段立章，劉淑華，張卉芳

(唐山學(xué)院 文法學(xué)院，河北 唐山 063000)

治理體系現(xiàn)代化與法治中國建設(shè)是現(xiàn)代化中國極為重要的政治與法治保障，社會治理及其法治化又是其中的基礎(chǔ)工程。學(xué)術(shù)界對此多有探討[1-7]，然而很多學(xué)者沒有厘清何謂社會治理這個基本命題，或者離開具體的歷史場域抽象談社會治理，對社會治理與法治的關(guān)系分析實際上成了無源之水、無本之木。本文首先從社會治理模式的理論范式及新中國成立后我國社會治理體制的歷史演化兩個維度對何謂社會治理進行分析界定，然后探討當(dāng)下我國社會治理存在的結(jié)構(gòu)性問題，最后勾勒出新時代社會治理的法治建構(gòu)前景。

一、何謂社會治理——基于范式的一種分析

(一)觀點分歧與問題

何謂社會治理？學(xué)界主要從兩個基本維度展開析：誰治理？治理什么？即治理主體與治理對象問題。對于前者，學(xué)界已基本達成共識，即當(dāng)下我國的社會治理是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體(政黨、政府、社會組織、個人等)共同治理。對于治理對象，學(xué)界則有不同看法，主要有以下幾種：第一，公共事務(wù)治理論。有研究認為社會治理是指各種社會權(quán)力機關(guān)處理各種公共事務(wù)所進行的活動的總和。[5]第二，社會公共事務(wù)治理論。有研究認為所謂 “社會治理”，就是特定的治理主體對于社會實施的管理。在我國，社會治理是對社會公共事務(wù)進行的治理活動。[8]第三，社會問題治理論。有研究主張社會治理是針對國家治理中的社會問題，化解社會矛盾。[9]第四，社會系統(tǒng)治理論。有研究主張我國當(dāng)代的“社會治理”是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。第五，社會管理創(chuàng)新論。有研究主張社會治理就是通過對社會管理過程中權(quán)力格局的分析與判斷，對社會管理過程和模式進行的創(chuàng)新。[10]

上述界定，有的(如第一種)將社會治理籠統(tǒng)地界定為對公共事務(wù)的治理，實際上把社會治理與國家治理、政府治理混淆；有的將社會治理界定為對社會公共事務(wù)、社會問題、社會系統(tǒng)等的治理，但何謂社會公共事務(wù)？何謂社會問題？何謂社會系統(tǒng)？論者多語焉不詳。另外，新時代的社會治理也不能簡單地等同于社會管理創(chuàng)新。其實，抽象地談社會治理沒有意義，社會治理的界定必須置于特定的理論范式與歷史場景中，在不同的理論范式下，在不同的歷史場景中，社會治理的主體、社會治理的對象、社會治理關(guān)系都會呈現(xiàn)出不同的樣貌。

