李曉瓊 董戰(zhàn)峰 李曉亮

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

為呼應(yīng)《巴黎協(xié)定》提出的1.5 ℃溫控目標(biāo)，巴黎會議之后各國紛紛提出碳中和愿景和目標(biāo)。在2017年12月“同一個地球”峰會上，29個國家簽署了《碳中和聯(lián)盟聲明》，承諾21世紀(jì)中葉實現(xiàn)零碳排放。2019年9月聯(lián)合國氣候行動峰會上，66個國家組成了氣候雄心聯(lián)盟。截至2021年4月，全球193個國家中已有超過130個國家和地區(qū)提出碳中和目標(biāo)，不丹和蘇里南兩國更是提早實現(xiàn)碳中和，不丹已達(dá)到負(fù)碳狀態(tài)。大部分國家(包括南非、斐濟(jì)等發(fā)展中國家)以2050年為碳中和目標(biāo)年，少數(shù)國家(瑞典、芬蘭等)將目標(biāo)年提前到了2035—2045年。中國、巴西、哈薩克斯坦承諾2060年前實現(xiàn)碳中和，而毛里求斯將該目標(biāo)設(shè)定至2070年[1]。我國實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和愿景任務(wù)艱巨，本研究將通過分析梳理國際碳中和立法經(jīng)驗，針對國內(nèi)現(xiàn)狀需求，提出適合中國氣候立法的建議。

1 多國設(shè)立或修訂氣候法律明確碳中和的法律定位

近年來，多國通過設(shè)立或修訂氣候法律，將碳中和目標(biāo)明確為硬約束。其中，瑞典、荷蘭、英國等10國和地區(qū)已將該目標(biāo)法律化，芬蘭正在研究修法將2035年碳中和目標(biāo)納入。瑞典最早于2017年通過《氣候法案》將碳中和目標(biāo)納入，德國出臺了《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》，歐盟最新頒布了《歐洲氣候法》，加拿大出臺了《凈零排放問責(zé)法》等。各國法律還規(guī)定了碳中和的支持政策，并將相應(yīng)的配套保障制度確立為剛性和系統(tǒng)性制度[2]，詳見表1。

表1 部分國家和地區(qū)碳中和立法

1.1 歐洲首部氣候法將氣候設(shè)為歐盟政策制定的核心

氣候立法整合了歐洲碎片化的氣候法規(guī)政策。2019年12月，歐盟委員會發(fā)布《歐洲綠色新政》，旨在“借助資源高效和競爭性經(jīng)濟(jì)，將歐盟轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€公平繁榮的社會，使其到2050年溫室氣體達(dá)到凈零排放”。歐盟為了將該目標(biāo)以法律形式體現(xiàn)，于2021年6月通過了歐洲首部氣候法，意味著歐盟國家作為一個整體，將主要通過減少排放、綠色投資和自然環(huán)境保護(hù)，實現(xiàn)溫室氣體凈零排放。《歐洲氣候法》完成了歐盟從分散立法向分散立法與專門立法并存的轉(zhuǎn)變，將成為其綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略必不可少的法律依據(jù)。

立法確保各項政策促進(jìn)碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，各部門及社會發(fā)揮各自作用。法案旨在以社會公平和成本有效的方式，通過各項政策實現(xiàn)2050年碳中和目標(biāo)。主要目的一是設(shè)定2030年目標(biāo)，以實現(xiàn)2050年碳中和目標(biāo)；二是建立一套監(jiān)測系統(tǒng)和行動措施；三是確保實現(xiàn)碳中和的轉(zhuǎn)型不可逆。

立法過程有明晰的立法程序及職責(zé)分工。歐盟理事會是歐盟立法的最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審批立法草案；歐洲議會由各成員國的立法代表組成，設(shè)有專業(yè)委員會；歐盟委員會是歐盟的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行歐盟理事會和歐盟議會的決策，負(fù)責(zé)做出行政層面的決定。

在法案研究和制定階段進(jìn)行廣泛的公眾咨詢。歐盟在制定2018年11月公布的歐盟實現(xiàn)“氣候中立”戰(zhàn)略愿景期間，開展了深入的分析和廣泛的利益相關(guān)方咨詢。隨后，在全歐盟范圍內(nèi)就該愿景進(jìn)行商討。在《歐洲氣候法》最終定稿和通過前召開的高級別公共大會就其內(nèi)容進(jìn)行了利益相關(guān)方咨詢討論。此外，公眾也就立法提案提出反饋意見。

