盧榮婕

東南大學法學院 江蘇南京 211189

2016年8月3日實施的《北京市大數(shù)據(jù)和云計算發(fā)展行動計劃（2016—2020年）》文件中指出健全數(shù)據(jù)交易流通的市場化機制，加快北京市大數(shù)據(jù)交易中心建設，建構數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)資產、數(shù)據(jù)服務等交易標準。2016年12月15日國務院印發(fā)的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，將建立健全國家數(shù)據(jù)資源管理體制機制，構建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國家數(shù)據(jù)資源體系等作為未來信息化建設的重大任務和重點工程。2017年2月6日實施的《貴州省數(shù)字經濟發(fā)展規(guī)劃(2017—2020年)》將發(fā)展數(shù)據(jù)資產評估作為發(fā)展重點?！?019中國大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展白皮書》中明確將政府數(shù)據(jù)資產管理作為行業(yè)未來發(fā)展的熱點方向，通過盤活政府數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)資源向政府數(shù)據(jù)資產的轉變，釋放政府數(shù)據(jù)的經濟與社會價值[1]。2021年8月19日實施的《天津市加快數(shù)字化發(fā)展三年行動方案(2021—2023年)》文件提出對于數(shù)據(jù)資源的確權、交易等環(huán)節(jié)進行規(guī)范，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的合法合規(guī)流動。2021年9月1日實施的《廣東省數(shù)字經濟促進條例》以專章的形式對數(shù)據(jù)資源予以規(guī)定，并在第37條中指出通過對數(shù)據(jù)資源進行全生命周期管理，發(fā)揮數(shù)據(jù)作為關鍵資源的功能。2021年12月中央網絡安全和信息化委員會印發(fā)的《“十四五”國家信息化規(guī)劃》中，將建立健全數(shù)據(jù)產權交易，發(fā)展數(shù)據(jù)資產評估、交易等市場運營體系作為重點工程。

農業(yè)社會主要的生產要素是土地，工業(yè)社會主要的生產要素是資本，數(shù)字社會的生產要素則主要是數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)作為新的生產要素，新的生產力，不僅僅具有資源特性，更具有資產屬性。政務數(shù)據(jù)蘊含著巨大的經濟價值、社會價值、政治價值，目前卻面臨著政務數(shù)據(jù)“不愿”“不敢”“不想”共享的難題，大量的政務數(shù)據(jù)仍然是由各個政務部門自行留存，存在“信息煙囪”“數(shù)據(jù)壁壘”。政務數(shù)據(jù)化、政務數(shù)據(jù)資產化效果并不理想，究其原因是政務數(shù)據(jù)的資產屬性尚未確立、政務數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一。政務數(shù)據(jù)具有多重屬性，其不僅僅涉及到隱私保護問題，還涉及到國家安全、數(shù)據(jù)主權等重大公共安全問題，一旦政務數(shù)據(jù)處理不當，就存在著對國家、社會、公眾產生不可逆影響的風險。

一、政務數(shù)據(jù)資產相關概念的界定

(一)政務數(shù)據(jù)資產的內涵

資產是指由持有者在過去的交易或事項中形成的、由持有者擁有或控制的、預期會給持有者帶來經濟利益的資源或生產要素，可分為有形資產和無形資產，前者如土地、房屋等實物形態(tài)或貨幣形態(tài)的資產，后者如技術專利權、商標權等沒有實物形態(tài)可辨認的非貨幣性資產[2]。2014年7月23日實施的《企業(yè)會計準則—基本準則》第20條規(guī)定，資產是指企業(yè)在購買、生產、建造行為或其他交易或事項中所形成的，并由企業(yè)享有所有權或者控制權，能夠為企業(yè)直接或者間接帶來現(xiàn)金和現(xiàn)金等價物的資源。第21條規(guī)定了資源轉為資產的兩個條件：一是該項經濟利益最終可能會流入企業(yè)，二是其成本或者價值具有可計量性。2017年1月1日實施的《政府會計準則—基本準則》第27條規(guī)定，資產是指政府會計主體過去的經濟業(yè)務或事項形成的，由政府會計主體所控制的，未來能夠通過提供公共產品和服務，實現(xiàn)現(xiàn)金及現(xiàn)金等價物增加的經濟資源。美國《開放數(shù)據(jù)政策—將信息作為資產進行管理》（Open Data Policy-Managing Information as an Asset）中將政府數(shù)據(jù)看作是資產。數(shù)據(jù)資產（Data Asset）是指各種結構化或非結構化的數(shù)據(jù)，由政府或者企事業(yè)單位所擁有或者控制，能夠進行計量或交易，可以帶來經濟或社會價值?？梢姡瑪?shù)據(jù)資產可被定義為數(shù)據(jù)生產者或數(shù)據(jù)控制者在過去的數(shù)據(jù)交易或事項中所形成的、由數(shù)據(jù)生產者或控制者所擁有或控制的、在未來可能會帶來經濟利益的各種數(shù)據(jù)資源。政府數(shù)據(jù)資產是指政府部門在履行職責過程中所產生或獲取的且能夠為政府部門帶來經濟價值或社會價值的數(shù)據(jù)資源[3]，是政府在職能活動中所產生的高質量數(shù)據(jù)的總和，包含公共數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)以及各種其他基于公共目的而產生的數(shù)據(jù),政府對其享有管理權[4]。

