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        政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題研究
        ——以吉林省長春市為例

        2023-01-02 13:08:24王艷
        行政與法 2022年12期
        關(guān)鍵詞:長春市居家養(yǎng)老

        □王艷

        [中共吉林省委黨校(吉林省行政學(xué)院),吉林 長春 130012]

        如何更好地解決養(yǎng)老問題,使老年人能夠安度晚年,是政府面臨的一個重大問題。國家“十四五”規(guī)劃綱要指出,“構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),推進公共設(shè)施老化改造,推動專業(yè)機構(gòu)服務(wù)向社區(qū)延伸,整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老,構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境?!保?]“社區(qū)居家養(yǎng)老”作為繼家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老之后的第三種養(yǎng)老模式,既符合我國國情,又結(jié)合了親緣關(guān)系和地緣關(guān)系,彰顯了其獨特優(yōu)勢。大力開展政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理實踐的重要舉措,有利于推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展,促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

        一、政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵及必要性

        隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高,老年人的壽命普遍延長,我國人口結(jié)構(gòu)逐步向老齡化邁進。據(jù)統(tǒng)計,“到2025年我國老年人口將超過3億,到2033年則會超過4億,2053年將達到人口老齡化的最高峰,老年人口達到4.87億,將占到屆時全球老年人口總數(shù)的四分之一?!保?]同時,隨著人口流動的加速及家庭小型化,空巢家庭越來越多,老年人越來越需要一種健康的養(yǎng)老模式。2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》指出,社區(qū)居家養(yǎng)老模式是指老年人在家居住的前提下、在社區(qū)專業(yè)人員的照料下、在社會機構(gòu)的共同協(xié)助下,幫助老年人可以更好地生活。這種模式主要依托于社區(qū)專業(yè)人員來照顧老年人生活或醫(yī)療服務(wù),具有家庭養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老的雙重優(yōu)勢,為解決我國老齡化問題提供了一個較好的解決辦法。

        2017年,全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會調(diào)研組指出:“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是指以家庭為基礎(chǔ),在政府主導(dǎo)下,以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托,以社會保障為支撐,由政府提供基本公共服務(wù),企業(yè)或社會組織提供專業(yè)化服務(wù),基層群眾性自治組織或志愿者提供公益性服務(wù),滿足居家養(yǎng)老的老年人需求的養(yǎng)老服務(wù)模式?!保?]社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容主要包括:給老年人提供日間照料、疾病防治、康復(fù)護理等生活和醫(yī)療服務(wù);關(guān)于贍養(yǎng)老年人、財產(chǎn)保護等法律援助及其他維護老年人合法權(quán)利的服務(wù);給老年人提供除物質(zhì)生活外的心里疏通、精神慰藉服務(wù);提供健康知識講座、智能手機用法等文化教育的服務(wù);提供文體活動場所的服務(wù)等。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作者可以在老人家屬因上班或出差等原因無法照顧老年人時,提供上門照料服務(wù)。政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),是指政府通過委托或招標的方式,向有資質(zhì)的服務(wù)機構(gòu)購買養(yǎng)老服務(wù),并以無償或低于市場價格的方式提供給在家居住的老年人享用,滿足老年人對生活照料和精神慰藉的需求,政府依據(jù)承接服務(wù)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量情況支付服務(wù)費用的公共服務(wù)提供方式。

        政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的必要性。其一,以社區(qū)(村)居委會為核心、以自己的家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)專業(yè)人員以及志愿者相結(jié)合的上門服務(wù)模式是一種較為實用的養(yǎng)老模式。這種新型的養(yǎng)老模式不僅會使老年人在自己熟悉的環(huán)境里生活得更加舒心,也會減輕其子女的一些壓力。老年人在熟悉或就近的社區(qū)環(huán)境里能夠感覺到安全和親切,自主參加各種喜歡的文化體育及娛樂活動,有利于維持有規(guī)律的日常生活,有利于身心健康。同時,在養(yǎng)老問題上,老年人一般不愿到離家較遠的養(yǎng)老機構(gòu),在自己熟悉的社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老,既能每天和家人見面,和相識多年的老朋友、老同事、老鄰居聊天,又能夠享受到全面的養(yǎng)老服務(wù)。這種長年累積的情感因素使社區(qū)服務(wù)組織能夠有效調(diào)動老年人參與社區(qū)活動的積極性,有利于社區(qū)服務(wù)組織開展工作。其二,這種新型的養(yǎng)老模式不僅可以照料到老年人的物質(zhì)生活還可以照顧到老年人的精神生活,其依靠的是社區(qū)和家庭以及專業(yè)人員和志愿者多方面的配合,把老年人所需要的服務(wù)資源集聚在一起,符合政府倡導(dǎo)的“老有所養(yǎng)、老有依靠、老有歡樂、老有價值”理念。事實上,有自理能力的老人不僅可以照顧好自己,還可以去幫助那些更需要得到幫助的人,充分發(fā)揮自己的價值。其三,加強對養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)將是政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的一大重點,而這個養(yǎng)老服務(wù)市場巨大的人才缺口,會給現(xiàn)階段的無業(yè)人員帶來就業(yè)的機會,增加他們的收入,促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。[4]