1.2 德國基于系統(tǒng)性氣候法律體系制定約束力更強(qiáng)的碳中和法律

德國選擇先制定氣候行動計劃確定目標(biāo)，再通過氣候立法的形式增強(qiáng)法律約束力。德國應(yīng)對氣候變化法律體系具有系統(tǒng)性，已經(jīng)制訂了促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、低碳發(fā)展和應(yīng)對氣候變化等一系列戰(zhàn)略和法律，如《德國適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》《聯(lián)邦氣候立法》《可再生能源法》等。為進(jìn)一步落實具體行動，德國政府于2019年9月通過《氣候行動計劃2030》，明確規(guī)定各行業(yè)部門的具體行動措施。2016年與1990年相比，德國在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長39%的同時，溫室氣體減排27%，表明其經(jīng)濟(jì)增長已與溫室氣體排放脫鉤。但近年減排評估結(jié)果顯示，基于原有氣候戰(zhàn)略開展的行動力度有限，政策性減排目標(biāo)因缺乏強(qiáng)制約束力而難以完成，最終促使德國下決心立法，并于2019年11月通過了《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》。

法案詳細(xì)規(guī)定分行業(yè)的碳減排目標(biāo)及措施。除規(guī)定2030年較1990年減排55%，2050年實現(xiàn)凈零排放外，還規(guī)定了各部門的減排目標(biāo)。減排目標(biāo)具有一定靈活性，可根據(jù)實際情況微調(diào)，也可在部門間抵消。聯(lián)邦政府有權(quán)在無需獲得聯(lián)邦議院同意的情況下調(diào)整各部門的排放目標(biāo)。此外，法案規(guī)定了各部門減排措施、減排目標(biāo)調(diào)整以及減排效果評估的法律程序。

成立氣候變化委員會評估國家政策與減排目標(biāo)的有效性。法案規(guī)定成立一個跨學(xué)科的氣候變化專家委員會，審查現(xiàn)有和計劃中的氣候措施對實現(xiàn)氣候目標(biāo)的有效性；并規(guī)定每年編寫氣候保護(hù)進(jìn)展報告，報告包含不同部門排放量變化趨勢、氣候方案和應(yīng)急方案的實施情況、減排目標(biāo)完成情況等。氣候變化專家委員會負(fù)責(zé)評估各部門的減排目標(biāo)進(jìn)展和減排措施實施情況。

1.3 瑞典出臺全球首部凈零排放法案

瑞典是全球首個以國內(nèi)立法形式確立凈零碳排放目標(biāo)的國家。瑞典議會于2017年通過了《氣候政策框架》，包括《氣候法案》、氣候目標(biāo)和氣候政策委員會，承諾政府將在2045年前實現(xiàn)凈零排放。瑞典《氣候法案》通過制定目標(biāo)來合理約束未來政府。該法案規(guī)定政府制定的氣候政策必須基于氣候目標(biāo)。該法案另規(guī)定政府需在每年預(yù)算中提交一份氣候報告；每4年制定一份氣候政策行動計劃，闡述氣候目標(biāo)如何實現(xiàn)；確保預(yù)算目標(biāo)和氣候政策目標(biāo)一致。

設(shè)定長期目標(biāo)，到2045年前實現(xiàn)凈零排放，之后實現(xiàn)負(fù)排放。這意味著到2045年比1990年至少減少85%的溫室氣體排放。2020年比1990年減排40%；到2030年減排63%；到2040年減排75%，不包括土地利用、林業(yè)部門的排放和碳匯。境內(nèi)交通業(yè)(除境內(nèi)航空外)2030年排放量將比2010年至少減少70%。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，配套政策包括增加林業(yè)碳匯、瑞典境外的減排核證以及基于生物質(zhì)燃燒的碳捕集與封存。

成立氣候政策委員會確保政府政策與氣候目標(biāo)一致。委員會是一個跨領(lǐng)域的專業(yè)組織，由氣候?qū)W、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及行為科學(xué)等領(lǐng)域內(nèi)專家組成。委員會每年向政府提交一份進(jìn)展報告評估氣候變化應(yīng)對工作。

