何艷梅

(上海政法學院經濟法學院，上海 201701)

推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，隨著中國經濟轉向高質量發(fā)展階段，對長三角提出了生態(tài)綠色一體化發(fā)展、健全跨省域生態(tài)環(huán)境共保共治機制的要求。長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)(以下簡稱示范區(qū))作為實施長三角一體化戰(zhàn)略的先手棋和突破口，根據《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)和《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)建立了區(qū)域合作機制。示范區(qū)位于江浙滬兩省一市交界處的“兩區(qū)一縣”——上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，根據《總體方案》的規(guī)定，其宗旨是在“不破行政隸屬，打破行政邊界”的基礎上，“率先探索區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展制度創(chuàng)新”，包括飲用水水源保護方面的制度創(chuàng)新。本研究在示范區(qū)飲用水水源水質安全問題的現狀與成因，相關實體性制度協(xié)同立法的理論基礎、有利條件等問題實務調研和理論探討的基礎上，結合相關理論、政策、立法和實踐，對實體性制度協(xié)同立法的形式選擇和核心內容提出針對性措施建議，以期為國家規(guī)劃的實施提供參考，為其他跨行政區(qū)域的飲用水水源保護和環(huán)境治理提供借鑒。

1 立法現狀與水質狀況

1.1 示范區(qū)飲用水源地的分布

兩區(qū)一縣共有交界河湖48個，全部位于太湖流域。太湖流域是長江水系最下游的支流水系，流域內河湖、城市、人口、產業(yè)密集，城鎮(zhèn)化率高達74.7%。太湖流域位于示范區(qū)內的河湖主要是吳江區(qū)東太湖以及源起東太湖、跨越省界的“一河三湖”——太浦河、淀山湖、元蕩和汾湖，也是兩區(qū)一縣多處飲用水水源所在地。

總體而言，示范區(qū)飲用水源地的分布具有如下特點：(1)示范區(qū)內所有飲用水源地都位于太湖流域，主要是東太湖、太浦河和淀山湖。這些飲用水源地是公眾飲用水的重要來源，其水質保護和污染防治關系到公眾健康。(2)示范區(qū)的飲用水水源均為集中式地表水水源，即由自來水廠在這些河湖型飲用水源地設置取水口進行取水，經處理后通過管網輸送給用戶。(3)除吳江區(qū)外，青浦區(qū)和嘉善縣在太浦河和淀山湖的水源地都跨越省界。

1.2 示范區(qū)飲用水水源保護的立法現狀

水生態(tài)系統(tǒng)有提供產品、調節(jié)、文化和生命支持四大功能。作為水生態(tài)系統(tǒng)組成部分的飲用水水源，其功能主要體現在提供產品和調節(jié)功能兩方面[1]。飲用清潔健康的水是一項基本人權，飲用水水源保護立法的主要目的是通過保證飲用水水源水質安全和水量可持續(xù)利用，保障公眾生活飲水和人身健康。目前，適用于示范區(qū)飲用水水源保護的立法主要是3類。

(1) 國家立法。國家層面目前沒有飲用水水源保護的專門立法，但《水法》《水污染防治法》《長江保護法》《太湖流域管理條例》等單行法律和行政法規(guī)都對飲用水水源保護問題作了專門規(guī)定。如《水污染防治法》第五章強化了對飲用水安全的保障；《太湖流域管理條例》第二章是關于“飲用水安全”的專章規(guī)定；《長江保護法》在第34～36條對長江流域飲用水水源保護作了專門規(guī)定，其第四章也適用于示范區(qū)飲用水水源保護問題。

(2) 規(guī)范性文件。在生活飲用水水源水質要求方面，中國沒有規(guī)定專門的標準，而是執(zhí)行《地表水環(huán)境質量標準》(GB 3838—2002)中Ⅱ、Ⅲ類標準，其中集中式生活飲用水地表水源地一級保護區(qū)適用Ⅱ類標準，二級保護區(qū)適用Ⅲ類標準。由于實際工作中許多一級保護區(qū)無法實現Ⅱ類水質目標，目前生態(tài)環(huán)境部對一、二級水源保護區(qū)水質的考核要求均為達到Ⅲ類標準。

(3) 地方立法。包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，主要是《上海市飲用水水源保護條例》《江蘇省人大常委會關于加強飲用水源地保護的決定》《浙江省飲用水水源保護條例》。三地的條例和決定普遍規(guī)定了飲用水源一、二級保護區(qū)內的產業(yè)禁止活動清單，以及對飲用水水源水量、水質開展監(jiān)測，對飲用水水源污染事故的應急處置、法律責任等事宜。

