譚 波，趙 智

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?，570228）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)①在展開具體論述之前，需要對(duì)本文的兩個(gè)前提性問(wèn)題作出簡(jiǎn)要說(shuō)明。第一，本文下述內(nèi)容，凡是以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”形式表述的，其意指將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“街道”作為同一主體，二者可以互換，而以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”或“街道”形式表述的，則是特指，二者不可互換。之所以如此表述，原因是雖然在《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中二者的法定地位明顯不同，但是二者在基層治理中所承擔(dān)的功能較為相似和接近。因此，從功能主義視角來(lái)看，將二者的法治建設(shè)置于同一水平層面，具有合理性。另外，無(wú)論是中央的相關(guān)賦權(quán)決策或地方的賦權(quán)清單都將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道作為并列主體予以規(guī)定，這種方式儼然已經(jīng)成為一種實(shí)踐慣例。綜上，本文選擇將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道在法治建設(shè)中作為同一主體予以論述，但為嚴(yán)謹(jǐn)，在二者明顯不同的語(yǔ)境中，還是分開表述。第二，本文之所以選擇以行政權(quán)為中心，是因?yàn)樵诘胤浇M織法的相關(guān)規(guī)定中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所承擔(dān)的職能主要與行政權(quán)有關(guān)，尤其是隨著此次行政權(quán)力大規(guī)模向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政權(quán)建設(shè)必將成為未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)的核心。因此，本文選擇將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治化的重心置于行政權(quán)的具體規(guī)范上，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大系統(tǒng)的法治建設(shè)存而不論。是建設(shè)法治政府，建成法治國(guó)家的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！靶姓?quán)下沉”并非一個(gè)法律概念，而是對(duì)行政權(quán)力發(fā)展趨勢(shì)的現(xiàn)實(shí)描述和抽象概括。②學(xué)界類似表述還有“行政權(quán)下移”“執(zhí)法權(quán)下沉”等。在本文語(yǔ)境中，“行政權(quán)下沉”意指將原屬于縣級(jí)以上政府及其職能部門行使的部分行政權(quán)，通過(guò)一定形式下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使的情形。傳統(tǒng)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）囿于空間、法律和行政體制等因素使其難以發(fā)揮出基層治理的主體作用。2014年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中提出“根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”和“建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制”[1]，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)的快速發(fā)展。2018年發(fā)布實(shí)施的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中規(guī)定：“減少執(zhí)法層級(jí)，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉?！?019年中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）中明確提出：“推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)?！边@也就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)中的“行政權(quán)先行”鋪墊政策依托。2021年修訂通過(guò)的《行政處罰法》第24條第1款和第2款③《行政處罰法》第24條第1款和第2款：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P?！眲t為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使行政處罰權(quán)提供了規(guī)范可能。在上述政策和規(guī)范的雙重引導(dǎo)下，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛制定了賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使行政處罰權(quán)的目錄清單。以海南省為例，2021年1月20日發(fā)布的《海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政處罰事項(xiàng)清單》中，將103項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)以省政府授權(quán)的形式下放至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。④具體事項(xiàng)內(nèi)容參見《中共海南省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 海南省司法廳關(guān)于印發(fā)〈海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政處罰事項(xiàng)清單〉的通知》（瓊編辦〔2021〕5號(hào)）。值得注意的是，此次行政權(quán)下沉，除賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使行政處罰權(quán)之外，還有其他與基層治理聯(lián)系密切的行政權(quán)力也一并下放。如2021年7月26日，海南省又印發(fā)了《海南省賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政許可事項(xiàng)清單》和《海南省賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道公共服務(wù)事項(xiàng)清單》⑤具體事項(xiàng)內(nèi)容參見《海南省行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 中共海南省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)〈海南省賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政許可事項(xiàng)清單〉〈海南省賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道公共服務(wù)事項(xiàng)清單〉的通知》（瓊審改辦〔2021〕9號(hào)）。，將24項(xiàng)行政許可事項(xiàng)和18項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。通過(guò)將行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)，克服了過(guò)往“看得見的管不著，管不著的看得見”的執(zhí)法悖論，有力地提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在基層治理中的積極性，成為構(gòu)建簡(jiǎn)潔高效、職責(zé)統(tǒng)一的基層行政執(zhí)法體制的重要舉措。但與之相伴而生的問(wèn)題是，在推動(dòng)行政權(quán)力向基層下沉的背景下，如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能夠“接得住、管得好”，走出傳統(tǒng)權(quán)力下放中“一放就亂”的窠臼，最大程度釋放權(quán)力效能，并最終實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的目標(biāo)。這一問(wèn)題不僅影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法的效果，而且與法治政府和法治國(guó)家建設(shè)成敗相關(guān)聯(lián)，故不可不察。這也構(gòu)成了本文的問(wèn)題意識(shí)。下文將以海南省為例，首先對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政權(quán)的存在狀態(tài)進(jìn)行描述性陳述，進(jìn)而對(duì)其在實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)和闡述，最后提出問(wèn)題的解決建議和完善策略。