(二)社會治理——三種不同理論范式下的解讀

社會治理從本質(zhì)上看，實際上是指治理“社會”。社會是相互聯(lián)系的人的集合體，先有社會(最初以氏族、部落、家庭等為存在形式)后有國家，國家是最大的社會、是社會的高級階段。自從國家產(chǎn)生以來，社會一般被看作是國家的對應(yīng)物，因此必須在國家與社會的關(guān)系中來界定社會及社會治理。國家與社會的關(guān)系是歷史性演化的，在不同的歷史條件下大致呈現(xiàn)為三種不同的關(guān)系模式：第一，國社一體或國社同構(gòu)模式。在古代社會，自從國家產(chǎn)生以后，在非常長的歷史時期，國家與社會的關(guān)系大致是一體模式。在這種模式下，國家與社會不分或所謂國家吞并社會，國家是放大了的社會，社會是縮小了的國家，所謂社會不過是國家內(nèi)部的組成部分，主要以家庭(以婚姻和血緣為紐帶構(gòu)成)為存在形態(tài)，社會組織極不發(fā)達。這種關(guān)系模式下的“社會治理”是以統(tǒng)治權(quán)穩(wěn)固為目標(biāo)的內(nèi)部層級控制，而控制的手段主要依靠倫理(禮治或德治)和權(quán)術(shù)、權(quán)勢，法律的作用有限。第二，國社分離或國社二元模式。近代以來，隨著市場的不斷擴大和資本主義的發(fā)展，市民社會逐步從國家中分離出來，這一分離最先是由霍布斯、洛克等人對個人與市民社會(政治國家)分離的發(fā)現(xiàn)肇始[11]，由黑格爾、馬克思等人對市民社會與政治國家相分離的分析論證完成。在這種模式下，國家與社會分屬兩個不同的場域，遵循不同的運行邏輯。所謂社會是指在國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民及其群體的非國家組織與關(guān)系的總和。[12]在兩者關(guān)系方面，國家是為社會而存在的，是社會契約的產(chǎn)物，社會通過契約賦予國家一定的政治權(quán)力同時保有大部分私權(quán)(civil right,是自然權(quán)利在市民社會中的轉(zhuǎn)化物)。在這種模式下，社會治理是指國家通過盡可能少的社會干預(yù)為社會的自發(fā)運行創(chuàng)造穩(wěn)定的秩序環(huán)境，即“管得越少的政府越是好政府”，國家在社會治理中角色是當(dāng)好“守夜人”，國家與社會關(guān)系的維系主要靠法治來實現(xiàn)——法治劃定了兩者各自的活動疆域及相互關(guān)系規(guī)則。然而，在這種模式下法治所追求的主要是形式正義——即法律面前人人平等、法律之內(nèi)人人自由(消極自由)，無視弱勢人群在市場競爭中的不利處境，忽略實質(zhì)正義與積極自由。第三，市場、公民社會與國家三分模式。二十世紀以來,人類社會進入福利時代，國家與社會的關(guān)系再次面臨重大的分化與重組，在市場與國家之間，社會公域逐漸崛起。在此背景下，以哈貝馬斯為代表的西方學(xué)者對市民社會概念作出了新的闡釋。他們認為市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域遵循不同的場域規(guī)則，因此主張把經(jīng)濟領(lǐng)域從市民社會中分離出去。[13]在市場領(lǐng)域，市場資源配置和機會的公平原則是“應(yīng)得”，每個人獲得的資源和機會是基于其做出的努力和貢獻而確定的；而在社會領(lǐng)域，資源和機會則是按照需求原則來配置。14]由此，市民社會在福利時代獲得了新的內(nèi)涵，有學(xué)者甚至主張用“公民社會”稱謂取代“市民社會”。[15]關(guān)于公民社會，一般是指經(jīng)濟領(lǐng)域中市場和政治領(lǐng)域中民主的社會學(xué)意義上的對應(yīng)物，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán),并由社會成員自愿地結(jié)合而形成以保護或增進他們的利益或價值。[16]在國社關(guān)系三分模式下，市場、(公民)社會、國家三者各有各的最佳行動疆域，同時又通過不同形式的交往與對話達致“共享共治”，從而使法治具有了更高的“回應(yīng)性”，法律正義也由形式正義轉(zhuǎn)向?qū)嵶C正義。

二、新中國成立以來我國社會治理關(guān)系的演化

以上三種不同描述國社關(guān)系的范式，僅是對人類發(fā)展史的一個粗略的描摹，并不一定完全契合所有社會的發(fā)展情況。如果將這三種關(guān)系范式投射到我國五千年文明歷史發(fā)展進程中，可以看到，我國夏商周時代大致算是社會向國家演化的“封建時代”(1)目前學(xué)界主流看法認為我國的封建時代是指秦漢至明清時代，但學(xué)界越來越多的人認為這是對“封建”的誤讀，我國的封建時代應(yīng)該是指春秋戰(zhàn)國以前的夏商周時代，特別是周代。參見馮天瑜.封建考論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2010.，從秦到清的古代社會則是國家取代社會、國社同構(gòu)的國家集權(quán)時代，這種模式歷經(jīng)兩千多年的打磨已鍛造得非常牢固，即使經(jīng)歷了近代百年來的歷史大變革沖擊，其基本結(jié)構(gòu)雖有所變化但其國家主義特質(zhì)保持不變。如果將前述范式聚焦于1949年以來的歷史發(fā)展，我國社會治理關(guān)系的演化大致呈現(xiàn)出如下階段性樣貌。

(一)新中國成立——十一屆三中全會：“管制型”的社會治理時代

新中國的成立，使我國擺脫了由于近代政治割據(jù)而長期無法完成的現(xiàn)代統(tǒng)一的民族國家建構(gòu)，執(zhí)政黨憑借強大政治整合能力建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制、高度集權(quán)的政治體制與絕對一元化的意識形態(tài)控制機制的“全能主義”(Totalism)結(jié)構(gòu)，使國家成為真正意義上的超級“利維坦”，在國社一體關(guān)系模式基礎(chǔ)上建立起“管制型”的社會治理模式。第一，國社一體的治理結(jié)構(gòu)。全能主義的國家將自己的觸手伸向社會的方方面面，將社會牢牢控制，導(dǎo)致社會細胞化，社會的基本單元(企業(yè)事業(yè)、人民團體、人民公社等)——單位，是被分割成無數(shù)小型而且極端分散的國家的細胞，個人亦不是以獨立的個體而存在，而是以各種不同的身份人(工人、農(nóng)民、知識分子、干部、“四類分子”等)附屬于不同的單位，成了國家手中的一塊塊“磚”，哪里需要就往哪里搬。第二，以政權(quán)穩(wěn)固為中心的社會治理觀。這一時期，社會治理的目標(biāo)是服務(wù)于鞏固人民政權(quán)、維護社會穩(wěn)定。如中共八大政治報告提出必須繼續(xù)加強人民民主專政，同社會主義的敵人作斗爭。中共九大報告提出社會主義社會中存在敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾這兩類不同性質(zhì)的矛盾，提出了無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論。因此，這一時期“無產(chǎn)階級專政”或“人民民主專政”是社會治理的主題詞。第三，虛無主義與工具主義的法律觀。這一時期，法律在社會治理中的作用被貶低乃至虛無化，過分強調(diào)“法是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)”，公檢法是政權(quán)的刀把子，甚至一度提出“砸爛公檢法”，政策、指示成為社會治理的最高原則行動，“指示就是法律”“紅頭文件就是真理”成為眾所遵循的共識[17]，成為國家組織與動員群眾參與社會管控的基本工具。