2016年9月5日實施的《政務信息資源共享管理暫行辦法》第2條指出，所謂政務信息資源是指政府部門及通過法律法規(guī)授權的具有行政職能的事業(yè)單位和社會組織，主動制作或通過第三方所獲取的各類信息資源。2016年11月1日實施的《貴州省政務數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》第2條指出，所謂政務數(shù)據(jù)資源是指政務部門在進行行政管理過程中主動制作或者被動從第三方獲取的，在政務信息系統(tǒng)所形成的各類數(shù)據(jù)資源等。2017年10月26實施的《江蘇省政務信息資源共享管理暫行辦法》在第2條對于政務信息資源也有相似的規(guī)定，并以專章的形式規(guī)定政務信息資源目錄，對政務信息資源目錄的功能定位、政務信息資源目錄的編制原則予以詳細規(guī)定。

2020年1月1日實施的《山西省政務數(shù)據(jù)資產管理試行辦法》第3條指出，所謂政務數(shù)據(jù)資產是指各級政府、縣級以上政府所屬部門、列入黨群工作機構序列但依法承擔行政職能的部門以及法律法規(guī)授權的具有公共管理、服務職能的組織進行建設、管理和使用的各類業(yè)務應用系統(tǒng)，以及利用業(yè)務應用系統(tǒng)直接或者間接采集、使用、產生的具有經濟、社會價值，產權歸屬清晰，可以進行量化、控制與交換的各類政務數(shù)據(jù)。第7條第1款指出政務數(shù)據(jù)資產是重要的生產要素且歸屬于國家，將政務數(shù)據(jù)資產歸屬于國有資產，由國家享有所有權，縣級以上人民政府授權政務信息管理部門代表政府履行政務數(shù)據(jù)資產所有權人職責。第7條第2款規(guī)定要建立健全政務數(shù)據(jù)資產登記管理制度和政務數(shù)據(jù)資產動態(tài)管理制度，編制政務數(shù)據(jù)資產登記目錄清單，建設本級政務數(shù)據(jù)資產登記信息管理系統(tǒng)，匯總登記本級政務數(shù)據(jù)資產。2022年3月1日實施的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第13條提出，要對公共數(shù)據(jù)進行目錄化管理，按照目錄編制標準進而制定全省公共數(shù)據(jù)目錄。