一、“行政權(quán)下沉”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的權(quán)力類型

隨著行政權(quán)向基層下沉的普遍化，越來(lái)越多形態(tài)的行政權(quán)力通過(guò)授權(quán)或委托的形式被賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），對(duì)這些權(quán)力進(jìn)行類型化分析是發(fā)現(xiàn)其存在問(wèn)題的前提。以海南省部分市縣為樣本，通過(guò)檢索這些區(qū)域的賦權(quán)清單，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政權(quán)力的實(shí)踐類型主要有以下幾種：

1．行政許可。依據(jù)《行政許可法》第2條規(guī)定，行政許可是指“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”。由此可知，行政許可是一種典型的授益行政行為。實(shí)踐中，行政許可因具有對(duì)特定事項(xiàng)的事先控制功能而被世界各國(guó)在行政治理中廣泛采用。[2]126目前，《海南省賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政許可事項(xiàng)清單》中已經(jīng)將包括再生育服務(wù)證審批等在內(nèi)的共計(jì)24項(xiàng)行政許可事項(xiàng)予以下放。在此基礎(chǔ)上，海南省各市縣根據(jù)本地實(shí)際情況相繼印發(fā)了本地區(qū)的行政許可的賦權(quán)清單。其中，既有選擇一次性予以下放的市縣，如東方市，2021年11月，東方市在印發(fā)的《東方市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單》中將18項(xiàng)行政許可事項(xiàng)一次性下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)⑥具體事項(xiàng)參見《東方市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)東方市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單通知》（東府辦〔2021〕29號(hào)）。；也有選擇分批分次下放的市縣，如瓊海市，2021年12月，瓊海市印發(fā)的《瓊海市2021年賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政許可事項(xiàng)清單（第一批）》中將5項(xiàng)行政許可事項(xiàng)予以下放⑦具體事項(xiàng)參見《關(guān)于發(fā)布〈瓊海市2021年賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政許可事項(xiàng)清單（第一批）〉〈瓊海市2021年賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)事項(xiàng)清單（第一批）〉的公告》。。具體下放事項(xiàng)包括再生育服務(wù)證審批、集體林木流轉(zhuǎn)審批（縣級(jí)）、二次供水單位衛(wèi)生許可證核發(fā)等。

2．行政處罰。依據(jù)《行政處罰法》第2條規(guī)定，行政處罰是指“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”。由定義內(nèi)容可知，行政處罰是一種典型的負(fù)擔(dān)行政行為，具有制裁性、處分性、不利性和法定性的特征。[2]145如上所述，《海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政處罰事項(xiàng)清單》中一共列舉了103項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)供各市縣選擇。從目前實(shí)施情況來(lái)看，陵水縣已經(jīng)一次性將這103項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)全部賦予本縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施⑧具體事項(xiàng)參見《陵水黎族自治縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰事項(xiàng)清單》。；而萬(wàn)寧縣則在第一批次中將78項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)賦予本縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)⑨具體事項(xiàng)參見《萬(wàn)寧市人民政府關(guān)于印發(fā)萬(wàn)寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰事項(xiàng)清單（第一批）的通知》（萬(wàn)府〔2021〕91號(hào)）。。在內(nèi)容上，下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政處罰主要包括對(duì)銷售授權(quán)品種未使用其注冊(cè)登記的名稱行為的行政處罰、對(duì)農(nóng)機(jī)及駕駛員（操作手）無(wú)正當(dāng)理由不參加年度檢審的行政處罰等。