1.3 示范區(qū)飲用水水源的水量與水質狀況

示范區(qū)所屬各級政府和相關流域管理機構依據國家和地方法律法規(guī)，在太湖流域、太浦河流域、淀山湖流域和地方等各層面開展了飲用水水源保護工作。如太湖流域管理局(以下簡稱太湖局)負責實施“引江濟太”和太湖流域水環(huán)境綜合治理；上海全面清理了一級保護區(qū)內與供水設施和保護水源無關的建設項目，全部完成二級保護區(qū)排污口關閉工作，嚴格控制環(huán)淀山湖的相關建設項目；嘉善縣一、二級保護區(qū)內的點源污染全面清零，采用多種方式逐步根治農業(yè)面源污染等。

在各級各方的依法治理下，示范區(qū)內飲用水水源的水量安全得到保障。尤其是2005年“引江濟太”工程常效運行以來，通過望虞河常熟水利樞紐調引長江水、通過望亭水利樞紐入太湖、通過太浦河工程(太浦閘)向江浙滬沿湖和下游地區(qū)增加供水，滿足了浙滬飲用水水源取水口的用水需求，保障了太湖、太浦河等重要水源地的水量安全。

示范區(qū)飲用水水源的水質狀況則是喜憂參半。一方面，經過太湖流域水環(huán)境綜合治理，盡管流域經濟總量和人口持續(xù)增加，太湖流域水環(huán)境惡化趨勢得到一定遏制，連續(xù)12年實現國務院提出的“兩個確保”目標，即“確保飲用水安全、確保不發(fā)生大面積湖泛”；太湖富營養(yǎng)化程度從“中度”改善為“輕度”，除總磷外的太湖主要水質指標都已基本實現階段性治理目標，太浦河、淀山湖水質也得到改善。另一方面，現行飲用水源地部分水體斷面水質還不穩(wěn)定，飲用水水源水質安全風險依然存在，達不到GB 3838—2002和《太湖流域水功能區(qū)劃》對水質的要求。一級保護區(qū)的金澤水庫只達到Ⅲ類水質，二級保護區(qū)的淀山湖和元蕩只達到Ⅳ類水質。淀山湖總磷和總氮目前都還未達標，特別是總磷與目標相差30%。根據“示范區(qū)大數據治理平臺”提供的數據，淀山湖劣Ⅴ類水質斷面占整個示范區(qū)劣Ⅴ類水質斷面的37.5%。因此，示范區(qū)飲用水水源保護的核心問題是水質安全問題。

2 示范區(qū)飲用水水源水質安全問題的主要成因

示范區(qū)飲用水水源水質安全問題的成因是多方面的，如行政區(qū)劃的壁壘、上下游利益沖突、產業(yè)結構不合理、水污染物排放標準不統(tǒng)一等。尤其是上下游相關利益的沖突，是水質安全問題的主要難點和堵點。就立法成因而言，則是江浙滬三地分散立法，缺乏利益協(xié)調與協(xié)商合作，沒有系統(tǒng)建立確?？缡〗顼嬘盟此|安全的實體性制度。

2.1 上下游利益沖突

2.1.1 水域功能定位的沖突

水域功能定位的沖突直接影響示范區(qū)飲用水水源水質安全。太浦河把江浙滬三地串聯，其中70%的河道、60%的面積在吳江區(qū)。然而上游的吳江區(qū)在太浦河沒有飲用水源地，太浦河在吳江區(qū)主要發(fā)揮泄洪、航運和工農業(yè)用水功能，而其下游分布著滬浙的飲用水源地，金澤水庫、丁柵水廠隔江相望，涵養(yǎng)著滬浙700多萬居民，對水質的要求最高。吳江區(qū)太浦河沿岸人口、河道、航道、工業(yè)企業(yè)密集，污水處理廠眾多，加油站與碼頭遍布，排污總量大，存在發(fā)生突發(fā)性水污染事件的潛在風險[2]，對太浦河水質的影響明顯。尤其是紡織印染行業(yè)是銻污染的主要來源，其工業(yè)廢水中排放的難以降解的重金屬污染物影響著下游水源地安全[3]。紡織業(yè)是吳江區(qū)的支柱產業(yè)，涉及企業(yè)數量多，大部分又集中在太浦河以南，而印染、噴織行業(yè)的工業(yè)污水占全區(qū)排污總量的95%以上。上下游功能的倒掛、沿岸不合理的產業(yè)布局造成突發(fā)性銻污染、油污染，還有太湖藍藻大量輸入導致的富營養(yǎng)化等，對下游飲用水水源水質安全帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