(二)十一屆三中全會至十八大：市場(市民社會)初步確立的時代

十一屆三中全會的召開標(biāo)志著我們的國家治理、社會治理由原先的以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的改革開放新時代，相應(yīng)地在社會治理關(guān)系上也進入了國家與市場(市民社會)逐步分離的時代。第一，社會治理強調(diào)服務(wù)于“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”這個大局。在這一時期，政治上強調(diào)堅持四項基本原則、發(fā)展社會主義民主法制，但兩者都服務(wù)于以經(jīng)濟建設(shè)為中心這一大局。如中共十三大報告提出沒有全社會的安定團結(jié)，經(jīng)濟建設(shè)搞不成，經(jīng)濟體制改革和政治體制改革也搞不成。第二，國家與市場二元格局的初步形成。我國改革開放的一個基本方略就是權(quán)力分離與權(quán)力開放：向農(nóng)民分權(quán)——農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)分離；向企業(yè)分權(quán)——國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離；中央向地方放權(quán)；政府向社會的初步分權(quán)；開放個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟。隨著改革開放的深化，市場的力量在不斷發(fā)展壯大，逐步擺脫了國家的主導(dǎo)，取得了在資源配置中的基礎(chǔ)性地位。第三，形式正義的法治觀。國家在這一時期提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法制觀。在這種法制理念中，法律的作用被提升到非常重要的地位，但主要還是被作為維護社會穩(wěn)定的工具。如中共十五大報告提出加強社會治安綜合治理，打防結(jié)合，預(yù)防為主，加強教育和管理，落實責(zé)任制，創(chuàng)造良好的社會治安環(huán)境。這一時期每隔幾年就發(fā)起的“嚴打”斗爭更是這種法制理念的直觀體現(xiàn)。

(三)十八大伊始：多元共治漸成共識

我國以“放權(quán)”為核心的改革開放最初主要在市場領(lǐng)域展開，雖然極大解放了市場活力，促進了經(jīng)濟大發(fā)展，但隨著改革的深入，一些深層次的問題也日益暴露。第一，國家對社會的控制依然強勢，社會活力不足，而國家管理的效能不足與濫權(quán)現(xiàn)象同時存在，導(dǎo)致民眾的不滿情緒增加。第二，民生領(lǐng)域(住房、醫(yī)療、教育等)的過度市場化，公共服務(wù)供給不足，拉大了貧富分化的距離。第三，以維穩(wěn)為重點的社會治理遭遇困境，難以為繼。為此，中共十九大報告提出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。新時代所面臨的矛盾與問題單靠國家力量是無法解決的，必須動員一切可以釋放的力量，建立多元共建共治共享的社會治理格局漸成官民共識。(2)十七大報告初步提出了四元社會治理格局，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”；十八大報告在前者基礎(chǔ)上增加了“法治保障”這一重大內(nèi)涵；十八屆三中全會決議正式提出“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”，并系統(tǒng)論述了社會治理方式“四治”，即系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理；十九大報告提出要打造共建共治共享的社會治理格局，并首次提出了社會治理的“四化”，即社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。首先，新的治理格局在較長歷史時期內(nèi)服務(wù)于以民生建設(shè)為重點的社會建設(shè)。(3)十八屆三中全會決議提出緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革……加快形成科學(xué)有效的社會治理體制。十九大報告也提出提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理。在新的歷史時代，民生短板是制約我國“人民日益增長的美好生活需要”的大問題，必須動員國家、社會、市場在內(nèi)的一切力量共建共治，單靠其中的任何一股力量都無法完成這一歷史難題，反而會出現(xiàn)“政府失靈”“市場失靈”和“社會失靈”的問題。其次，隨著對社會組織漸進式、類型化的放松管制(4)如十八屆三中全會決議要求限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記。,公民社會獲得初步發(fā)展，但一個全新的國家、(公民)社會、市場三足鼎立的社會治理格局還有待法治的建構(gòu)。再次，積極回應(yīng)社會需要、追求實證正義的法治觀。新的治理結(jié)構(gòu)呼喚新的法治觀，中共十八屆四中全會對此作了全新的闡釋：即“法治國家、法治政府、法治社會”一體建設(shè)，“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”全面推進。新的法治觀對形式法制進行了根本性改造[4]，將更加關(guān)注社會的公平正義，更加關(guān)注基層民眾的利益訴求。