3．公共服務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最低層級(jí)的政府，其功能在于提供必要的公共服務(wù)?！盵3]此說(shuō)雖然將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能僅限定在提供公共服務(wù)領(lǐng)域，具有一定的局限性，但也凸顯了公共服務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的重要性。2022年修訂通過(guò)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第63條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心，全心全意為人民服務(wù)，提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府?！钡?6條中則直接規(guī)定了由街道承擔(dān)派出它的人民政府交辦的公共服務(wù)工作。⑩《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第86條：“街道辦事處在本轄區(qū)內(nèi)辦理派出它的人民政府交辦的公共服務(wù)、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)，反映居民的意見和要求?！钡?6條中雖然沒有直接規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行公共服務(wù)的職能，但是條款內(nèi)容與公共服務(wù)息息相關(guān)。由此可知，履行公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的一項(xiàng)重要職能。承前所述，《海南省賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道公共服務(wù)事項(xiàng)清單》中列舉了18項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)。以此為據(jù)，儋州市印發(fā)的《儋州市承接海南省賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政許可和公共服務(wù)事項(xiàng)清單》中將18項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。?具體事項(xiàng)參見《儋州市承接海南省賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政許可和公共服務(wù)事項(xiàng)清單》。相較而言，東方市和文昌市賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)事項(xiàng)范圍已經(jīng)超過(guò)《海南省賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道公共服務(wù)事項(xiàng)清單》中的下放范圍，前者下放的事項(xiàng)達(dá)到20項(xiàng)，后者更是多達(dá)21項(xiàng)。?具體事項(xiàng)參見《東方市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)東方市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單通知》（東府辦〔2021〕29號(hào)）、《文昌市2021年賦權(quán)鎮(zhèn)級(jí)事項(xiàng)清單（第一批）》《文昌市賦權(quán)鎮(zhèn)級(jí)事項(xiàng)清單（第二批）》。從內(nèi)容上來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)主要包括生育登記服務(wù)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇申領(lǐng)、《獨(dú)生子女父母光榮證》核發(fā)和廢證等。

4．行政給付。我國(guó)目前尚無(wú)專門和統(tǒng)一的行政給付立法。按照學(xué)界通說(shuō)，行政給付是指行政主體為了保障個(gè)人或組織的生存權(quán)和受益權(quán)，向出現(xiàn)困難并符合法定保障條件的個(gè)人和組織，提供物質(zhì)、安全、環(huán)境、精神等各方面保障的行政行為。[4]行政給付的內(nèi)容是賦予行政相對(duì)人一定的物質(zhì)幫助權(quán)益，因此，行政給付也是一種典型的授益行政行為。目前，海南省一級(jí)雖然沒有制定統(tǒng)一的行政給付賦權(quán)清單，但已經(jīng)有些市縣將一些行政給付事項(xiàng)下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。如東方市就將包括發(fā)放事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童基本生活補(bǔ)貼、百歲以上老年人高齡補(bǔ)貼核定等共計(jì)5項(xiàng)行政給付事項(xiàng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)。?具體事項(xiàng)參見《東方市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)東方市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單通知》（東府辦〔2021〕29號(hào)）。文昌市也已經(jīng)下放4項(xiàng)行政給付事項(xiàng)。?具體事項(xiàng)參見《文昌市2021年賦權(quán)鎮(zhèn)級(jí)事項(xiàng)清單（第一批）》。