針對上下游水域功能倒掛的現實，上游認為有其歷史原因。江蘇早在1990年代就將太浦河作為太湖泄洪通道和運輸航道，并在沿岸進行了大規(guī)模經濟開發(fā)，下游的滬浙是后來才在太浦河設立取水口的，下游要充分尊重歷史；《太湖流域綜合規(guī)劃(2012—2030年)》將太浦河作為流域安全行洪的“高速通道”。下游的滬浙訴求一致，一是下游在太浦河設立飲用水源地，這是江蘇不能回避的客觀現實；二是根據《太湖流域水功能區(qū)劃》，太浦河作為連通太湖和黃浦江的人工河道，是流域水資源調度和保護最重要的流域性供水河道，為確?！耙瓭闭{水“清水走廊”目標的實現，將太浦河全部劃為江浙滬調水保護區(qū)?！短饔蚓C合規(guī)劃(2012—2030年)》也將太浦河作為水資源配置的“清水走廊”，確保下游供水安全。因此，江蘇需要承認和維護太浦河的生活飲用水功能。

上下游對太浦河水域功能定位的不同訴求體現了流域治理的核心矛盾，即“上游要吃飯”(發(fā)展經濟)、“下游要喝水”(保護水源)。淀山湖也類似，上游江蘇省昆山市的水源地在長江傀儡湖，昆山市在淀山湖岸周圍密集地發(fā)展工農業(yè)，導致淀山湖上海段昆山來水水質很差，昆山市入湖相關污染物排放通量占整個湖泊的90%左右，總氮和總磷超標問題突出。公平而言，上下游不同的功能定位和利益訴求都有其合理性，因此都要尊重，上游經濟發(fā)展和下游水源保護需要兼顧和平衡，關鍵是找到平衡點。

2.1.2 水污染物排放標準的沖突

太浦河和淀山湖流域在上下游的不同功能和用途，導致上下游適用不同的水污染物排放標準。僅以水污染物排放標準所涉水質指標數量來看，上海市的排放標準比吳江區(qū)多了80項檢測項目。即使吳江區(qū)達到本地水功能要求(常規(guī)水質因子22項)，也難以達到下游飲用水安全要求。為保證飲用水安全，GB 3838—2002規(guī)定集中式生活飲用水地表水源地銻排放限值為0.005 mg/L，而《紡織染整工業(yè)水污染物排放標準》(GB 4287—2012)中總銻排放限值為0.1 mg/L。江蘇省高度重視銻污染問題，專門制定了銻排放限值0.02 mg/L的紡織工業(yè)水污染物排放標準，然而即使企業(yè)排放達標，仍然是GB 3838—2002的4倍。雖然銻濃度在吳江區(qū)來水向下游流動的過程中不斷稀釋，仍存在超標情況，目前主要依靠吳江區(qū)對紡織工業(yè)臨時采取限產停產等應急措施解決。因此，盡管吳江區(qū)來水水質逐漸改善，銻超標仍是滬浙飲用水水源水質安全的最大風險點。淀山湖飲用水水源水質面臨的主要威脅則是昆山市工農業(yè)污水中的總氮和總磷超標。

2.1.3 水源保護區(qū)管理的沖突

江浙滬三地分散制定的飲用水水源保護條例和決定對一、二級水源保護區(qū)規(guī)定了不同的管控要求，設立了不同的禁止活動清單。如在一級保護區(qū)內，在水產養(yǎng)殖污染防治方面，浙江省要求最嚴，明確禁止網箱養(yǎng)殖和投餌式養(yǎng)殖，上海市要求最寬松，禁止網箱養(yǎng)殖；在農業(yè)面源污染防治方面，上海市要求最嚴，禁止使用化肥和化學農藥，浙江省次之，禁止使用化肥和高毒、高殘留農藥，江蘇省最寬松，禁止在灘地、堤坡種植農作物。然而下游認為，上下游不同的管控要求不利于飲用水水源水質安全，水源保護區(qū)劃定后應當遵守從嚴管控的原則，即結合三地飲用水水源保護條例和決定規(guī)定的水源保護區(qū)管控要求以及《水污染防治法》《太湖流域管理條例》等法律法規(guī)，從嚴規(guī)定統(tǒng)一的示范區(qū)飲用水水源保護管控要求。上游反對統(tǒng)一從嚴管控，認為應當從過程管理走向目標管理，彈性地實現水質改善目標。因為通過劃定紅線單純地實施行政管制，對飲用水源地實施嚴格的產業(yè)禁入既簡單粗暴又影響民生，也不可能實現目標。