        長春市作為全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點城市,從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效、設(shè)施建設(shè)等諸多方面夯實居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)?;陂L春市養(yǎng)老服務(wù)方面的實踐在東北地區(qū)具有典型性,本文以長春市購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式為例,探討政府購買服務(wù)過程、服務(wù)質(zhì)量等環(huán)節(jié)的全過程管理,以期對促進我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展有所借鑒。

        二、長春市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)分析

        (一)長春市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

        據(jù)第七次全國人口普查統(tǒng)計,長春市60周歲以上(含60周歲)老年人口達189萬,占全市人口總數(shù)的20.85%。目前,長春市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建面積超70萬平方米,已建成各類社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施437個,打造社區(qū)老年人巡訪關(guān)愛示范點173個,培育居家養(yǎng)老服務(wù)組織近100家。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率100%,農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率達80%以上。長春市積極開展居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等級評定,全市申報等級評定的居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中有93家居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)符合星級條件;啟動困難老年人家庭適老化改造試點項目,為5個主城區(qū)420戶年滿60周歲以上困難老人家庭提供11類30余個改造項目,基本形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合,功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。為把居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作納入全市“總施工圖”中,長春市相續(xù)出臺了《全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場 提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》《關(guān)于規(guī)范政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》《長春市社會福利設(shè)施專項規(guī)劃(2016-2020)》等多個文件,從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效、設(shè)施建設(shè)等諸多方面優(yōu)化了保障措施。當下,長春市共有居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心七十余家,分布于各個城區(qū),其中分布最多的是南關(guān)區(qū)和綠園區(qū),因此,筆者選取南關(guān)區(qū)民康街道九圣祠社區(qū)等十個社區(qū)開展調(diào)研工作。為進一步了解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性和針對性,筆者選取了以下兩類對象進行調(diào)研:一是民政和財政部門負責(zé)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的具體工作人員,了解政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件及長春市的具體實施方案;二是提供養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)及接受服務(wù)的老年人,了解他們的需求。

        ⒈服務(wù)內(nèi)容及開展情況。第一,政府為特殊老年人群體購買的服務(wù),如為五保戶、重點優(yōu)撫對象、失獨老人、“三無”(即無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人)老人及80周歲以上老年人,每人每月發(fā)放一定數(shù)額的服務(wù)券,提供送餐服務(wù)、緊急援助服務(wù)等,為失能、失智老年人提供生活照料和醫(yī)療護理等服務(wù),政府根據(jù)服務(wù)完成的數(shù)量和質(zhì)量向承接單位支付資金。目前得到這種無償服務(wù)的老年人只占老年人群體的極少部分。第二,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為社區(qū)老年人提供的無償服務(wù),主要包括提供文體活動的場所,老年人可以在開放時間內(nèi)無償使用,服務(wù)中心利用打牌、書法、過生日等活動配合承接政府購買服務(wù)來維持日常運營。此外,組織一些公益服務(wù)活動,如和醫(yī)院聯(lián)合舉辦免費體檢、義診、健康知識講座等。老年人對這種形式的養(yǎng)老服務(wù)參與率和滿意率較高。第三,居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心提供的有償業(yè)務(wù),主要是送餐和家政服務(wù),也提供理療、康復(fù)治療,以及少量的代購代辦等服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心雖然體現(xiàn)出公益屬性,但也需要開展一定的付費業(yè)務(wù)保證機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。由于服務(wù)的專業(yè)化程度不夠,一些老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老不了解、沒有消費意愿和消費能力等原因,很多收費項目都無法正常開展。第四,智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是以新一代信息技術(shù)、高科技智能產(chǎn)品為支撐,以上門服務(wù)為主,托老服務(wù)為輔,協(xié)調(diào)社會的現(xiàn)有資源,向社區(qū)內(nèi)老年群體提供養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)的一種新型養(yǎng)老服務(wù)模式。目前,長春市已搭建專業(yè)化“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺,建設(shè)智慧養(yǎng)老云服務(wù),構(gòu)建政府、社區(qū)、社會組織和家庭共同參與的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系,依托云服務(wù)平臺把老年人需求和企業(yè)商業(yè)服務(wù)進行高效銜接,優(yōu)化養(yǎng)老資源配置,實現(xiàn)服務(wù)熱線、網(wǎng)上商城、智慧養(yǎng)老云服務(wù)平臺三位一體養(yǎng)老服務(wù)模式。同時采取公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)、補助貼息等多種模式,鼓勵志愿者、公益性組織、社會團體參與智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)(見下表)。[5]