毫無疑問，并不是任何數(shù)據(jù)都能成為資產，數(shù)據(jù)資產必須是能夠產生經濟或社會效益類的數(shù)據(jù)資源。通過對原始數(shù)據(jù)進行加工處理，實現(xiàn)低價值密度的原始數(shù)據(jù)轉變?yōu)楦邇r值密度的數(shù)據(jù)資產，提升了數(shù)據(jù)質量與安全，確保數(shù)據(jù)能夠進行有效的流通與使用。具言之，數(shù)據(jù)資源化主要是對原始數(shù)據(jù)進行模型化、標準化處理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)質量與完整性的提升。數(shù)據(jù)資產化則是將具有巨大潛在價值的數(shù)據(jù)資源轉變?yōu)閿?shù)據(jù)資產的過程，主要包括數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)運營、價值評估等流程，目的是通過對數(shù)據(jù)資源的管理和控制，使數(shù)據(jù)資源盡可能地實現(xiàn)向資產的轉變[5]。數(shù)據(jù)資產化是將數(shù)據(jù)融入到具體的業(yè)務運營中，用科學的數(shù)據(jù)進行決策，改善業(yè)務質量與效率，提供更加精準的產品或服務，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的最大化釋放。如通過數(shù)據(jù)分析用戶偏好，更加精準地投放商品與廣告。數(shù)據(jù)資產如數(shù)據(jù)本身一樣，具有以下兩種特性。一是數(shù)據(jù)邊際成本幾乎為零。數(shù)據(jù)資產一旦形成，不會因為數(shù)據(jù)的使用、流轉而發(fā)生價值的減損，反而會實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的再增值。該特點與傳統(tǒng)的資產不同，傳統(tǒng)的資源或者資產都面臨著折舊，會隨著使用者與使用次數(shù)的增加，價值相應地進行減損與消耗。數(shù)據(jù)資產則是相反，隨著數(shù)據(jù)使用者與數(shù)據(jù)使用次數(shù)的增加，其價值不減反增，通過與其他數(shù)據(jù)資產的不斷融合與碰撞，會生發(fā)出新的數(shù)據(jù)價值。二是數(shù)據(jù)資產價值實現(xiàn)具有場景性。數(shù)據(jù)資產在不同的應用場景下，其價值并不一致，具有異質性。以駕駛數(shù)據(jù)為例，于保險公司而言，該類數(shù)據(jù)對于保險費率的制定具有一定的指導與預測作用，對于出租車公司或網約車公司而言，可能作為提供駕駛員信息的來源，相比較之下，可能保險公司基于駕駛數(shù)據(jù)所獲取的利益更大[6]。再如，交通事故數(shù)據(jù)之于不同數(shù)據(jù)處理主體而言，其功能也具有較大的差異性，交管部門將該類數(shù)據(jù)作為劃定責任的主要依據(jù)，保險公司運用該數(shù)據(jù)作為理賠和完善保險產品的數(shù)據(jù)信息來源，學術界可通過對該類數(shù)據(jù)的分析處理，提出更加完善的交通治理、智慧交通的運營方案。

總體而言，政務數(shù)據(jù)資產概念的界定，可從以下三個層面予以理解：一是從來源上來看，政務數(shù)據(jù)資產來源于政務部門或者授權的第三方；二是從屬性上看，并不是所有的政務數(shù)據(jù)都能成為政務數(shù)據(jù)資產，只有那些由政務部門享有所有權或者所控制的，經過政務數(shù)據(jù)整合、登記、確權等資產化程序之后，具有可計量性，可變現(xiàn)性等屬性，才能具備政務數(shù)據(jù)資源轉變?yōu)檎諗?shù)據(jù)資產的條件；三是從功能上看，通過政務數(shù)據(jù)資產的開放與共享，能夠直接或者間接為政務部門、社會公眾帶來經濟價值、社會價值乃至政治價值。

(二)政務數(shù)據(jù)資產目錄的內涵

目錄作為一門學科在古代就非常發(fā)達[7]，數(shù)據(jù)資產目錄是指以元數(shù)據(jù)作為核心，按照一定的規(guī)則對數(shù)據(jù)進行管理、識別、定位、評估與共享等。數(shù)據(jù)資產目錄的建立具有兩種核心功能面向：一是激活數(shù)據(jù)資產的潛在價值，提高數(shù)據(jù)資產質量；二是加速數(shù)據(jù)資產化的進程[8]68。2017年6月30日實施的《政務信息資源目錄編制指南（試行）》指出，所謂政務信息資源目錄是指通過對元數(shù)據(jù)的描述，按照特定的分類方法對政務數(shù)據(jù)進行排序與編碼，目的是實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)資源的快速定位與精準獲取。該目錄的制定是實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)信息資源開放與共享的基礎與依據(jù)。政務信息資源目錄編制主要是通過對政務信息資源進行分類，將政務數(shù)據(jù)分為基礎信息（如人口信息、自然資源和空間地理、社會信用等信息資源）、主題信息（如公共服務、健康保障、信用體系、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)保等主題領域的信息）、部門信息（如黨中央、全國人大常委會、國務院等部門信息資源）等類型。2017年7月10日發(fā)布的《貴州省政府數(shù)據(jù)資產管理登記暫行辦法》第5條將政府信息資產目錄清單作為政府數(shù)據(jù)資產登記范圍。2021年3月11日發(fā)布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第17章第1節(jié)提出，要建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，健全數(shù)據(jù)資源目錄，提升信息資源的利用率。