1.4 加拿大碳中和立法注重建立減排責(zé)任機(jī)制

加拿大政府于2020年11月，頒布了《凈零排放問責(zé)法》，以立法的形式體現(xiàn)加拿大政府到2050年實現(xiàn)溫室氣體零排放的承諾。

為實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，設(shè)定漸進(jìn)式、具有約束力的減排目標(biāo)，并制定相應(yīng)的減排計劃。法案分別設(shè)定了5年期的國家減排目標(biāo)，并規(guī)定編制國家減排計劃，包含該年的溫室氣體減排目標(biāo)及減排措施、相關(guān)的行業(yè)及政府減排戰(zhàn)略。制定計劃時將充分考慮加拿大國情，如人口、地理、經(jīng)濟(jì)、原住民權(quán)利等。

制定明晰的報告及責(zé)任體系。規(guī)定政府安排環(huán)境和氣候部長向國會報告國家減排目標(biāo)完成情況，包括減排計劃實施及其有效性的中期進(jìn)展報告、減排目標(biāo)是否實現(xiàn)以及計劃有效性的最終評估報告。若目標(biāo)未實現(xiàn)，法案則要求政府評估其失敗的原因。部長需專門提交報告解釋原因并制定彌補(bǔ)措施。法案還要求財政部長與環(huán)境和氣候部長合作，發(fā)布年度報告，列明聯(lián)邦各部門應(yīng)對氣候變化相關(guān)金融風(fēng)險和機(jī)遇的主要措施。

2 國外碳中和立法對我國的啟示

從全球?qū)嵺`來看，制定氣候相關(guān)法律是推動實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的必要條件，是保障碳中和實現(xiàn)的重要手段。自1997年《京都議定書》簽訂至今，世界上所有國家都出臺至少一部或一項關(guān)于應(yīng)對氣候變化的法規(guī)政策。目前全球共有超過2 100項與氣候變化相關(guān)的法律和行政命令，相較1997年的60項左右，20多年來增加了30多倍。運(yùn)用法制手段開展應(yīng)對氣候變化行動是世界各國的普遍做法，各國通過立法，制定和分解碳中和目標(biāo)，逐步構(gòu)建起應(yīng)對氣候變化的監(jiān)管體系、制度體系以及獎懲機(jī)制等[3-5]。

2.1 以立法的形式制定和分解碳中和目標(biāo)

氣候立法明確溫室氣體減排目標(biāo)。多國將溫室氣體減排目標(biāo)寫進(jìn)法律形成硬約束，表明了應(yīng)對氣候變化的決心。例如，英國最早將溫室氣體減排目標(biāo)寫進(jìn)法律，單方面強(qiáng)制減排，甚至比其承擔(dān)的國際義務(wù)更為嚴(yán)格[6]。另有國家通過法案明確除二氧化碳外的溫室氣體減排目標(biāo)，如新西蘭2019年通過《氣候變化應(yīng)對(零碳)修訂法案》，設(shè)定目標(biāo)為2030年生物甲烷排放較2017年減少10%，2050年減少24%～47%。

將碳中和目標(biāo)進(jìn)行階段性分解。多國通過氣候立法將碳中和目標(biāo)階段性分解，例如，加拿大《凈零排放問責(zé)法》根據(jù)2050年碳中和目標(biāo)，分別為2030、2035、2040、2045年設(shè)定滾動的5年減排目標(biāo)，要求制定實現(xiàn)每年目標(biāo)的計劃并報告進(jìn)度。丹麥的氣候法也規(guī)定了含目標(biāo)年限的減排目標(biāo)，規(guī)定每5年政府設(shè)定目標(biāo)并做出10年展望。

按部門將碳中和目標(biāo)進(jìn)行減排任務(wù)分解。多國通過氣候立法針對不同部門或區(qū)域進(jìn)行碳減排目標(biāo)分解。如德國的《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》規(guī)定其能源、建筑、交通、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、廢物管理及其他部門2030年較1990年應(yīng)分別減排61%～62%、66%～67%、40%～42%、49%～51%、31%～34%、87%。

通過制定國家氣候計劃和措施實現(xiàn)碳中和。瑞典通過出臺《氣候法案》要求未來每一屆政府制定一個國家氣候行動計劃，表明將如何達(dá)成氣候目標(biāo)。丹麥的氣候法亦做出相似規(guī)定，要求每年制定氣候行動計劃，并針對各部門(能源、建筑、工業(yè)、交通、能效、農(nóng)林業(yè)等)制定具體的碳減排政策。