        購買養(yǎng)老服務(wù)的主要項目

        ⒉服務(wù)項目推廣方式。一是社區(qū)推薦與宣傳。與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心相比,老年人對于社區(qū)工作人員有信任感。他們表示,社區(qū)的推薦與宣傳是他們了解政策的重要途徑。二是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心通過公益活動吸引服務(wù)對象。通過舉辦免費和贈送禮物的公益活動,使老年人了解具體服務(wù)內(nèi)容。三是與政府合作項目。一些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心承接了政府購買服務(wù)項目,為高齡老人配餐,或者為老年人提供政府發(fā)放的服務(wù)券中的可選服務(wù)項目。老年人在享受到穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的服務(wù)后,很容易通過老年群體的相互聯(lián)系進行傳播擴散,進而會有越來越多的老年人愿意加入其中。而老年人在享受服務(wù)的同時,也加深了對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的了解。

        ⒊長春市老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求。為了解長春市老年人口對社區(qū)居家養(yǎng)老的基本需求,筆者對長春市某社區(qū)進行了需求調(diào)查。受訪者中選擇與子女同住和不與子女同住的居家養(yǎng)老均占比較高,同時有13.6%的受訪者選擇在家接受有組織的社區(qū)服務(wù),可見居家養(yǎng)老服務(wù)模式是社會養(yǎng)老服務(wù)首選。受訪者在健康服務(wù)、緊急呼叫、家政服務(wù)、社區(qū)居委會組織文化娛樂活動四項需求上占比較高,反映出老年群體對居家養(yǎng)老服務(wù)需求呈多元化趨勢發(fā)展。本次調(diào)查的對象包括年齡在80歲以上的高齡老年人、失能和半失能老年人和獨居老人三類特定老年群體。

        (二)典型案例分析

        長春市南關(guān)區(qū)在2014年就開始以政府購買服務(wù)的方式為城區(qū)“三無”老人、“五?!崩先?、失獨老人等每月發(fā)放200元養(yǎng)老服務(wù)券。這種居家養(yǎng)老服務(wù)屬于委托經(jīng)營和定制服務(wù),能夠?qū)⑸鐣M織引入到居民家庭。例如東風(fēng)社區(qū),服務(wù)價格表貼在社區(qū)一樓,服務(wù)價格都是對老年人情況進行摸底后研究確定的,老年人可以用手里的養(yǎng)老服務(wù)券購買服務(wù)。自2016年以來,長春市南關(guān)區(qū)政府與瑞悅服務(wù)集團、和信居家養(yǎng)老服務(wù)中心等多家社會組織協(xié)作,積極推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)。目前,長春市南關(guān)區(qū)民康街道九圣祠社區(qū)、自強街道北安社區(qū)、曙光街道師大東電社區(qū)、鴻城街道東風(fēng)社區(qū)均為長春市南關(guān)區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老試點,其余街道逐步展開,構(gòu)建模式合理、規(guī)模適度、功能齊全的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。其中,民康街道九圣祠社區(qū)是長春市南關(guān)區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老試點,是中國養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)盟成員單位,其秉持著“專業(yè)化看護服務(wù)與社區(qū)服務(wù)相結(jié)合”“政府扶持、市場介入運作相結(jié)合”“無償、低償和有償相結(jié)合”“特殊群體區(qū)別對待”四大原則,在社區(qū)多元化養(yǎng)老服務(wù)取得了一定成效。九圣祠社區(qū)建立了社區(qū)居家護理服務(wù)中心專職領(lǐng)導(dǎo)班子,相關(guān)社區(qū)工作人員通過走訪摸排,對城鎮(zhèn)常住戶口且居住在轄區(qū)內(nèi)的60周歲以上老年人依照居家養(yǎng)老服務(wù)模式提供分類服務(wù),且將實施援助提供無償服務(wù)的人員分為城市“三無”人員、低收入孤寡老人、低收入孤老優(yōu)撫對象和“五保戶”四類。同時,與東北師范大學(xué)合作開展養(yǎng)老工作,學(xué)生定期到社區(qū)為老人服務(wù)。此外,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)有文化娛樂區(qū)、體育鍛煉區(qū)和養(yǎng)生調(diào)理區(qū),如果老年人不想外出,可以提供上門服務(wù)。