綜上所述，在不同的范式視角下，社會治理結(jié)構(gòu)會呈現(xiàn)多變的樣貌；在不同的時代條件下，社會治理在治理主體、治理關(guān)系、治理任務(wù)等方面各異其趣。因此，社會治理的內(nèi)涵不是固定不變的，而是隨著時代而變遷。在中國特色社會主義新時代，所謂社會治理是指通過改革開放調(diào)整國家(執(zhí)政黨、政府)、社會、市場關(guān)系以形成具有相對自治的社會公共場域，通過對話與合作，共建共治共享以民生為重點的社會建設(shè)的過程。社會治理改革的終極目標(biāo)建立是以保障社會自主權(quán)、尊重社會自治為基礎(chǔ)，以最大限度激發(fā)社會活力為指征的社會治理體制。然而，這一遠景目標(biāo)的達成，有賴于對現(xiàn)代社會治理體制構(gòu)建過程中存在問題的準確把脈。

三、當(dāng)下國家主導(dǎo)的社會治理的結(jié)構(gòu)性問題

黨的十八屆三中全會指出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力”。從法治視角看，社會治理的本質(zhì)是將憲法規(guī)定的公民的各項自由權(quán)與參政權(quán)落實到位，將社會活力釋放出來、激發(fā)出來，并最大限度地保持社會的和諧有序。黨的十八大以來，“放管服”在市場領(lǐng)域深入推進，在社會領(lǐng)域開始破題并取得了一定成效。然而，當(dāng)下國家主導(dǎo)的社會治理改革依然面臨治理權(quán)力合法性不充分、治理結(jié)構(gòu)失衡、公眾參與平臺不足、通道不暢導(dǎo)致治理的有效性不足等問題，與社會治理改革的根本目標(biāo)還有相當(dāng)大的距離。

(一)治理權(quán)力合法性不充分

從權(quán)力運行角度看，社會治理實際上是運用權(quán)力構(gòu)建社會秩序的活動。權(quán)力運行首要的問題是權(quán)力合法性的問題：包括權(quán)力來源、權(quán)力實施范圍、實施手段及權(quán)力行使的目的等方面。當(dāng)下我國國家主導(dǎo)的社會治理首先面臨治理權(quán)力合法性不充分的問題。

第一，治理權(quán)力來源較為單一。在現(xiàn)代治理條件下，治理權(quán)力的來源是多元的，既需要國家權(quán)力、也需要社會公權(quán)力，在特定情形下還需要私權(quán)利的參與。權(quán)力的合法性是對統(tǒng)治(治理)權(quán)利的承認。[18]然而，我國國家主導(dǎo)下的社會治理權(quán)力集中于國家，主要依賴于自上而下的縱向賦權(quán)，且后者具有科層化與封閉化[19]的特點。此種權(quán)力架構(gòu)導(dǎo)致社會訴求在由公民社會向政治國家、由基層政權(quán)向頂層政權(quán)傳輸?shù)倪^程中存在通道不暢、信息失真的問題，因此，公共治理權(quán)力不易與社會交往，社會回應(yīng)性差。即便是本應(yīng)享有社會自治權(quán)的社會組織，特別是其中的官辦人民團體，其行使的社會公權(quán)力主要不是來源于成員的結(jié)社權(quán)與自治權(quán)，而是來源于國家的授權(quán)與承認，從而在較大程度上成為國家治理權(quán)力的附屬物，其社會代表性受到質(zhì)疑。[20]社會治理權(quán)力來源的單一性，導(dǎo)致權(quán)力的運行無法滿足社會成員多樣化的需求。

第二，多元治理權(quán)力的運行疆域界限不清。在善治狀態(tài)下，多元社會治理權(quán)力一方面相互滲透相互協(xié)作，另一方面又各自堅守自己的最佳作用場域。然而，在目前的治理格局中，社會治理主體權(quán)責(zé)界限不夠清晰的問題亟待解決：政府在社會治理中越位、越權(quán)現(xiàn)象非常嚴重，社會組織、公眾等其他主體在社會治理中缺位、失位情形短期內(nèi)也難見改觀。[21][24]