根據(jù)不同的數(shù)據(jù)分類標準，可以制定不同類型的數(shù)據(jù)目錄，如可以根據(jù)數(shù)據(jù)的敏感度或者機密程度將數(shù)據(jù)進行排序匯編成數(shù)據(jù)目錄，根據(jù)數(shù)據(jù)產生或者處理的時間進行歸類，根據(jù)數(shù)據(jù)資源存在的形式或形態(tài)進行劃分，根據(jù)數(shù)據(jù)目錄本身的性質進行分類等。可見，數(shù)據(jù)目錄的分類是動態(tài)的，存在多種分類方式[9]。政務數(shù)據(jù)資產是指能夠通過數(shù)據(jù)獲取、存儲、開發(fā)、利用與保護而實現(xiàn)增值的數(shù)據(jù)資源[10]。政務數(shù)據(jù)資產來源主體是政務部門、企業(yè)、個人等，客體是政務數(shù)據(jù)應用平臺、政務數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)等。政務數(shù)據(jù)資產目錄的編制在政府信息公開與政府數(shù)據(jù)共享中扮演著關鍵性作用，其功能在于優(yōu)化政務部門決策的制定與執(zhí)行，實現(xiàn)由“經驗決策”升級為“數(shù)據(jù)決策”，確保政務數(shù)據(jù)處理的規(guī)范化與完整性，提升政務數(shù)據(jù)安全系數(shù)[1]。在進行政務數(shù)據(jù)資產目錄編制時，需要考慮政務數(shù)據(jù)資產具有的不確定性、易復制性、數(shù)據(jù)資產再生產的邊際成本幾乎為零等特征[11]。政務數(shù)據(jù)資產目錄的編制有助于解決政務數(shù)據(jù)資產碎片化、利用率低、政務數(shù)據(jù)重復處理等困境，旨在構建統(tǒng)一的政務數(shù)據(jù)處理標準，用以消解政務數(shù)據(jù)差異性帶來的政務數(shù)據(jù)開放與共享難的問題，促使各類政務數(shù)據(jù)的有序流動。

政務數(shù)據(jù)資產目錄可以根據(jù)政務數(shù)據(jù)資產的屬性劃分為如下三種類型。一是無條件開放共享類政務數(shù)據(jù)資產目錄，主要針對的是公開類政務數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)的特點是已經公開，因而，對于該類政務數(shù)據(jù)目錄的編制，可以采取寬松的編制標準。如社會公眾與各類政務數(shù)據(jù)應用平臺互動所產生的不涉及個人隱私的數(shù)據(jù)，使用該類政務數(shù)據(jù)不需要征求社會公眾的同意，可以直接將該類數(shù)據(jù)編排到政務數(shù)據(jù)資產目錄之中。二是有條件開放共享類政務數(shù)據(jù)資產目錄，主要針對的是交叉類數(shù)據(jù)，可能存在侵犯隱私主體合法權益的潛在風險，因而，對于該類政務數(shù)據(jù)目錄的編制，需要采取相對嚴格的匯編標準。對于該類政務數(shù)據(jù)的編制以不損害權利人合法權益為原則，當權利人明確表示拒絕或者聲明收回對數(shù)據(jù)的授權使用時，除非有重大的公共利益需要保護，否則針對該類政務數(shù)據(jù)則由有條件類轉變?yōu)椴挥栝_放共享類，已經公開共享的應當及時地刪除，并消除此前因為開放共享所產生的影響[12]。三是不予開放共享類政務數(shù)據(jù)資產目錄，主要針對的是涉及到國家安全、公共安全類政務數(shù)據(jù)，對于該類數(shù)據(jù)目錄采取最嚴格的編制標準，原則上不列入目錄編制范圍，例外情況下才納入目錄編制范圍內，但也只是在有限的主體范圍內予以查閱。

總體而言，在進行政務數(shù)據(jù)資產目錄編制時需要進行權益衡量，需要考量政務數(shù)據(jù)開放共享成本與收益以及政務數(shù)據(jù)開放共享可能帶來的潛在風險，盡可能實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)資產價值的最大化釋放。通過政務數(shù)據(jù)資產目錄編制，對政務數(shù)據(jù)資產進行動態(tài)管理，對高質量、高價值的政務數(shù)據(jù)應盡可能地予以編制，對可能會侵犯個人隱私的敏感類政務數(shù)據(jù)，應該予以嚴格的編制限制，無論何種類型的政務數(shù)據(jù)目錄，其目的都是實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產價值的激活與釋放，為政務數(shù)據(jù)開放共享工作提供助力[13]。