5．行政確認(rèn)。與上述行政給付立法狀況相同，我國(guó)目前也暫時(shí)沒有全國(guó)統(tǒng)一的行政確認(rèn)立法例。依據(jù)學(xué)界通說(shuō)，行政確認(rèn)是指“行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、特定法律關(guān)系或者有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別和確證，并以法定方式予以宣告的行政行為”[2]194。截至目前，海南省沒有統(tǒng)一的行政確認(rèn)賦權(quán)清單，但與行政給付相類似，海南省有些市縣也已將行政確認(rèn)事項(xiàng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如東方市和文昌市都下放了6項(xiàng)行政確認(rèn)事項(xiàng)?具體事項(xiàng)參見《東方市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)東方市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單通知》（東府辦〔2021〕29號(hào)）、《文昌市2021年賦權(quán)鎮(zhèn)級(jí)事項(xiàng)清單（第一批）》《文昌市賦權(quán)鎮(zhèn)級(jí)事項(xiàng)清單（第二批）》。；保亭縣則下放了5項(xiàng)行政確認(rèn)事項(xiàng)?具體事項(xiàng)參見《保亭黎族苗族自治縣法定鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)事項(xiàng)清單（12項(xiàng)）》。；瓊中縣下放了6項(xiàng)行政確認(rèn)事項(xiàng)?具體事項(xiàng)參見《瓊中黎族苗族自治縣人民政府關(guān)于開展賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政許可事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)工作的通知》（瓊中府〔2021〕38號(hào)）。。從內(nèi)容上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政確認(rèn)事項(xiàng)主要包括居民婚姻登記、業(yè)主委員會(huì)備案、最低生活保障對(duì)象認(rèn)定、離婚登記等。

除上述行政權(quán)力之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）還被賦予行使與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。如2020年4月北京市頒發(fā)的《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》（京政發(fā)〔2020〕9號(hào)）中，將一定范圍的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），并由其行使與二者有關(guān)的行政檢查權(quán)。?參見北京市人民政府網(wǎng)：《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》（京政發(fā)〔2020〕9號(hào)），http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202004/t20200416_1805614.html，最后訪問(wèn)日期：2022年6月25日。2020年2月20日印發(fā)實(shí)施的《中共海南省委辦公廳 海南省人民政府辦公廳印發(fā)〈海南省推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量實(shí)施方案〉的通知》（瓊辦發(fā)〔2020〕8號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）中提出，“通過(guò)三張賦權(quán)清單，將點(diǎn)多面廣……以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道”。這也就意味著未來(lái)海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也將被賦予與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。但是，目前海南省無(wú)論是在省一級(jí)還是地方市縣都暫時(shí)沒有頒發(fā)將這兩種行政權(quán)力予以下放的規(guī)范，因此，實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）如何行使這兩種行政權(quán)力還有待進(jìn)一步探索。

綜上所述，目前海南省已經(jīng)下放各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力主要集中在行政許可、行政處罰、公共服務(wù)、行政給付、行政確認(rèn)領(lǐng)域，未來(lái)還將與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等予以下放。這些行政權(quán)力的下放有效激發(fā)了基層治理的活力，打通了基層治理的“最后一公里”，但是在權(quán)力下放的過(guò)程中也不可避免地產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，下文予以展開分析。

二、“行政權(quán)下沉”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中存在的問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政權(quán)力的運(yùn)行主要存在于各類行政執(zhí)法方式中。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在行政執(zhí)法中主要存在的問(wèn)題有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏執(zhí)法主體資格、欠缺獨(dú)立行使與相對(duì)集中行使執(zhí)法權(quán)的合法性依據(jù)和欠缺法定的設(shè)立依據(jù)、職能定位與權(quán)力來(lái)源。[3]還有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中存在的問(wèn)題主要在于執(zhí)法缺乏滲透力、執(zhí)法缺乏綜合性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”。[5]此次行政權(quán)力的下沉，使得上述問(wèn)題中的部分得到有效克服，如通過(guò)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使執(zhí)法權(quán)力得到有效集中，克服了過(guò)往執(zhí)法權(quán)力分散的問(wèn)題。但需要看到的是，隨著行政權(quán)力的下沉，既往存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法中的有些問(wèn)題并沒有得到徹底根除，而且行政權(quán)力大規(guī)模的下沉也引發(fā)了一些新的問(wèn)題。概括來(lái)看，目前行政執(zhí)法中所存在的問(wèn)題主要有如下幾部分。

