diào)查錄入、成果資料導出、成果質(zhì)檢鎖定等功能一體化的移動端林權(quán)信息采集軟件，助力林權(quán)不動產(chǎn)登記的開展，增速提效，為數(shù)據(jù)的高質(zhì)量生產(chǎn)保駕護航。調(diào)查機構(gòu)還可運用無人機、正射影像等先進技術，讓林權(quán)登記申請人與利害關系人及村委會人員到山腳下或?qū)ζ吕靡苿悠桨逶O備上的影像圖結(jié)合實地查看該山場情況，如四至清晰，界址點明確，可以直接指界，確定宗地界線，勾繪宗地草圖，并由相關人員現(xiàn)場簽字確認，完成勘驗。

3.5 創(chuàng)新調(diào)查方法，助推工作高效準確

不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查結(jié)合國土三調(diào)成果、林地一張圖成果，開展外業(yè)實地調(diào)查及數(shù)據(jù)采集工作，不僅可解決數(shù)據(jù)二次采集容易錯漏的問題，還可以提高數(shù)據(jù)整合的效率。針對勘界出現(xiàn)的對于權(quán)利人因外出等原因無法實地指界和簽字的情況，可采取委托代理人代辦、“先承諾、后補簽”、網(wǎng)絡視頻或在線簽字等方式進行；在滿足精度要求的情況下，推薦采用無人機傾斜攝影測量技術，生成二維地圖和三維地圖，借助高精度實景三維模型進行點、線、面等矢量信息采集和繪制，使室內(nèi)作業(yè)代替室外測量；在無法滿足精度要求的情況下，可利用現(xiàn)勢性強的國土三調(diào)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記等數(shù)據(jù)，形成航空或高分辨率衛(wèi)星遙感正射影像圖，從而采用圖解法獲取界址、面積等信息；對于暫不具備解析法和圖解法條件的地區(qū)，可由自然資源主管部門會同村委會組織人員，利用“國土調(diào)查云”軟件結(jié)合勘丈法進行地籍測繪。

3.6 增加權(quán)利類型種類

為適應改革發(fā)展需要，根據(jù)新修訂的《土地管理法》《森林法》《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定，增加林地經(jīng)營權(quán)權(quán)利類型，同時對已登記的權(quán)利類型按照新的規(guī)定進行梳理，明確自留山是否可以流轉(zhuǎn)登記，明確國有林場與集體聯(lián)營林木林地是否可以再流轉(zhuǎn)等，實現(xiàn)依法規(guī)范登記，維護林業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)益。

3.7 簡化共有林權(quán)分戶登記環(huán)節(jié)

對于自留山已經(jīng)以聯(lián)戶形式發(fā)放的林權(quán)證，自留山農(nóng)戶申請分戶登記的，由相鄰權(quán)利人或其委托人到場指界；對于真正意義上的聯(lián)戶承包申請拆宗分戶登記的，按照“愿聯(lián)則聯(lián)、愿單則單”的原則，在明確各自權(quán)屬界線的基礎上，由林權(quán)共有人到場指界。申請人申請登記時，無須先辦理林地分宗的變更登記再辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移登記，只需一次申請、一套材料即可辦理共有林權(quán)分戶登記的業(yè)務。

3.8 精簡公告種類

對原林權(quán)登記中需要公告的情形進行梳理、精簡，除政府組織的林權(quán)類不動產(chǎn)首次登記、依職權(quán)更正登記和注銷登記外，其他登記類型一律不再使用公告形式，縮短林權(quán)類不動產(chǎn)登記辦理時限。

3.9 建立林權(quán)登記代理制度

林農(nóng)文化素質(zhì)普遍不高，對林權(quán)不動產(chǎn)登記不了解，可在權(quán)利人的委托下，由調(diào)查機構(gòu)在開展林權(quán)地籍調(diào)查時，同時收集、整理林權(quán)登記申請材料，并代理權(quán)利人辦理林權(quán)登記，方便林農(nóng)確權(quán)頒證，實現(xiàn)群眾用最少的時間、跑最少的路，辦成事、辦好事，解決林權(quán)不動產(chǎn)登記“最后一公里”服務問題。

4.結(jié)束語

開展林權(quán)類不動產(chǎn)登記是落實黨中央、國務院關于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求，是適應林業(yè)發(fā)展改革的需要，各級自然資源部門和林業(yè)主管部門作為同級地方人民政府的林權(quán)登記事宜承辦機關，必須加強工作銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決工作推進中的重大問題和難點問題，推進信息互通共享，嚴格依法行政，創(chuàng)新工作方法，確保林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作順利實施，滿足人民群眾對林權(quán)類不動產(chǎn)登記的現(xiàn)實需要。