第三，社會治理權(quán)力的保障手段剛性有余柔性不足。目前，在社會治理手段的選擇方面，行政機關(guān)往往習(xí)慣于任性的人治思維、隨機的政策手段，較少法治思維、法治手段，“即興式”舉措多于制度規(guī)范，導(dǎo)致社會治理的法治保障不足[9]；在社會治理過程中過多地依賴于行政審批、行政處罰、行政強制等行政“硬”手段，較少運用行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵等行政“軟”手段；較多依賴行政機關(guān)居高臨下的單方行政命令，較少實施與社會主體的平等商談，較多依賴正式的國家法，非正式的社會法、民間法沒有得到充分的發(fā)掘。整體看，在社會治理權(quán)力的保障手段選擇方面呈現(xiàn)出剛性有余柔性不足的局面。

第四，社會治理的目標(biāo)有偏頗。公共服務(wù)是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)[22]，“公共權(quán)力絕不能因為它的起源而被認為合法，而只能因為它依照法律法規(guī)所作的服務(wù)而被認為合法”[23]。新中國成立以來，政權(quán)穩(wěn)固、社會穩(wěn)定一直是我國社會治理的基本目標(biāo)。這種目標(biāo)的確立在當(dāng)時的歷史條件下，有其現(xiàn)實的合理性，但由于歷史形成的制度慣性與思維慣性，在建設(shè)中國特色社會主義新時代的今天依然有很多人把社會治理的目標(biāo)簡單化為維穩(wěn)[24]，在治理實踐中“維穩(wěn)”訴求往往大于“維權(quán)”訴求、多于公共服務(wù)的訴求，導(dǎo)致社會治理的價值偏離，其根本原因在于將社會與國家對立起來的理論思維和對社會根深蒂固的不信任和防范心態(tài)。[25]這種社會治理目標(biāo)的價值偏離在一定程度上也削弱了治理的合法性與合理性。

(二)社會治理結(jié)構(gòu)不均衡

社會治理結(jié)構(gòu)是指社會治理的參加者之間及各自內(nèi)部各種治理關(guān)系的總和。平衡的社會治理結(jié)構(gòu)是社會治理達致善治的基本保障。目前，我國不均衡的社會治理結(jié)構(gòu)妨礙著社會治理善治的達成。

第一，自治與他治的顛倒。任何一種治理都需要正確處理自治與他治的關(guān)系，自治是基礎(chǔ)，是內(nèi)因；他治是外部保障，是外因，社會治理亦然。社會治理最終還是要靠社會主體(社會組織和公眾)的自治來實現(xiàn)，政府的規(guī)制是必要的、不可或缺的，但也僅是外部條件，不能“喧賓奪主”，取代社會自治。對此，黨的十八大報告已有初步論述：“加強和創(chuàng)新社會管理……引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！鄙鐣灾蔚幕厩疤崾钦c社會形成一種平等的治理法律關(guān)系，然而，在現(xiàn)實中，一方面，我國目前“雙重”規(guī)制(5)即民政部門和業(yè)務(wù)主管部門對社會組織的成立和運作雙重審批、雙重管理的制度，目前我國正在對其進行局部改革，如對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實行直接登記，但雙重規(guī)制模式?jīng)]有根本的改變。的社會組織管理模式嚴重制約社會組織的發(fā)育，使其無力對龐雜的社會公共事務(wù)進行自治；另一方面，許多地方的黨委和政府往往習(xí)慣于通過人事、財政等手段對社會組織進行控制，削弱乃至剝奪其自治能力，導(dǎo)致在政府與社會之間形成了事實上的“恩庇——扈從”關(guān)系。[17]這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和地方保護主義造成社會公共事務(wù)治理中社會自治有限甚至徒有其表，政府管制反而成為主宰的局面。

第二，政府自身的治理結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)。從橫向上看，政府自身的治理結(jié)構(gòu)存在部門分割、職能交叉、多頭管理的問題；從縱向上看存在“條”“塊”分割的問題，從而將公共事務(wù)被分置于上下左右不同的部門之中，政出多門、邊界不清、相互推諉，治理成本大。[24]

第三，政府規(guī)制權(quán)力與規(guī)制能力、規(guī)制責(zé)任不平衡。首先是政府的規(guī)制權(quán)力與規(guī)制能力不平衡：一方面，政府的社會規(guī)制權(quán)力寬泛無邊。如政府部門總是試圖對社會實施全方位的、全過程的控制；另一方面，由于受人力、財力等因素的限制，政府有關(guān)部門的規(guī)制能力相對于復(fù)雜的社會事務(wù)來說往往顯得力不從心。[26]而這種權(quán)力與能力錯位又導(dǎo)致政府監(jiān)管責(zé)任的不平衡，如對社會組織重入口把關(guān)輕事后監(jiān)管、重監(jiān)管輕服務(wù)。

(三)公眾參與社會治理的平臺不足、通道不暢

社會公眾的廣泛參與是社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指征，這需要充足的參與平臺和順暢的參與渠道作保障。然而目前我國的社會治理體制還存在諸多制度性障礙[26]，遲滯了治理平臺和治理通道的發(fā)育，遠遠無法滿足公眾日益增長的社會參與需要。