（一）主體資格問(wèn)題

如有些學(xué)者所言，《行政處罰法》第24條第2款并不能作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接行使行政處罰權(quán)的規(guī)范依據(jù)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否擁有行政處罰權(quán)還要通過(guò)省級(jí)的授權(quán)。[6]實(shí)踐中，以行政處罰賦權(quán)為例，考察各地省級(jí)授權(quán)的形式，主要有以下幾種模式：

1．以地方性法規(guī)進(jìn)行賦權(quán)的模式。如依據(jù)2021年《行政處罰法》修訂的精神，河北省通過(guò)重新修訂的《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》，將行政處罰權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。?《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》第8條第1款：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)按照相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)要求，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道現(xiàn)有站所、分局和縣級(jí)人民政府有關(guān)行政執(zhí)法部門下放的執(zhí)法力量，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處名義依法開展執(zhí)法工作?！绷硗?，自2021年8月1日起施行的《上海市街道辦事處條例》中第10條也有類似規(guī)定。?《上海市街道辦事處條例》中第10條：“街道辦事處依法開展行政執(zhí)法，具體工作由街道辦事處所屬的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。”

2．以地方政府規(guī)章進(jìn)行賦權(quán)的模式。此種模式是通過(guò)制定政府規(guī)章的模式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)。如天津市通過(guò)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》直接賦權(quán)街道行使城市管理、水務(wù)管理、衛(wèi)生行政管理方面的行政處罰權(quán)，即是典型一例。

3．以政府規(guī)范性文件進(jìn)行賦權(quán)的模式。通過(guò)規(guī)范性文件的形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的模式在實(shí)踐中也被廣為運(yùn)用。如北京市就是通過(guò)頒發(fā)《關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》，并且同時(shí)下發(fā)行政處罰事項(xiàng)“清單”的形式賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使行政處罰權(quán)。

4．省級(jí)政府復(fù)函進(jìn)行賦權(quán)的模式。如蘇州市政府根據(jù)《江蘇省司法廳關(guān)于蘇州市在鎮(zhèn)（街道）開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的復(fù)函》精神，對(duì)太倉(cāng)市、蘇州工業(yè)園區(qū)等6個(gè)縣級(jí)政府相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的有關(guān)請(qǐng)示進(jìn)行批復(fù)，明確其下轄相關(guān)鎮(zhèn)政府和街道辦以自己名義集中行使涉及市容環(huán)衛(wèi)、城市綠化等多方面的行政處罰權(quán)。

反觀海南省，其通過(guò)頒發(fā)《中共海南省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、海南省司法廳關(guān)于印發(fā)〈海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政處罰事項(xiàng)清單〉的通知》（瓊編辦〔2021〕5號(hào)）的形式進(jìn)行賦權(quán)，顯然這一形式是通過(guò)規(guī)范性文件賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)。同時(shí)，這一賦權(quán)形式也被應(yīng)用于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政許可和公共服務(wù)事項(xiàng)中。既然賦權(quán)形式已經(jīng)相對(duì)確定，那么，接下來(lái)的問(wèn)題是這一形式能否賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法完整的主體資格？答案是并不能。原因如下：

其一，《行政處罰法》作為行為法，不宜直接賦予行政機(jī)關(guān)職責(zé)，或者說(shuō)這種賦權(quán)依據(jù)并不充分。我國(guó)行政法律體系是由組織法、行為法、救濟(jì)法三部分組成。由名稱可知，三者之間的功能涇渭有別，即組織法規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)規(guī)范，行為法規(guī)定行政機(jī)關(guān)的行為規(guī)范，救濟(jì)法則規(guī)定行政相對(duì)人的救濟(jì)規(guī)范?！缎姓幜P法》作為典型的行為法規(guī)范，顯然并不能直接規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，這一任務(wù)應(yīng)主要通過(guò)組織法才能完成。