        三、長春市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

        (一)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)普惠程度不夠

        長春市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)服務(wù)對象大多是80周歲以上高齡老人、失能老人、特困及低保老人、計劃生育特殊困難老人、殘疾和空巢(獨居)老人等,其他老年人獲得的服務(wù)較少。究其原因,一方面,政府為困難群眾發(fā)放了補貼券,通過政府購買服務(wù)形式已使部分困難的老人獲得了相應(yīng)服務(wù);另一方面,受消費觀念影響,老年人的消費意識還不強,消費潛能還沒有充分發(fā)掘出來。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)除政府購買服務(wù)項目外,其他收入很少。目前來看,長春市大部分從事居家養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)處于虧損狀態(tài),即使能夠盈利或盈虧平衡的居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)基本也是依靠銷售相關(guān)產(chǎn)品或其他企業(yè)反哺,社會力量和社會資本參與積極性不高。

        (二)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平與老年人需求不匹配

        隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,老年人需求呈現(xiàn)出多樣化、多層次的特點,尤其對精神文化服務(wù)的需求日益強烈。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)由于人員專業(yè)化程度不高,市場定位不夠準確等原因,只能提供較低水平的生活照料和家政服務(wù),老年人精神慰藉、心理疏導(dǎo)等個性化服務(wù)不足。一方面,在服務(wù)供給數(shù)量上,養(yǎng)老服務(wù)供給遠遠小于老年人的需求,另一方面,在養(yǎng)老服務(wù)方向和方法上養(yǎng)老服務(wù)供給偏離老年人需求。根據(jù)相關(guān)調(diào)研顯示,隨著老年群體年齡的進一步增長、純老家庭和老年撫養(yǎng)比的不斷提高,居家養(yǎng)老人員急需專業(yè)化社區(qū)組織提供上門檢測和服務(wù)。但現(xiàn)實中老年人的醫(yī)療保健、康復(fù)護理、精神慰藉、法律咨詢、社會參與等需求尚不能得到有效滿足,提供的服務(wù)種類與服務(wù)水平同養(yǎng)老需求存在較大差距。

        (三)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的政府政策扶持不夠

        其一,政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量與財政能力密切相關(guān)。一方面,養(yǎng)老服務(wù)財政補貼資金投入較少。吉林省財政從2011年開始安排養(yǎng)老服務(wù)補貼資金,到2015年增長到1.12億元,2015年至2019年均在1個億左右,但2020年減到5000萬元,2021年減到2000萬元,遠低于內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江等周邊省份(內(nèi)蒙古自治區(qū)2020年安排4.33億元,遼寧省安排1.7億元,黑龍江省安排7500萬元)。2017年6月,長春市下發(fā)《關(guān)于申報2017年居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點項目的通知》,規(guī)定中央財政補助資金,僅對城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公益創(chuàng)投、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)龍頭組織(企業(yè))發(fā)展等三類試點項目給予支持。由于財政補貼資金投入不足,社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)補貼無法發(fā)放,導(dǎo)致近年來其數(shù)量基本沒有增加,影響了社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。另一方面,缺少相關(guān)鼓勵社會和個人參與養(yǎng)老資金多方籌集的制度。目前,事業(yè)單位、社會團體、基金會等并沒有廣泛參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),所以難以保障養(yǎng)老資金的多元化。作為承接養(yǎng)老服務(wù)的主體,長春市社會組織處于初級發(fā)展階段,數(shù)量少、規(guī)模小、影響力不足。