公眾參與社會治理往往需要以群體身份發(fā)出共同的呼聲，以發(fā)揮人多力量大的優(yōu)勢，這就需要建立各種供公眾交流、對話的社會平臺。這些平臺有的是物質(zhì)性的平臺，如各類社會組織、群體集會等；也有虛擬性的平臺，如微博、微信等各種網(wǎng)絡(luò)交流、討論空間。單就社會組織這類非常重要的物質(zhì)性的參與平臺而言，我們目前既有的社會組織無論從質(zhì)上還是量上都無法滿足公眾參與社會治理的需求。從質(zhì)上看，由于社會組織行政化傾向嚴重，無法擺脫行政機關(guān)的任性干預(yù)，導(dǎo)致公眾通過社會組織參與社會治理的有效性大打折扣；從量上看，我國社會組織數(shù)量偏少(6)截至 2018 年底，全國共有社會組織 81.7 萬個(參見民政部《2018 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》)，每萬人僅有6個社會組織，遠低于發(fā)展中國家每萬人10社會組織的平均水平。，覆蓋面窄，無法滿足不同領(lǐng)域、不同層次公眾參與社會治理的需求。

公眾還以個體身份參與社會治理，而這需要開拓多種制度化的社會治理參與通道作保障。目前，訴訟、復(fù)議、信訪、聽證、仲裁等是公眾參與社會治理的重要通道，但由于通道設(shè)計自身的原因以及外在的人為干擾，造成通道有“堵點”，無法充分容納不斷增長的民眾參與治理的需求。有些參與通道如行政訴訟、行政復(fù)議，在通道設(shè)計時容納度(受案范圍)偏窄，許多利益訴求無法通過正當(dāng)途徑加以解決，導(dǎo)致訴求制度化通道的外溢或發(fā)泄式參與[27]；有些參與通道如信訪法治化程度低，一定程度上鼓勵民眾“信訪不信法”，民眾越級上訪、鬧訪和地方政府截訪、壓訪成為一對難解的矛盾；有些參與通道如聽證在實踐中流于形式(如各類價格聽證會被人虐稱為“漲價會”)[28]，挫傷了公眾的參與積極性，也降低了參與通道的信度。另外，各種參與通道間協(xié)調(diào)不足、缺乏整合，及通道本身透明度不夠都阻礙著公眾對社會治理的參與。

(四)社會治理的有效性不足

當(dāng)前社會治理的困境從效果視角看集中體現(xiàn)為社會治理權(quán)力的有效性不足。從國家與政府治理權(quán)力角度看，國家權(quán)力全方位、全流程滲入社會內(nèi)部(即所謂社會治理無盲區(qū)、無死角，縱到底、橫到邊)必然遭遇兩方面的困難：一方面，由于受客觀條件的限制，政府治理能力總是有限的，正如有人指出的“即使是那些國家被認為無處不在、壓倒一切和無所不靈的地方……國家的觸角也是有限的。”[16]條塊分割的政府權(quán)力運行機制本身固有的缺陷，即決策和信息在縱向傳遞過程中易發(fā)生延誤或扭曲[29]，在橫向傳遞過程中易發(fā)生推諉扯皮。另一方面，國家權(quán)力所提供的社會服務(wù)往往是同質(zhì)化的，無法有效滿足社會不同階層、不同領(lǐng)域的多樣化、細分化的社會需求，由此造成國家權(quán)力對社會的“治理成本”與“治理產(chǎn)出”不對等，社會的實際治理效果與政府的治理預(yù)期往往有較大差距。

從社會權(quán)力自治角度看，國家治理權(quán)力的過度擴展一方面大大壓縮了社會自治的空間，另一方面壓制了社會的積極性、主動性、創(chuàng)造性，導(dǎo)致社會對國家的嚴重依賴心理[6]，極端情況下有可能造成社會自治權(quán)的虛化和異化。有學(xué)者在觀察我國村民自治實踐時指出，我國農(nóng)村村民自治存在諸多被虛置和異化的情況，如存在集體決策中的宗族、派系斗爭，選舉的形式化，公共生活式微等現(xiàn)象[30][33]。

從國家治理權(quán)力與社會自治權(quán)力協(xié)作角度看，科學(xué)的社會治理體制因為恰當(dāng)處理國家、社會、市場的關(guān)系從而促進相互間的“賦權(quán)”。反之，國家權(quán)力的過度擴張要么造成社會產(chǎn)生“依賴性而喪失相互之間的自然合作能力”[29]，要么導(dǎo)致雙方信任的喪失，進而失去合作意愿而在實踐中相互設(shè)防。