二、政務數(shù)據(jù)資產目錄編制的預期功效

(一)實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)資產的標準化

2016年3月1日生效的《上海市政務數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》在第三章以專章的形式規(guī)定數(shù)據(jù)資源目錄，在第9條規(guī)定了資源目錄的編制要求，主要是通過確定數(shù)據(jù)開放與共享的屬性，根據(jù)一定的技術標準，在資源管理平臺上進行目錄編制，最終形成政務數(shù)據(jù)資源目錄。2017年浙江的“最多跑一次”、2018年上海的“一網通辦”、2020年上海率先落實的“一網統(tǒng)管”等創(chuàng)新實踐的成功，表明政府信息公開與政務數(shù)據(jù)共享已經取得了一定的成效?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021-2025年）》提出建立全國一體化政務大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，目的是實現(xiàn)政務信息系統(tǒng)的優(yōu)化整合，釋放政務數(shù)據(jù)資源的價值。政務數(shù)據(jù)價值的釋放在于通過政務部門間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，打破政務部門間的“數(shù)據(jù)煙囪”，進行跨部門、跨層級、跨地區(qū)數(shù)據(jù)的融合與整合。可見，政務信息公開與政務數(shù)據(jù)共享的關鍵在于數(shù)據(jù)的識別與認可，毫無疑問，建立統(tǒng)一的政務數(shù)據(jù)標準體系是推進“互聯(lián)網+政務服務”的題中應有之義[14]160。以2016年4月14日發(fā)布的《推進“互聯(lián)網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》中提出的“一號一窗一網”工作目標為例?！耙惶枴鄙暾埵侵敢怨裆矸萏柎a作為唯一標識，依托統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，實現(xiàn)涉及政務服務事項的證件數(shù)據(jù)、相關證明信息等跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)互認共享?！耙淮啊笔芾碇饕峭ㄟ^推動涉及政務服務事項的信息跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)互通共享、校驗核對，建立高效便民的新型“互聯(lián)網＋政務服務”體系，推進網上網下一體化管理，實現(xiàn)“一窗口受理、一平臺共享、一站式服務”?！耙痪W”通辦，以建設群眾辦事統(tǒng)一身份認證體系為抓手，逐步構建多渠道多形式相結合、相統(tǒng)一的便民服務“一張網”，實現(xiàn)群眾網上辦事一次認證、多點互聯(lián)、“一網”通辦。具言之，“一號”“一窗”“一網”實現(xiàn)的關鍵是政務數(shù)據(jù)標準體系的構建[14]161。

政務數(shù)據(jù)標準體系的建立，可以通過對政務數(shù)據(jù)資產予以目錄編制來實現(xiàn)，政務數(shù)據(jù)資產目錄編制的顯性功能是實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)資產的標準化。政務數(shù)據(jù)資產目錄的編制，從宏觀層面上需要完善政務數(shù)據(jù)相關法律法規(guī)，如政務數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享平臺的建立，需要有國家層面的頂層設計，方可對政務數(shù)據(jù)所具有的復雜權益實現(xiàn)動態(tài)平衡，確保政務數(shù)據(jù)既能最大程度地開放與共享，又能對個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)安全予以保障。從微觀層面上是對政務數(shù)據(jù)的處理、政務數(shù)據(jù)的開放與共享均實現(xiàn)標準化[1]。政務數(shù)據(jù)開放與共享的“三難”問題，即“不愿共享”“不想共享”與“不能共享”，很重要的原因在于數(shù)據(jù)標準不一，使得數(shù)據(jù)互聯(lián)互通存在技術上的障礙，不同政務部門之間，如果并未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，那么在進行數(shù)據(jù)處理時，會導致無法互認的困境。政務數(shù)據(jù)目錄的制定，可以實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)的標準化處理，有助于政務部門工作人員、社會公眾等有效利用政務數(shù)據(jù)，對政務數(shù)據(jù)資產進行開發(fā)整合，釋放政務數(shù)據(jù)的資產價值。可以減少重復建設，破解政務部門的各自為政，促進政務數(shù)據(jù)的流通與互認，優(yōu)化政務數(shù)據(jù)的開放與共享。