        (四)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平較低

        一是智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏頂層設(shè)計以及完善的科學(xué)運營模式,一定程度上限制了長春市智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展。二是數(shù)據(jù)信息整合共享不夠,缺乏統(tǒng)一建設(shè)標準。智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的一個前提是整合各類信息資源。然而,長期以來以部門為中心的政務(wù)信息化發(fā)展模式衍生出許多條塊分割的“信息孤島”,涉老數(shù)據(jù)僅能實現(xiàn)有限開放,難以真正實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的共享。三是開展適老化改造的市場主體缺乏。國家相關(guān)部門、行業(yè)不斷倡導(dǎo)推進適老化項目,但這一項目關(guān)系到老年人生活的方方面面,涉及眾多領(lǐng)域主體,且需要處理一些歷史遺留問題,其發(fā)展和推進并不順暢。當前,適老化項目仍主要依賴相關(guān)部門的引導(dǎo)、補貼、招標等,市場化道路并不明朗,市場主體嚴重缺失。四是智慧社區(qū)養(yǎng)老模式缺乏配套設(shè)備。智慧社區(qū)養(yǎng)老模式需要較大的前期資金投入用于購置智能檢測系統(tǒng)等,且資金回流較慢。而吉林省智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏充足的建設(shè)資金,無法形成健全、完善的智慧養(yǎng)老基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施,如社區(qū)醫(yī)療站點、智慧檢測系統(tǒng)等。

        (五)法律法規(guī)和相關(guān)政策不完善

        政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》,但《中華人民共和國政府采購法》并未明確政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范準則,實踐中很難以形成規(guī)范化、制度化的購買流程。而且,政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律監(jiān)督機制還存在缺位現(xiàn)象,對服務(wù)機構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的考核機制、反饋渠道缺乏一定程度的法律監(jiān)督,從而使得服務(wù)質(zhì)量難以符合老年人需求,不利于社區(qū)居家養(yǎng)老的長遠發(fā)展。此外,對政府工作人員的監(jiān)管不夠,政府購買養(yǎng)老服務(wù)招標過程是否公正、公平,引進的服務(wù)機構(gòu)是否符合相關(guān)標準,政府購買養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的資金是否得到嚴格監(jiān)督,所購買的產(chǎn)品質(zhì)量是否符合相關(guān)標準等問題都有待考究。[6]

        (六)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化程度低

        從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專職人員有限,多為兼職服務(wù),且養(yǎng)老服務(wù)人員工資較低,職業(yè)吸引力不強,人員流動性較大。如在筆者調(diào)研的社區(qū),只有兩家社區(qū)服務(wù)站配有1-2名的專職工作人員,其余均由社區(qū)工作人員兼職。目前,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員多來自于農(nóng)村或城區(qū)的失業(yè)和待業(yè)群體,能否嚴格遵守社區(qū)服務(wù)中心在登記注冊、提供服務(wù)、依法運營方面的要求,是擺在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)面前的問題。此外,受傳統(tǒng)觀念影響,社區(qū)養(yǎng)老護理員年齡較大、素質(zhì)不高、流性大,工資收入偏低,月工資3000元以下的占比為6成。養(yǎng)老護理員從事著繁重的老人照護工作,但社會對養(yǎng)老護理員的尊崇度不高,這使得該職業(yè)吸引力不強,人員經(jīng)常性流動。

        四、長春市完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建議

        (一)加大政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的力度

        養(yǎng)老服務(wù)屬于基本公共服務(wù),政府應(yīng)承擔(dān)起推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主渠道作用,加大購買居家養(yǎng)老服務(wù)力度,制定政府購買養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)性目錄,建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)標準,重點面向經(jīng)濟困難的孤寡、失能、高齡老人提供基本養(yǎng)老服務(wù),將資金納入年度財政預(yù)算,重點幫扶,適度普惠。根據(jù)老年人需求,優(yōu)先解決老年人最迫切最急需的養(yǎng)老問題。建議盡快推動建立失能、失智老人家庭養(yǎng)老床位和互助式養(yǎng)老,讓老年人全部享受政策紅利。盡快推動全省覆蓋,實現(xiàn)省內(nèi)異地結(jié)算。引導(dǎo)社區(qū)重點關(guān)注空巢、留守、失能、重殘、計劃生育特殊家庭等特殊困難老年人。全面建立居家社區(qū)探訪制度,讓特殊困難老人均能有效得到社區(qū)幫扶。