2.2 地方分散立法和制度缺失

江浙滬三地對于國家立法、行政法規(guī)等上位法的實施較統(tǒng)一，但由于各地的利益點和關注點不同，各地分散立法缺乏協(xié)同，導致相互間的矛盾和沖突，同時缺失確保跨省界飲用水水源水質安全的系統(tǒng)性制度(包括程度性和實體性制度)。在程序性制度方面，目前江浙滬飲用水水源保護條例和決定普遍缺失跨省流域區(qū)域協(xié)作機制，如聯合監(jiān)測、信息共享、水污染事故應急預警等協(xié)作機制的規(guī)定。另一方面，由于上下游的利益沖突和地方分散立法，導致許多實體性制度缺失。如太浦河和淀山湖由于上下游水域功能的不同，各省份執(zhí)行不同的水污染物排放標準，沒有按照飲用水水源水質要求，以流域為單位實施統(tǒng)一的水污染物排放標準。雖然這些河湖沿岸的企業(yè)根據當地排放標準實現了污染物達標排放，但下游飲用水水源水質仍無法穩(wěn)定達標。為加強示范區(qū)飲用水水源水質安全，必須實施共保共治，三地應當通過協(xié)同立法填補各自現行飲用水水源保護條例和決定的立法空白，建立健全程序性和實體性制度。

3 實體性制度協(xié)同立法的理論基礎和有利條件

現行地方分散立法無法解決示范區(qū)飲用水水源保護面臨的水質安全問題。江浙滬三地需要在進行利益協(xié)調的基礎上，通過實體性制度協(xié)同立法為水質安全提供保障，并將“提升飲用水源水質、防范飲用水安全風險、維護公眾健康”作為立法宗旨[4]。

3.1 實體性制度協(xié)同立法的重要性

相對而言，江浙滬在通過協(xié)同立法建立程序性制度方面容易達成一致，因為上下游沒有根本的利益沖突，前期也建立了許多相關機制和開展了相關工作?？梢哉f，在長三角區(qū)域、太湖流域、太浦河流域、青昆吳嘉等各個層面和平臺，都建立了涉及或關于飲用水水源共保共治的流域區(qū)域協(xié)作機制，如《長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機制工作章程》《太湖淀山湖湖長協(xié)作機制規(guī)則》《太湖流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理信息共享備忘錄》《太浦河水資源保護省際協(xié)作機制——水質預警聯動方案(試行)》《環(huán)淀山湖區(qū)域水環(huán)境聯防聯治合作框架協(xié)議》。然而，實體性制度的建立需要對上下游不同利益訴求進行綜合權衡、協(xié)調取舍、求同存異，盡可能尋得最大公約數，甚至需要突破現行體制機制。只有將上下游的權利與義務相匹配，將不同地區(qū)的水域功能定位和利益訴求相平衡，才能最終實現水質安全。因此，三地通過協(xié)同立法對實體性制度進行系統(tǒng)構建是確保示范區(qū)飲用水水源水質安全的關鍵。

3.2 協(xié)同立法的理論基礎

由于流域內的水資源是無視行政邊界自由流動的，具有區(qū)域協(xié)同的自然必要性，或者說自然規(guī)律要求區(qū)域協(xié)同。流域的整體性、外部性特征，要求通過協(xié)同立法打破行政區(qū)劃和職能部門的界限，加強流域區(qū)域協(xié)同治理。協(xié)同治理理論和公共物品理論也為協(xié)同立法提供了理論基礎。(1)協(xié)同治理理論認為，對于跨行政區(qū)域的公共事務，政府、市場和社會等多元主體之間不會自動合作，然而為降低交易成本，實現集體行動，需要構建一定的治理結構或機制，因此提出將利益相關者納入集體討論，在“協(xié)商”和“一致同意”的基礎上進行集體決策，以整合各方面的信息和知識，制定公共政策和制度，建立合作伙伴關系，提高治理績效[5-6]。因此，協(xié)同治理理論、博弈論和集體行動理論之間也具有密切關系。(2)根據協(xié)同供給的公共物品理論[7]，協(xié)同立法作為示范區(qū)飲用水水源保護的公共產品，具有確立行為規(guī)則、組織集體行動和直接參與治理等方面的公共服務功能。為避免和解決利益沖突和職能交叉，便利集體行動，需要綜合各利益方的利益訴求和立法需求，通過協(xié)同立法加強管理協(xié)同與制度互動。