2.2 氣候立法明確實現(xiàn)碳中和的監(jiān)管體系

明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位。氣候變化議題涉及多部門多領(lǐng)域，需要專門的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過立法可以賦予機(jī)構(gòu)法律權(quán)責(zé)，使其更好地履行其職責(zé)。例如日本于1998年制定了全球首部應(yīng)對氣候變化的專項法——《全球氣候變暖對策推進(jìn)法》，規(guī)定內(nèi)閣設(shè)置“全球氣候變暖推進(jìn)本部”，負(fù)責(zé)制定實現(xiàn)《京都議定書》目標(biāo)的計劃方案，綜合協(xié)調(diào)長期氣候變化政策及其實施方案等；又如英國通過氣候立法創(chuàng)建了一個獨立的專業(yè)機(jī)構(gòu)——氣候變化委員會，負(fù)責(zé)向政府就氣候變化的相關(guān)決策提供獨立的、專業(yè)的建議。

明確不同部門的減排目標(biāo)及監(jiān)管責(zé)任。多國氣候立法明確了不同部門的碳總量控制目標(biāo)及監(jiān)管部門的監(jiān)督義務(wù)。例如德國《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》中明確了能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)林等不同部門所允許的碳排放量，并規(guī)定聯(lián)邦政府有義務(wù)監(jiān)督其遵守每年的減排目標(biāo)。若相關(guān)行業(yè)未能實現(xiàn)減排目標(biāo)，主管部門須在3個月內(nèi)提交應(yīng)急方案，聯(lián)邦政府將在征詢專家委員會意見的基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)措施確保減排。

賦予監(jiān)測核查等溫室氣體控排制度以法律效力。為實現(xiàn)碳減排目標(biāo)，各國政府或出臺專門法規(guī)設(shè)立相關(guān)制度，或在上位法里對其賦予法律效力。英國氣候立法創(chuàng)造了一套完整的碳預(yù)算系統(tǒng)，為實時掌握減排進(jìn)展、調(diào)整減排工作提供了有效的制度工具。同時，碳預(yù)算體系也是碳減排目標(biāo)分階段實施的手段，是最終實現(xiàn)2050年碳減排目標(biāo)的有效途徑。

明確施策進(jìn)展評估的法律義務(wù)。多國氣候法對其應(yīng)對氣候變化政策措施開展評估做出了具體規(guī)定。例如，歐盟氣候立法要求評估氣候政策措施與碳中和目標(biāo)的一致性。規(guī)定每5年對歐盟及其成員國的措施與歐盟碳中和目標(biāo)及2030—2050年減排路徑的一致性進(jìn)行評估。當(dāng)歐盟措施與碳中和目標(biāo)不一致或措施不足時，歐盟委員會會公開提出建議，并跟進(jìn)建議采納情況，歐盟成員國若不接受相關(guān)建議，則須提供說明。

2.3 氣候立法構(gòu)建實現(xiàn)碳中和的制度體系

一項立法同時明確多項氣候變化應(yīng)對工作。縱觀各國氣候立法，均明確了多項氣候變化應(yīng)對工作。如英國氣候立法同時規(guī)定了溫室氣體減排目標(biāo)，引入碳交易政策，明確碳預(yù)算、監(jiān)測核查以及氣候變化監(jiān)管機(jī)構(gòu)安排等[7]。

通過氣候立法明確碳定價機(jī)制。碳定價機(jī)制被認(rèn)為是較為有效的碳減排制度，多國通過立法為本國實施碳交易或碳稅政策提供法律依據(jù)。如新西蘭《氣候變化應(yīng)對(排放交易)修訂法案2008》為引入碳排放交易機(jī)制提供法律依據(jù)。該機(jī)制是目前國際上納入行業(yè)最多的碳交易機(jī)制，除了電力和工業(yè)外，涵蓋建筑、交通、航空、廢棄物管理，并將林業(yè)和漁業(yè)納入體系考慮其排放源和碳匯。又如韓國基于《低碳綠色增長基本法》啟動碳排放交易立法，韓國國會和政府于2012年通過了《溫室氣體排放許可證分配和交易法》及其實施令，對碳排放交易制度做出了更加明確、具體和可操作性的規(guī)定[8]。