(二)推動政務數(shù)據(jù)的共享利用

單一的政務數(shù)據(jù)價值具有有限性，政務數(shù)據(jù)價值的釋放需要在流通中予以實現(xiàn)，政務數(shù)據(jù)的開放與共享，目的是實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)價值的最大化。如政務數(shù)據(jù)與企事業(yè)單位數(shù)據(jù)共享，通過建立數(shù)據(jù)共享目錄，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準體系，不僅可以為小微企業(yè)提供數(shù)據(jù)支撐，助力企業(yè)合規(guī)化建設，還可以促進政企間利益均衡分配，明確數(shù)據(jù)共享的權利與義務，保障數(shù)據(jù)質量與安全，讓企業(yè)更了解政務數(shù)據(jù)，政務部門更了解企業(yè)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)政企間的互利共贏[6]。

政務數(shù)據(jù)具有巨大的社會價值、經濟價值、政治價值，是醫(yī)療數(shù)據(jù)、社會保障數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)等各種數(shù)據(jù)的集合。政務數(shù)據(jù)資產具有非消耗性，政務數(shù)據(jù)資產不會隨著使用者的增加而消損，反而會隨著使用主體的增加而增加，不斷地實現(xiàn)數(shù)據(jù)的增值。通過政務數(shù)據(jù)資產目錄的編制可以有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)的深度融合，深化政務數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，其目錄的編制具有破除政務數(shù)據(jù)資源分散化、碎片化困境的功能。一是通過政務數(shù)據(jù)資產目錄的編制，使得政務數(shù)據(jù)資產具有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式與標準，在進行政務數(shù)據(jù)共享與開放時，即使是不同政務部門主動制作或通過第三方所獲取的數(shù)據(jù)，也具有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，能夠清除政務數(shù)據(jù)開放共享中數(shù)據(jù)認證難的問題。以“一號”申請、“一窗”受理、“一網”通辦為例，該制度的有效實現(xiàn)，其核心在于對政務數(shù)據(jù)予以標準化處理，加強政務數(shù)據(jù)的頂層設計，推動不同政務部門間的業(yè)務協(xié)同和政務數(shù)據(jù)信息的開放共享[14]160。

三、政務數(shù)據(jù)資產目錄編制的實現(xiàn)路徑

(一)明晰政務數(shù)據(jù)的資產屬性

2004年12月13日實施的《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》中規(guī)定，對政務信息資源采用分級分類的管理辦法，通過建立健全政務數(shù)據(jù)信息的采集、登記、共享與安全等法律法規(guī)，實現(xiàn)政務信息資源的資產化。2016年9月5日實施的《政務信息資源共享管理暫行辦法》第10條規(guī)定了政務信息資源目錄的編制原則，通過對政務數(shù)據(jù)的分類分級，制定相對應的目錄。對于政務部門、社會公眾、企業(yè)等共同需要的數(shù)據(jù)，如人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息等基礎類信息，則是遵循合作共建原則，實行誰編制誰負責維護與更新。第19條規(guī)定政務信息資源的目錄分類、采集、共享交換等標準，形塑統(tǒng)一完整的政務信息資源標準體系。

2019年1月1日實施的《天津市促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應用條例》第10條規(guī)定，對于政務數(shù)據(jù)實行目錄管理，明確政務數(shù)據(jù)目錄編制要求，建立政務數(shù)據(jù)目錄更新機制。2019年11月1日實施的《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應用條例》第14條規(guī)定，對政務信息資源實行目錄管理制度。2020年7月1日實施的《山西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》第7條第2款規(guī)定，對政務數(shù)據(jù)資產進行編制并制定政務數(shù)據(jù)資產登記目錄清單。2020年12月1日實施的《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》以專章的形式對政府數(shù)據(jù)管理予以規(guī)定，在第9條第1款規(guī)定對政府數(shù)據(jù)開放共享工作實行目錄管理制度，第2款規(guī)定政府數(shù)據(jù)開放共享目錄的編制應當聽取其他行政機關和社會公眾的意見和建議，第3款規(guī)定了目錄的更新與維護制度。2020年10月1日實施的《沈陽市政務數(shù)據(jù)資源共享開放條例》第12條規(guī)定，對政務數(shù)據(jù)資源實行目錄管理制度并建立相應的目錄更新機制。