綜上，在依法行政和依法治水的時代背景下，實體性制度協(xié)同立法是示范區(qū)飲用水水源水質安全的基本保障。只有打破利益壁壘，通過協(xié)同立法采取統(tǒng)一流域水污染物排放標準、上下游聯動控制主要污染物排放總量等規(guī)范化、法治化、常態(tài)化的協(xié)同保護措施，才能穩(wěn)定和提升太浦河、淀山湖這些跨界河湖和飲用水水源的水質，全面實現飲用水水源安全，保障公眾健康?！兑?guī)劃綱要》要求“江浙滬共同制定實施示范區(qū)飲用水水源保護法規(guī)，加強對淀山湖、太浦河等區(qū)域的保護”。這是國家規(guī)劃中首次提出省市跨界共同制定飲用水水源保護法規(guī)的要求，也為相關實體性制度協(xié)同立法提供了政策指引。

3.3 協(xié)同立法的有利條件

實體性制度協(xié)同立法需要許多內外部條件的支撐，前期需要開展規(guī)劃編制、政策制定、機構協(xié)調等很多工作。目前，示范區(qū)建設取得的相關成果為協(xié)同立法提供了有利條件。示范區(qū)自成立距今時間雖短，但在《規(guī)劃綱要》《總體方案》給予的政策支持下，在有關部門的共同努力下，已形成了“理事會—執(zhí)委會—發(fā)展公司”這3層組織架構。其中，理事會作為示范區(qū)建設重要事項的決策平臺，研究確定示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、改革事項、支持政策等，理事長由兩省一市常務副省(市)長輪值。執(zhí)委會作為理事會的執(zhí)行機構和示范區(qū)開發(fā)建設的管理機構，負責理事會決策的具體實施。青吳嘉三地由于地方行政分割和分散管理，存在規(guī)劃不同、標準不一的問題。示范區(qū)特色組織架構的形成，尤其是執(zhí)委會的成立和運作，有助于在一定程度上打破行政分割，促進協(xié)同立法。執(zhí)委會目前的職能是跨區(qū)域協(xié)調，尤其是對國土規(guī)劃編制、生態(tài)環(huán)境和飲用水水源保護等工作的協(xié)調，并且取得了很多成果，涉及飲用水水源水質安全的主要是以下成果：

(1) 在示范區(qū)執(zhí)委會的協(xié)調下，江浙滬政府2020年共同組織編制完成了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃(2019—2035年)》(以下簡稱《示范區(qū)總規(guī)》)?！妒痉秴^(qū)總規(guī)》作為國內首個省級政府共同編制的跨省域國土空間規(guī)劃，統(tǒng)一劃定了示范區(qū)的邊界，明確示范區(qū)范圍為“兩區(qū)一縣”約2 413 km2的行政轄區(qū)，并將緊鄰示范區(qū)需要一并規(guī)劃研究的虹橋主城片區(qū)除青浦區(qū)以外區(qū)域，嘉興市嵌入示范區(qū)范圍內的王江涇、油車港鎮(zhèn)以及昆山市毗鄰淀山湖的錦溪、周莊、淀山湖鎮(zhèn)等三個區(qū)域作為規(guī)劃協(xié)調區(qū)(約486 km2)?！妒痉秴^(qū)總規(guī)》要求“聚焦生態(tài)環(huán)境共保共治，統(tǒng)一示范區(qū)環(huán)保排放標準和水環(huán)境管控標準”。而規(guī)劃協(xié)調區(qū)的劃定可促進淀山湖流域水環(huán)境綜合治理和飲用水水源保護，如果沒有規(guī)劃協(xié)調區(qū)，淀山湖將會一分為二，加上規(guī)劃協(xié)調區(qū)，整個淀山湖都在示范區(qū)范圍內。

(2) 根據《總體方案》關于實現生態(tài)環(huán)境“三統(tǒng)一”，即統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標準、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的要求，“三級八方”在執(zhí)委會協(xié)調下編制出了“三統(tǒng)一”方面的3個行動方案，即示范區(qū)生態(tài)環(huán)境標準、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)一行動方案，基本建成了“三統(tǒng)一”工作機制。此外，“三級八方”根據《總體方案》編制的示范區(qū)重點跨界水體聯保專項方案、關于協(xié)調統(tǒng)一“一河三湖”等主要水體的環(huán)境要素功能目標、污染防治機制以及評估考核制度的總體方案也涉及飲用水水源水質安全問題。