        (二)滿足全體老年人多層次、多樣化、個性化養(yǎng)老服務(wù)需求

        應(yīng)把養(yǎng)老服務(wù)列入各級黨委、政府“一把手”工程,列入績效考核范圍,把養(yǎng)老服務(wù)擺在保障民生的突出位置,采取強有力的措施,爭取在“十四五”時期把養(yǎng)老服務(wù)各項短板補齊。開展長春市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)研,列出社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)清單。針對老年人需求,組織文娛活動、體檢、義診、健康知識講座等公益性無償服務(wù),同時研究有償服務(wù)活動的組織開展,在落實配送餐、家政服務(wù)等傳統(tǒng)項目的基礎(chǔ)上,不斷探索日間照料、健康指導(dǎo)、文化娛樂、心理慰藉等多層次居家養(yǎng)老服務(wù)活動發(fā)展,有效激活養(yǎng)老服務(wù)市場的潛力。培育品牌化、連鎖化、專業(yè)化居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu),將居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療相結(jié)合,打造城市20分鐘服務(wù)圈,實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”線上和線下相融合,打造成一站式智能醫(yī)養(yǎng)服務(wù)體系。啟動長春市養(yǎng)老服務(wù)信息平臺,實現(xiàn)老人享受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的在線申請、審批、結(jié)算流程。

        (三)加大政府優(yōu)惠政策支持力度

        基于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)利潤較低、對優(yōu)惠政策依賴性較大,政府應(yīng)出臺相應(yīng)支持政策,按照國家打造社區(qū)、居家、機構(gòu)相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)要求,重點支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù),給予社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相應(yīng)補貼資金。一是增加政府的財政支持。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是政府支持的一項公益事業(yè),理應(yīng)得到更多的財政方面的支持。政府應(yīng)做好預(yù)算,將養(yǎng)老金幫助到每一個需要的老人身上。例如,推進社區(qū)老年食堂建設(shè),解決老年人用餐難題;推進老舊小區(qū)加裝電梯,提升養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)標準等。社區(qū)養(yǎng)老作為社會保障的組成部分,政府有義不容辭的責(zé)任,應(yīng)通過實施財政補貼、減免稅收等政策保證基本的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費。二是通過法律保障和政策扶持等方式鼓勵民間資本投入。引導(dǎo)、鼓勵多種經(jīng)濟成分進入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中,確保養(yǎng)老資金的多元化。三是建立專項社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)費。科學(xué)制定經(jīng)費使用范圍和監(jiān)督管理機制,用于社區(qū)老年人服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建、養(yǎng)老軟環(huán)境建設(shè)以及為老年人提供的基本生活服務(wù)等,為社區(qū)養(yǎng)老模式的落實提供經(jīng)費保障。

        (四)加強智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計

        將智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入智慧城市建設(shè)中,做好頂層設(shè)計。明確相關(guān)部門、社區(qū)、家庭、第三方企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),科學(xué)合理設(shè)計智慧養(yǎng)老服務(wù)過程中的服務(wù)流程、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)平臺、服務(wù)標準等,對智慧養(yǎng)老服務(wù)的各類供應(yīng)商進行統(tǒng)一招商、統(tǒng)一培訓(xùn),要求其遵守統(tǒng)一的服務(wù)流程。積極推動服務(wù)模式的創(chuàng)新,加強線上智能化服務(wù)平臺的推廣,將更多的智能化手段運用到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中,不斷拓寬智慧社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面,提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平,滿足全體老年人提供多層次、多樣化、個性化養(yǎng)老服務(wù)需求。