2021年1月1日實施的《山西省政務數(shù)據(jù)管理與應用辦法》第8條第1款規(guī)定，對政務數(shù)據(jù)實行目錄編制制度，并對目錄編制提出具體的要求，主要包括政務數(shù)據(jù)的分類、政務數(shù)據(jù)的格式、政務數(shù)據(jù)更新的頻次、政務數(shù)據(jù)共享的屬性與方式等具體內容。第9條提出根據(jù)不同的主題進行編制主題信息資源目錄，如人口、法人單位、公共信用等基礎信息資源。2021年1月1日實施的《吉林省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應用條例》第7條第3款，對公共數(shù)據(jù)的采集歸集、目錄編制等管理工作提出了具體的要求。2022年1月1日實施的《上海市數(shù)據(jù)條例》第28條規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)建立目錄管理體系，對數(shù)據(jù)目錄的編制也提出了具體的要求，如對數(shù)據(jù)的來源、數(shù)據(jù)周期、數(shù)據(jù)安全等級、哪些數(shù)據(jù)屬于無條件共享、哪些數(shù)據(jù)屬于有條件共享、哪些數(shù)據(jù)屬于不予共享類型。2021年6月7日實施的《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》第11條規(guī)定政府數(shù)據(jù)實行目錄管理制度，不僅包括政府數(shù)據(jù)資源目錄，還包括政府數(shù)據(jù)開放與共享目錄。

2022年1月1日實施的《深圳經濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第36條規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)實行目錄管理制度。2022年1月1日實施的《山東省大數(shù)據(jù)發(fā)展促進條例》第16條規(guī)定，對數(shù)據(jù)資源實行目錄管理制度，第17條第2款規(guī)定數(shù)據(jù)的收集、管理應該根據(jù)目錄制度予以規(guī)范化處理。2022年2月1日實施的《福建省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》第10條規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)資源實行目錄管理制度。2022年3月1日實施的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第13條規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)實行目錄管理制度；第28條規(guī)定了公共數(shù)據(jù)開放目錄編制的具體要求，對數(shù)據(jù)的名稱、數(shù)據(jù)開放的主體、數(shù)據(jù)開放的具體屬性、數(shù)據(jù)開放共享的格式、數(shù)據(jù)開放共享的類型、數(shù)據(jù)更新的周期等具體內容予以了規(guī)定。2022年7月1日生效的《重慶市數(shù)據(jù)條例》第22條規(guī)定，對政務數(shù)據(jù)實行目錄管理制度，該目錄包括數(shù)據(jù)匯集的程度、數(shù)據(jù)開放與共享的類型與條件等信息。2022年7月1日實施的《黑龍江省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應用條例》第15條第1款規(guī)定公共管理和服務機構對公共數(shù)據(jù)的采集應當按照公共數(shù)據(jù)目錄和標準進行?？梢姡诹⒎ㄉ蠂乙呀浘哂袑⒄諗?shù)據(jù)資產化的理念與意識，通過對政務數(shù)據(jù)資產目錄進行編制，實現(xiàn)對政務數(shù)據(jù)資產處理的規(guī)范化、標準化。2022年8月1日實施的《遼寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》第13條規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)實行目錄管理，建立公共數(shù)據(jù)資源目錄體系與標準體系，并明確了公共數(shù)據(jù)資源目錄的內容，主要包括數(shù)據(jù)的范圍、數(shù)據(jù)的內容、數(shù)據(jù)的格式、數(shù)據(jù)開放與共享的要求、數(shù)據(jù)更新的頻率等。