4 實體性制度協(xié)同立法的形式選擇

由于不同的立法形式立法側重點也有不同，在分析協(xié)同立法需要建構的實體性制度之前，需要探討協(xié)同立法的形式問題。根據《立法法》《規(guī)劃綱要》的規(guī)定，結合調研中各方建議，協(xié)同立法可供選擇的形式包括中央立法和地方立法兩大類。

4.1 各種備選的立法形式

中央立法既可是立法決定，如《關于加強長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)飲用水水源保護的決定》，也可是行政法規(guī)，如《太湖流域管理條例》。立法決定的優(yōu)點是程序簡便，出臺的決定也有很強的針對性，缺點是有關決定不是正式的法律，不能建立長效機制，只能作為權宜之計和過渡性安排。《太湖流域管理條例》雖然專章規(guī)定了飲用水水源保護問題，但內容過于簡略，而且側重于飲用水污染事故的應急預警和處置。筆者在調研中得知，太湖局計劃2021年啟動修改《太湖流域管理條例》，并報國務院審核，以做好與《水污染防治法》《長江保護法》等法律的銜接，加強流域水環(huán)境綜合治理，大約需要5年的時間。示范區(qū)內的飲用水源地和水源保護區(qū)都位于太湖流域，因此可利用這次修改機會，在該條例中優(yōu)化飲用水水源保護的專章規(guī)定。這種形式的立法難度較小，立法層級高，利益協(xié)調難度?。蝗欢鴹l例的修改耗時持久，而且在適用范圍和內容方面可能不完全適合示范區(qū)飲用水水源保護。原因為該條例適用于貫穿江浙滬的整個太湖流域，涉及的地理范圍太大，而且條例的主要內容和關注點是流域水環(huán)境綜合治理，具有綜合性和系統(tǒng)性。該條例可對太湖流域內飲用水水源保護的共性問題進行粗線條規(guī)定，不可能涉及很多需要細化的、可操作性的實體性制度，不能針對性地解決示范區(qū)飲用水水源水質安全的特別立法需求。

地方立法是指江浙滬人大常委會可制定或修改專門的飲用水水源保護條例或決定，包括統(tǒng)一制定新法和協(xié)商分散地方立法兩種可能路徑。統(tǒng)一制定新法是指兩省一市共同進行跨省域的立法，突破了《立法法》的體例，需要全國人大授權，而且三地的利益磨合會很困難，即使磨合成功，也需要很長時間。協(xié)商分散地方立法是指三地經協(xié)商制定示范條例后分別修訂現行地方立法。

4.2 協(xié)商分散地方立法形式的優(yōu)越性

綜合權衡各種立法形式的利弊，建議采取協(xié)商分散地方立法的形式。兩省一市人大常委會通過示范區(qū)執(zhí)委會的協(xié)調、進行充分協(xié)商后，可形成飲用水水源保護的示范條例，并由三地依據示范條例分別修改現行飲用水水源保護條例或決定，其中專門設立關于區(qū)域協(xié)作、共保共治的章節(jié)，建立各項確保水質安全的實體性制度。盡管這種立法形式也需要三地利益磨合，但各地享有更高的自主權，難度明顯小于三地統(tǒng)一立法，而且也未突破現行立法體系，不需要全國人大的授權，關鍵是有江浙滬大氣污染防治的協(xié)同立法這個成熟的經驗提供參考和借鑒。江浙滬各自修訂的大氣污染防治條例都很重視長三角聯動和大氣污染聯防聯控，如上海市和江蘇省的條例分別在“總則”部分的第3條和第4條規(guī)定了區(qū)域聯動或聯防聯控的原則，三地的條例也都以專章規(guī)定了“區(qū)域大氣污染防治”的協(xié)作制度和機制(上海市條例第6章、江蘇省條例第5章、浙江省條例第4章)。通過大氣污染防治協(xié)同立法，三地在區(qū)域立法方面實現了零的突破，這也是目前全國唯一成功實施的區(qū)域立法協(xié)同項目。

5 實體性制度協(xié)同立法的核心內容

《總體方案》要求在示范區(qū)“探索統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護制度”，首先就是“加快建立統(tǒng)一的飲用水水源保護和主要水體生態(tài)管控制度”。如果通過地方協(xié)商或中央協(xié)調，上下游的利益沖突能全部或部分得到解決，就可在協(xié)同立法中建立保障示范區(qū)飲用水水源水質安全的核心實體性制度。