四、構(gòu)建法治社會：社會治理結(jié)構(gòu)再造的根本保障

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。“打造共建共治共享的社會治理格局”最根本的是理順國家與社會的關(guān)系，這是我國社會治理改革的“牛鼻子”，抓不住這樣關(guān)鍵點可能會導(dǎo)致治理改革“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，治標(biāo)不治本。這就需要加強社會治理的制度建設(shè)，然而，“一切人類的集體生活都是由法律直接或間接地塑造的?！盵31]要從根本上理順國家與社會的關(guān)系，再造社會治理結(jié)構(gòu)從而解決當(dāng)下社會治理中的諸問題，最終還是要回歸法治?！案母锫窂叫枰ㄖ蝸黹_拓，改革的成果也需要法治來及時確認和鞏固?！盵32]法治體系與國家治理體系具有同構(gòu)性[33]，從長遠看，我國社會治理結(jié)構(gòu)的再造最終要依賴法治社會的構(gòu)建。作為法治中國的重要組成部分，法治社會視閾中的社會治理具有以下結(jié)構(gòu)性特質(zhì)。

(一)以社會權(quán)力為基礎(chǔ)，構(gòu)建新型社會治理的根基

從治理領(lǐng)域角度看，國家治理可分為政府、社會和市場三個特質(zhì)不同的場域；而從權(quán)力視角看，三大場域是由性質(zhì)不同的權(quán)力(利)支撐和構(gòu)建起來的：國家權(quán)力支撐和構(gòu)建了政府(大政府，不僅僅是指行政機關(guān))，個體私權(quán)支撐和構(gòu)建了市場；而社會領(lǐng)域則是由社會權(quán)力(7)社會權(quán)力不同于作為私權(quán)的社會權(quán)，它實際上是一種社會公權(quán)力，是指個人和社會組織參與社會治理的權(quán)力。關(guān)于社會權(quán)力的界定學(xué)界有一定差異。郭道暉認為社會權(quán)力是對應(yīng)于國家權(quán)力的，是在“國家—社會”一體化轉(zhuǎn)化為二元化的條件下形成的。作為相對獨立于國家的社會主體，以其所擁有的社會資源對社會與國家(政府)產(chǎn)生的影響力、支配力，就是社會權(quán)力。社會權(quán)力的主體包括各種社會群體、社會組織、社會勢力以及公民個人。支撐和構(gòu)建起來的。三大場域中的權(quán)力運行目的和運行邏輯都是有區(qū)別的。國家權(quán)力的運行以服務(wù)于全體國民的整體利益為歸依，私權(quán)是個體實現(xiàn)私人利益的主要依靠，社會權(quán)力則是為實現(xiàn)社會共同體利益服務(wù)的。國家權(quán)力的主要機制是科層結(jié)構(gòu)、命令系統(tǒng)以及法律強制，私權(quán)的實現(xiàn)機制是個體自治與契約，社會權(quán)力的實現(xiàn)機制是自愿與協(xié)商。社會權(quán)力不是來源于國家權(quán)力的恩賜，而是與國家權(quán)力一樣，來源于私權(quán)的讓渡，都是為了更好地“尊重和保障人權(quán)”。社會治理的基本前提是社會權(quán)力得到國家法律的承認、尊重和保障。

(二)構(gòu)建平等、合作的伙伴關(guān)系，理順社會治理的結(jié)構(gòu)

法治社會的建立有賴于平等、合作的社會伙伴關(guān)系的形成。在社會治理場域，政府與社會組織等社會主體之間不應(yīng)是恩庇與臣服的庇護關(guān)系，也不應(yīng)是你死我活的對立兩方，而是建立在平等基礎(chǔ)上的合作伙伴關(guān)系。同為社會治理的參加者，政府與社會組織、社會組織與社會組織的法律地位是平等的，都享有法律所規(guī)定的權(quán)力，在法律所規(guī)定的限度內(nèi)享有“自治”權(quán)。社會組織不是政府機關(guān)可以任意驅(qū)使的“助手”或“工具”，而是基于相互信賴的伙伴。社會治理的參與者在社會治理過程中合作而非對抗，他們之間的博弈不應(yīng)是零和，而應(yīng)該是共和、共贏。正如有學(xué)者指出，國家與其他社會勢力可以相互賦權(quán)，國家效能變化的基礎(chǔ)在于他們與社會的關(guān)聯(lián)。社會改革目標(biāo)是厘清、修復(fù)和重建社會中分散的權(quán)力與國家中集中的權(quán)力之間已遭到侵蝕的聯(lián)系紐帶。[16][19]83