數(shù)據(jù)資產化是數(shù)據(jù)要素化過程中的一次“質的一躍”[11]，數(shù)據(jù)資產化的過程如同食物烹飪一般，都需要經過一系列的加工處理，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產功能與嘉肴美饌的呈現(xiàn)。數(shù)據(jù)好比食物的原材料，原始數(shù)據(jù)雖具有價值，但是其價值并不高，甚至需要消耗一定的成本進行存儲，防止產生數(shù)據(jù)泄露的風險。食物的原料也是一樣，尤其是生鮮食品原材料，如果沒有及時進行冷藏或加工處理，可能會喪失食用價值。食物的原材料烹調到半成品的過程，類似于原始數(shù)據(jù)轉變?yōu)閿?shù)據(jù)資源的過程，即數(shù)據(jù)資源化的過程。食材經過加工會變成具有可食用性的食物，但是此時的品嘗感并未達到最佳，只是具有可食用性，但是體驗感并不佳。數(shù)據(jù)由原始數(shù)據(jù)轉變?yōu)閿?shù)據(jù)資源也是如此，數(shù)據(jù)處理者通過對數(shù)據(jù)進行加工，使得價值低或者負價值的原始數(shù)據(jù)，轉變?yōu)榫哂幸欢▋r值的數(shù)據(jù)資源。半成品食物經過進一步的處理，烹飪?yōu)樯毒慵?、其味無窮的佳肴，數(shù)據(jù)資產化也是具有相似的功能，通過對數(shù)據(jù)資源的加工處理，將數(shù)據(jù)做成用戶所需要的產品，以客戶需求為導向，使數(shù)據(jù)價值得到最大程度的釋放[8]272。數(shù)據(jù)由原始數(shù)據(jù)到數(shù)據(jù)資源再到數(shù)據(jù)資產，經歷了數(shù)據(jù)的采集、轉換、加工、分類、存儲、更新、共享、存檔等程序，通過對數(shù)據(jù)資源進行全生命周期式的整合處理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產有序共享與開放，最終獲得數(shù)據(jù)資產價值的最大化釋放[15]。

(二)全過程公開政務數(shù)據(jù)資產目錄制定程序

2002年8月5日實施的《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》，將政務信息資源目錄體系建設作為電子政務建設的主要任務，政務數(shù)據(jù)資產目錄的編制有助于實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)的開放與共享、數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。政務數(shù)據(jù)資產蘊含著巨大的經濟價值、社會價值、政治價值，因而，在進行數(shù)據(jù)資產化過程中，應當營造政務部門主導、公眾參與、政企合作的政務數(shù)據(jù)資產治理環(huán)境[16]。政務數(shù)據(jù)資產目錄編制可以借鑒政務信息資源目錄體系建設，以實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)開放共享為目的。

政務數(shù)據(jù)目錄的編制可以通過對政務數(shù)據(jù)目錄編制程序的全過程公開，實現(xiàn)對政務數(shù)據(jù)目錄制定權的監(jiān)督，正如有學者指出，目錄制定權決定著目錄的具體制定內容[17]。因此，可以通過公開政務數(shù)據(jù)目錄制定權，提升社會公眾對于政務數(shù)據(jù)資產目錄的認可與信任。一是利用各種數(shù)據(jù)技術，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)目錄制定的全過程、全流程、全鏈條式的公開。針對不同受眾群體采用針對性的公開措施，以實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)目錄編制程序的實質性公開。如老年群體、兒童等生理性弱勢群體，殘疾患者、精神疾病患者等病理性弱勢群體，可以采取關懷式、“適弱式”[18]的公開，保障該類群體也能實質性參與到政務數(shù)據(jù)目錄制定中，讓政務數(shù)據(jù)目錄制定權既具有“力度”也具有“溫度”，實現(xiàn)數(shù)字正義與分配正義的有機統(tǒng)一。二是構建針對性的參與渠道，對于政務數(shù)據(jù)目錄排除的事項，應接受社會公眾的監(jiān)督與建議，并向社會公眾進行詳細的解釋說明，最大程度上保證政務數(shù)據(jù)資產目錄制定的民主性與科學性[17]。

結語

政務數(shù)據(jù)資產目錄的編制，不僅僅要明晰政務數(shù)據(jù)的資產屬性，還要讓社會公眾、政務部門能夠真正意義上知悉政務數(shù)據(jù)資產的轉變過程，接受社會公眾的監(jiān)督。對于不列入政務數(shù)據(jù)資產目錄的數(shù)據(jù)資源，則需要向其他政務部門和社會公眾進行詳細的解釋說明。政務數(shù)據(jù)目錄的編制有助于實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)資產標準化、體系化建設，有益于政務數(shù)據(jù)的資產管理、識別與定位。通過社會公眾對政務數(shù)據(jù)目錄編制的參與，實現(xiàn)了政府與社會公眾之間的良性交互與反饋，可以很好地兼顧政務數(shù)據(jù)資產公益與私益的雙重屬性。政務數(shù)據(jù)資產蘊藏著巨大的價值，該部分價值的釋放對于數(shù)字政府的發(fā)展、行政決策科學性的提升、社會公眾參與的滿足感與獲得感具有深刻的影響，因而，對于政務數(shù)據(jù)資產予以目錄編制極具理論與實踐意義。