5.1 水質標準制度

為實現確保水質安全和人身健康的立法宗旨，依據《水法》第32條的規(guī)定，協(xié)同立法需要按照水域使用功能對水質的要求，設定合理的水質目標。從國外流域管理的成功經驗來看，確定和實施水質標準應當成為協(xié)同立法的核心內容。如北美洲的五大湖除密歇根湖外，其余四湖為美國和加拿大兩國共享，兩國針對大湖流域經濟開發(fā)和生活污水帶來的污染問題，于1972年達成《大湖水質協(xié)定》，對大湖流域規(guī)定了水質目標和實現目標的污染物排放標準，1978年對該協(xié)定進行擴充，1983、1987年對協(xié)定進行修訂，水質標準持續(xù)成為協(xié)定的核心內容[8]。

因為太浦河和淀山湖兩岸需要進行經濟開發(fā)，同時又必須達到飲用水水源水質標準和水域功能區(qū)劃中的水質目標，根據利益平衡原則，經濟開發(fā)和生活飲用功能需要兼顧，這些河湖的水質需要在維持現狀的基礎上穩(wěn)步改善。太浦河和淀山湖的現狀水質分別為Ⅲ、Ⅳ類；《太湖流域水功能區(qū)劃》要求太浦河和淀山湖分別作為調水保護區(qū)和緩沖區(qū)，其水質目標均達到Ⅱ～Ⅲ類；《總體方案》要求太浦河水質穩(wěn)定達到Ⅲ類，淀山湖水質除總氮外所有指標達到Ⅳ類；《示范區(qū)總規(guī)》要求到2035年，太浦河水質提升到Ⅱ類；GB 3838—2002規(guī)定飲用水水源一、二保護區(qū)的水質標準分別為Ⅱ、Ⅲ類。由于這4個文件規(guī)定的水質目標有沖突，結合現狀水質，考慮生態(tài)優(yōu)先原則和人體健康需求，以及上游產業(yè)結構調整和升級所需要的時間，筆者建議到2035年，太浦河和淀山湖的水質各比現狀提升一級，即分別達到Ⅱ、Ⅲ類水質。

5.2 流域水污染防治制度

為完成水質目標，協(xié)同立法需要在太浦河、淀山湖等重點河湖，以河湖流域為單位建立水污染防治制度，尤其是統(tǒng)一的或嚴格的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制制度。

5.2.1 水污染物排放標準

要從根本上解除示范區(qū)飲用水水源水質安全的威脅，實現水質改善目標，江浙滬三地的協(xié)同立法需要根據GB 3838—2002對一、二級水源保護區(qū)的水質要求，考慮水體的凈化能力，實施統(tǒng)一的水污染物排放標準?！犊傮w方案》要求統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標準，并執(zhí)行最嚴格的污染物排放標準；“三級八方”在執(zhí)委會協(xié)調下制定的《示范區(qū)生態(tài)環(huán)境標準統(tǒng)一行動方案》建立了示范區(qū)生態(tài)環(huán)境標準統(tǒng)一工作機制，共同協(xié)商明確近期示范區(qū)可統(tǒng)一實施的環(huán)境排放標準分階段實施清單，共同研究推進重要標準的出臺。這為依據GB 3838—2002對飲用水水源保護區(qū)的水質要求，統(tǒng)一示范區(qū)重點河湖的污染物排放標準提供了契機。因為太浦河和淀山湖流域滿足長江流域省級政府履行該職責的3種情形中任何一種：(1)產業(yè)密集、水環(huán)境問題突出；(2)現有水污染物排放標準不能滿足所轄流域水環(huán)境質量要求；(3)流域或區(qū)域水環(huán)境形勢復雜，無法適用統(tǒng)一的水污染物排放標準。所以，如果做不到統(tǒng)一標準，三地的協(xié)同立法則應當貫徹《長江保護法》第45條第2款的規(guī)定，制定嚴于國家的地方水污染物排放標準。