構(gòu)建適應(yīng)氣候變化的制度體系。多個國家出臺氣候法，制定適應(yīng)氣候變化的制度，旨在強(qiáng)化具有適應(yīng)氣候變化能力的法律制度和措施。例如：英國氣候立法規(guī)定政府在氣候變化風(fēng)險評估、適應(yīng)氣候變化行動計劃和進(jìn)展?fàn)顩r方面的報告義務(wù)；歐盟氣候立法規(guī)定了歐盟機(jī)構(gòu)與成員國的義務(wù)，要求其確保為增強(qiáng)氣候變化適應(yīng)能力、強(qiáng)化韌性、降低脆弱性采取持續(xù)性努力。同時，要求成員國制定和實施適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略和計劃等。

2.4 通過立法構(gòu)建應(yīng)對氣候變化的獎懲機(jī)制

規(guī)定懲罰性結(jié)果。國際上多部氣候立法規(guī)定了違規(guī)的懲罰性結(jié)果，如碳排放交易機(jī)制中，企業(yè)的碳排放量若超出其總量配額上限，將會被罰款，且罰款不能抵消超出的配額量，需額外完成1～3倍的配額要求。除罰款外，違規(guī)方還可能被刑事處罰或司法起訴等。例如：美國加州的碳交易機(jī)制規(guī)定，若未達(dá)到或延遲達(dá)到配額相關(guān)規(guī)定，除需完成該規(guī)定外，還需額外完成其3倍的配額規(guī)定。無法完成的運(yùn)營商將根據(jù)《加州健康安全條例》有關(guān)規(guī)定罰款或拘役。錯報或未報的相關(guān)處罰則另按《溫室氣體強(qiáng)制報告規(guī)定》執(zhí)行[9]。

規(guī)定財政收入返還。如瑞士的《二氧化碳法》是該國氣候立法的核心，瑞士聯(lián)邦于2020年11月通過了該法修正案，對碳稅收入使用的具體規(guī)定為：每年將8億瑞郎的收入返還給納稅人和公司，其中1/3(不超過3億瑞郎)用于建筑項目，不超過2 500萬瑞郎投入到技術(shù)基金。

3 對我國碳中和立法的建議

3.1 建議根據(jù)立法目的及內(nèi)容確定氣候法名稱

已通過碳中和立法的國家，確立的氣候法律名稱最多的是《氣候法》《氣候保護(hù)法》《氣候變化應(yīng)對法》，比較特殊的是加拿大的《凈零排放問責(zé)法》，通過立法強(qiáng)化加拿大實現(xiàn)凈零排放計劃的問責(zé)制，由獨立的第三方審核，以確保對未來各屆任期政府的問責(zé)。我國碳中和立法應(yīng)充分考慮應(yīng)對氣候變化的長期目標(biāo)與工作，推動出臺“應(yīng)對氣候變化法”或“碳中和促進(jìn)法”。

3.2 建議制定一攬子法律政策框架推動實現(xiàn)碳中和目標(biāo)

多國碳中和立法的國際經(jīng)驗顯示，可通過制定一攬子的氣候法律政策框架推動實現(xiàn)碳中和目標(biāo)。我國在碳中和立法過程中，應(yīng)充分考慮相關(guān)政策措施的法律定位，為溫室氣體減排提供法律保障[10]。同時加快研究出臺相關(guān)條例(如“低碳發(fā)展促進(jìn)條例”)、方案(如“碳總量控制方案”)和管理辦法等配套政策，并對《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》進(jìn)行修訂，增加碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)內(nèi)容。

3.3 建議通過立法搭建實現(xiàn)碳中和的管理制度體系

多國通過氣候立法逐步構(gòu)建了本國應(yīng)對氣候變化的管理制度體系，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、評價考核、統(tǒng)計核算、標(biāo)準(zhǔn)化和信用管理等行政管理制度及措施，以及排放總量控制、排放交易、報告核查、碳匯和現(xiàn)場檢查等直接控制溫室氣體排放的管控制度及措施。我國在碳中和立法中也應(yīng)充分考慮上述管理制度，將其納入法律條文中，明確賦予其法律效力。

3.4 建議碳中和立法同時建立氣候變化適應(yīng)制度體系

國際經(jīng)驗表明，氣候法的出臺兼顧了氣候變化適應(yīng)領(lǐng)域，將其視為與氣候變化減緩?fù)戎匾猍11-12]。建議我國在設(shè)計碳中和法案時將適應(yīng)氣候變化獨立成章，突出其重要性及“減適并重”原則?？紤]制定適應(yīng)氣候變化的制度，包括預(yù)測預(yù)警、氣候變化影響評估、極端氣候災(zāi)害應(yīng)對等，同時增加國際合作章節(jié)，凸顯實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的全球性特點。