(三)理順社會自治與他治的關(guān)系，理清社會治理的疆域

在社會治理領(lǐng)域正確處理政府與社會的關(guān)系必然涉及社會自治與他治的關(guān)系。在國家全能主義時代，社會不過是國家的附屬物，毫無自治權(quán)可言；在放管服改革的今天，政府依然在很大程度上主導(dǎo)著社會治理，社會自治是有限的。但政府的治理能力畢竟是有限的，隨著社會的成熟，社會的“自治”能力及其程度會動態(tài)地增加。[34]正如有學(xué)者所指出的：“社會治理本來是社會的事情，應(yīng)該由社會公眾包括人民群眾發(fā)揮主導(dǎo)作用。”[7]在法治社會時代，社會治理主要由社會主體自主完成——即社會自治。政府(包括執(zhí)政黨)在社會治理領(lǐng)域?qū)⒅鸩酵司幽缓蠡貧w它的本位，如為社會的發(fā)展做出宏觀的藍圖設(shè)計、提供社會所必須的制度環(huán)境和必要的公共服務(wù)，以及對社會領(lǐng)域的糾紛進行裁斷，即社會運行藍圖的規(guī)劃者、規(guī)則的制定者、裁斷者及必要公共服務(wù)的提供者。對社會來說，政府是他治者，永遠不能取代社會自身的自治。在社會治理領(lǐng)域，社會自治與政府他治的界分應(yīng)遵循輔助原則(或窮盡原則)，即只有在社會自治無效的地方，才需動用政府他治?！霸诳赡艿牡胤?，應(yīng)當(dāng)在小的政治單位而不是大的政治單位中組織集體活動。在大的政治單位中進行組織，只有當(dāng)把集體化予以分散和地方化時仍然有壓倒的重要性，才能被證明是有道理的?！盵35][38]

(四)促進多元規(guī)則和諧共生，增強規(guī)則之治的效能

治理歸根到底是規(guī)則之治，在建設(shè)法治社會進行科學(xué)社會治理的歷程中，“法律虛無主義”是有害的，“法律中心主義”[36]是偏頗的。社會治理的主體是多元的，社會治理的規(guī)則也是多元的，既需要國家法——國家制定法，也需要社會法——如社會組織章程；既需要硬法——國家強制法，也需要軟法——行政指導(dǎo)、行政合同、社會習(xí)俗等；多元規(guī)則和諧共生，共同構(gòu)成法治社會的規(guī)范譜系，任何單一的規(guī)范都無法建構(gòu)完美和諧的社會治理秩序。如果把硬法比作是行駛在軌道上的高鐵，那么軟法就是滑行在水面上的輪船；如果國家法是城市的柏油馬路，那么社會法就是鄉(xiāng)間的羊腸小道。多種交通設(shè)施共同構(gòu)建了完美的交通秩序，多樣化的規(guī)范共同維系著完備的社會秩序，法治之路固然需要“道路通向城市”[38]，但亦須“城市聯(lián)通鄉(xiāng)村”。多元規(guī)則相互依賴，國家法的實施無法完全依靠自身的強制手段，需要借力軟法和社會法，同樣軟法和社會法的實現(xiàn)往往也要借助于國家法的庇蔭。多元規(guī)則相互補充，尺有所短寸有所長，國家法投射不到的地方就會有社會法潛在地發(fā)揮作用，社會法無力維系的地方有國家法在管控。

(五)構(gòu)建、貫通多元參與通道、平臺，增進治理的回應(yīng)性

法治社會是一種回應(yīng)性的社會，必須及時、有效地回應(yīng)社會各階層的心聲和訴求。為此，需要貫通多元社會參與通道，夯實虛實二元參與平臺。就參與通道而言，目前存在參與通道不協(xié)同、不貫通的情況，如“信訪不法”“信訴(訴訟)不信議(復(fù)議)”甚至“有冤無處訴”的情況；就參與平臺而言，存在實體性平臺(社會組織)放松管制而虛擬性平臺(網(wǎng)絡(luò)平臺)強化管制的情形。因此，如何進一步修改行政訴訟法、行政復(fù)議法，提升信訪、聽證、調(diào)解等方面規(guī)范的立法等級，疏通訴訟、復(fù)議、信訪、聽證、調(diào)解等多元社會參與通道；如何平衡實體性與虛擬性參與平臺的發(fā)展是今后一段時期我國法治社會構(gòu)建無法繞開而必須破解的歷史課題。

五、結(jié)語

《孔子家語·賢君》：“吾欲使官府治理，為之奈何？”《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理”。在古代，治理一般被認為是皇家的事，官府的事，官員的事，黎民百姓僅是被治理的對象，是被動的服從者。這種觀念在今天依然頗有市場，這是與國家治理、社會治理現(xiàn)代化的大勢不相適應(yīng)的，無論是國家治理還是社會治理都不是單純依賴國家就可以獨立完成的，釋放全部社會活力，動員一切社會力量是至關(guān)重要的。為此，必須理順國家與社會在社會治理中的關(guān)系，讓國家和社會各歸其位，而這歸根到底還是要靠法治社會的建構(gòu)。通過法治的不斷完善，逐步“明”(析)國家與社會的“分職”，“序”(順)國家與社會的“事業(yè)”。在法治實踐的不斷推進中逐步提升國家與社會的協(xié)作能力、治理能力，法治社會才是社會治理現(xiàn)代化的根本保障。