5.2.2 重點水污染物排放總量控制制度

江浙滬現行分散立法沒有對太浦河和淀山湖以流域為單位統(tǒng)一實施重點水污染物排放總量控制制度，使這些河湖的污染負荷超過水環(huán)境承載能力。為提升飲用水水源水質，上下游需要聯動進行入河湖污染物排放總量控制，特別是針對威脅飲用水水源水質安全的主要超標污染物建立統(tǒng)一的排放總量控制指標。如淀山湖流域應當制定并根據情況不斷修訂總氮、總磷排放總量控制指標，在其基礎上發(fā)放排污許可證。根據《長江保護法》第46條的規(guī)定，為有效控制總磷排放總量，制定和實施總磷污染控制方案是長江流域省級政府的義務和職責。依據《長江保護法》第45條第1款的規(guī)定，對于沒有國家水污染物排放標準的特色產業(yè)、特有污染物，江浙滬政府及其生態(tài)環(huán)境部門可根據流域水污染防治和優(yōu)化產業(yè)結構、調整產業(yè)布局的需要，協(xié)商制定重點河湖水污染物特別排放限值或排放標準，如太浦河流域銻污染特別排放限值或排放標準。

5.3 水源保護區(qū)的彈性管理制度

5.3.1 目標管理制度

協(xié)同立法在設立了明確的水質目標、水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標或特別排放限值之后，對于如何達標，應當從過程管理轉變?yōu)槟繕斯芾?，通過給地方政府和相關職能部門放權，允許其因地制宜地采取管理措施，不宜規(guī)定具體的禁止活動。原因：(1)飲用水源地作為自然與人類的生命共同體，具有自然性和社會性的雙重屬性[9]；保護飲用水源地應當秉承“包容性發(fā)展”理念，即不是單純劃定紅線禁止在水源保護區(qū)進行經濟開發(fā)，而是要適度開發(fā)，以實現人與自然和諧共生。如保護太浦河飲用水源、消除銻污染威脅的措施包括調整產業(yè)布局、淘汰落后技術、確保達標排放、加強監(jiān)測預警等，也可發(fā)揮市場在資源配置中的作用，引導企業(yè)通過排污權交易完成重點水污染物排放總量控制指標。(2)從實踐來看，過程管理具有容易導致官僚主義和形式主義、可能影響民生和治水效果差等明顯缺陷，目標管理則有管理過程科學民主、能切實提升水質等優(yōu)點。如法國流域管理的核心是對流域水量、水質、水工程、水處理等進行多目標綜合管理，為此構建了水體健康、污染控制、生態(tài)保護和資源利用等目標管理體系，并在職能部門之間建立目標導向的分工協(xié)作機制[10]。

5.3.2 分級分類管理制度

結合近年來國內河湖網格化管理的實踐，可將水源保護區(qū)根據水質目標和管控要求劃分為不同保護等級的網格。如保護程度最高的是紅色區(qū)域，其次為黃色、藍色等區(qū)域，隨后落實管理部門、產業(yè)活動等相應責任，實行分級分類管理。也可參考德國關于水源保護區(qū)的3個條例——《地下水水源保護區(qū)條例》《水庫水水源保護區(qū)條例》《湖水水源保護區(qū)條例》的規(guī)定，在距離取水口最近的Ⅰ級區(qū)域禁止從事經濟活動，在距離取水口較近的Ⅱ級區(qū)域安排污染可能性較小的經濟活動，在距離取水口較遠的Ⅲ級區(qū)域安排污染可能性較大的經濟活動[11]。對于由許多污染嚴重的支流匯入的太浦河，還可吸取太湖局和江蘇省正在開展的“生態(tài)清潔小流域”建設的經驗，對這些支流因地制宜地劃分生態(tài)自然修復區(qū)、綜合治理區(qū)、河道或湖庫周邊整治區(qū)，并采取相應的分區(qū)保護和管理措施。

6 結 語

示范區(qū)飲用水水源保護的核心問題是水質安全問題，其主要成因是上下游利益沖突、地方分散立法和實體性制度缺失，而通過協(xié)同立法構建實體性制度可為水質安全提供基本保障。協(xié)同立法的理論基礎包括協(xié)同治理理論和公共物品理論，實施協(xié)同立法既可利用各種有利條件，也需要解決上下游之間在水域功能定位、水污染物排放標準、水源保護區(qū)管理等方面的矛盾和沖突。在協(xié)同立法形式的選擇上，建議采取協(xié)商分散地方立法形式。三地協(xié)商分散地方立法的核心內容則是建立水質標準、水污染物排放標準、主要污染物的排放總量控制、目標管理、分級分類管理等實體性制度。最后需要指出，示范區(qū)飲用水水源保護是太湖流域水環(huán)境綜合治理的有機組成部分，太湖流域水治理還沒有從根本上解決水體污染，特別是藍藻暴發(fā)問題影響到示范區(qū)飲用水水源水質安全。因此，示范區(qū)飲用水水源水質安全問題的解決也有賴于上下游協(xié)同加強太湖流域水環(huán)境綜合治理。