        (五)完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)以及監(jiān)管體系

        社區(qū)居家養(yǎng)老屬于社會保障范疇的工作,一方面,完善相應(yīng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)。一要對政府購買公共服務(wù)進行規(guī)范,相關(guān)的條款應(yīng)當包括購買范圍、程序、方式、信息公開等方面的內(nèi)容。二要規(guī)范和引導(dǎo)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的制度和管理機制建設(shè),地方政府應(yīng)結(jié)合各地區(qū)實際情況,制定配套的法規(guī)政策與實施細則。三要在社區(qū)內(nèi)建立專門的法律業(yè)務(wù)辦理平臺,提供法律援助。必要時可以上門為那些行動不便的老人提供司法服務(wù),對于社區(qū)空巢、失獨以及其他經(jīng)濟困難老人減免一部分的訴訟費。鼓勵法律專業(yè)的大學(xué)生志愿者積極參與到養(yǎng)老服務(wù)的過程中,用老年人喜聞樂見的方式講解《老年人枚益保障法》等法律知識,向老年人提供法律援助,培養(yǎng)老年人的維權(quán)意識和法制觀念。對各種虐待老人、侵害老人合法權(quán)益的行為,進行處罰。[7]四要積極利用微信等方式,引導(dǎo)老年人關(guān)注相關(guān)法律平臺公眾號,讓老年人可以及時在微信上咨詢他們關(guān)心的法律問題,以此維護社區(qū)老年人的合法權(quán)益。另一方面,建立完善的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系。一是明確監(jiān)管主體的責(zé)任,轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式,促進養(yǎng)老服務(wù)市場凈化?!敖ㄔO(shè)專門機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管,將監(jiān)察審計機關(guān)作為專門負責(zé)養(yǎng)老服務(wù)購買的監(jiān)管機構(gòu),規(guī)范政府采購行為,實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)陽光化購買”。[8]二是加強第三方評估與監(jiān)督,第三方即“外部評估者”,是相對于作為政策制定者的上層政府和作為政策執(zhí)行者的基層社區(qū)而言的第三方力量,如研究機構(gòu)、傳播媒體、利益集團和社會公眾等。第三方可以依靠更加獨立和專業(yè)的手段,對政府所購買的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進行專業(yè)評估。這種模式彰顯著透明性高、公正性強、評估效果好的優(yōu)勢,[9]不僅能起到約束力的作用,更有望實現(xiàn)以評促建,進而推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的良性發(fā)展。

        (六)提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的能力

        養(yǎng)老服務(wù)涉及生活照料、陪護就醫(yī)、臨終關(guān)懷、緊急救助、精神慰藉等方面,從業(yè)人員需要具備敬老意識、有愛心、有較高的職業(yè)道德和較強的專業(yè)技能,因此有必要建設(shè)一只專業(yè)化的社工隊伍和社區(qū)志愿者隊伍。一要進一步完善人才培養(yǎng)機制。依托養(yǎng)老服務(wù)示范中心成立康養(yǎng)職業(yè)學(xué)校并增設(shè)相關(guān)專業(yè)和課程設(shè)置,培養(yǎng)一批專業(yè)服務(wù)技能強、熱愛老年服務(wù)事業(yè)的社區(qū)工作人才。二要加大對再就業(yè)服務(wù)人員的培訓(xùn),提高他們的醫(yī)療護理水平和與老人溝通協(xié)調(diào)的能力,逐步實行持證上崗制度。三要積極扶持和發(fā)展各類居家養(yǎng)老服務(wù)的志愿組織,倡導(dǎo)國家機關(guān)工作人員、企業(yè)事業(yè)單位職工和在校大學(xué)生參加居家養(yǎng)老志愿服務(wù)活動。對于高校的志愿者,可將其在放寒暑假期間參與敬老服務(wù)的時間等同于社會實踐學(xué)分。提倡在職黨員進社區(qū)為老人服務(wù),作為為群眾辦實事的主題黨日活動。四要倡導(dǎo)鄰里互助養(yǎng)老,鼓勵低齡、健康人為高齡、獨居、空巢老人服務(wù)。一些年紀不是很大且身體較好的老年人,也可以為一些年紀大身體較差的老年人提供服務(wù)。可以通過建立“勞務(wù)儲蓄”或“以服務(wù)換服務(wù)”的方式調(diào)動人的積極性,增加自己的存在價值,這樣既可以使人力資源得到合理的利用,還可以在一定程度上減少政府財政資金的壓力。

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