其二，《實(shí)施意見》中提出“由省級(jí)政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位”，也就是說(shuō)，省級(jí)政府可以通過(guò)制定規(guī)章或出臺(tái)決定的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法主體地位，但是依據(jù)《立法法》第8條第2款的規(guī)定，人民政府的職權(quán)設(shè)定一般屬于法律保留事項(xiàng)，而目前2022年3月修訂的《地方組織法》第76條關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能規(guī)定過(guò)于抽象，仍有待其他法律的細(xì)化。有學(xué)者通過(guò)分析《地方組織法》第76條的內(nèi)容，認(rèn)為“鄉(xiāng)級(jí)政府是具有執(zhí)法權(quán)的”[7]，但是這種“執(zhí)法權(quán)”過(guò)于籠統(tǒng)，是一種“抽象”的執(zhí)法權(quán)，實(shí)際上并不能直接作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的依據(jù)。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，《地方組織法》對(duì)街道辦事處的規(guī)范內(nèi)容則不盡相同。建國(guó)初期，我國(guó)的城市基層管理機(jī)制開始逐步建立。1953年6月，彭真同志在談到城市是否應(yīng)當(dāng)建立街道辦事處時(shí)認(rèn)為，城市工作需要集中統(tǒng)一處理，不宜分散進(jìn)行，如街設(shè)街政府，就容易引起政出多門，但是鑒于時(shí)下社會(huì)還處在向社會(huì)主義過(guò)渡的新民主主義階段，為了把街道居民組織起來(lái)并使之更好就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，同時(shí)也為減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦。[8]由此可知，街道辦最初設(shè)立的目的是為了“協(xié)助”其他機(jī)關(guān)。1979年制定的《地方組織法》第42條第3款?? 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（1979）第42條第3款：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。”? 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第86條：“街道辦事處在本轄區(qū)內(nèi)辦理派出它的人民政府交辦的公共服務(wù)、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)，反映居民的意見和要求。”也僅僅是規(guī)定了街道辦作為派出機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)屬性，并無(wú)具體職責(zé)規(guī)定。后來(lái)《地方組織法》雖歷經(jīng)多次修改，但是這一規(guī)定卻被完整地繼承。2022年新修訂的《地方組織法》第86條?? 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（1979）第42條第3款：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。”? 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第86條：“街道辦事處在本轄區(qū)內(nèi)辦理派出它的人民政府交辦的公共服務(wù)、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)，反映居民的意見和要求?！彪m然規(guī)定了作為派出機(jī)關(guān)的街道擁有行政執(zhí)法的職責(zé)，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否具有具體執(zhí)法權(quán)仍然要看是否有行為法方面的明文規(guī)定。目前，我國(guó)行為法上規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)主體止于縣級(jí)政府及其職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）多是履行“協(xié)助”職能。另外，有學(xué)者從類推視角出發(fā)認(rèn)為，鄉(xiāng)級(jí)政府是經(jīng)人大選舉產(chǎn)生的，而縣級(jí)主管部門并不是，因此，既然縣級(jí)主管部門具有執(zhí)法權(quán)，鄉(xiāng)級(jí)政府更應(yīng)該具有執(zhí)法權(quán)。[9]這種觀點(diǎn)的出發(fā)立場(chǎng)固然可以理解，但是卻有違類推的基本原理，即權(quán)利可以通過(guò)類推而擴(kuò)大，因?yàn)闄?quán)利堅(jiān)守“法無(wú)明文規(guī)定即自由”原則，但是行政權(quán)力奉行“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主體資格在組織法或行為法上仍然無(wú)法得到明確。

其三，除了職權(quán)主體和授權(quán)主體之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）還可以通過(guò)行政授權(quán)或行政委托的方式獲得主體資格。尤其是新修訂的《行政處罰法》第24條已經(jīng)明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市可以將原屬縣級(jí)政府的行政處罰權(quán)“交由”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使。此處的“交由”根據(jù)法工委人員的解釋，既可以是委托，也可以是授權(quán)，還可以是下放權(quán)力。[10]但是根據(jù)《實(shí)施意見》中的相關(guān)內(nèi)容，通過(guò)省級(jí)制定清單的模式，既不符合行政授權(quán)的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)以外的組織，也與行政委托的對(duì)象是以委托機(jī)關(guān)的名義行使行政權(quán)力的基本原理相悖，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也不能通過(guò)行政授權(quán)和行政委托的形式獲得主體資格。另外，也有學(xué)者通過(guò)對(duì)《行政處罰法》第24條進(jìn)行文義解釋、體系解釋等方法，認(rèn)為該條款無(wú)法作為行政處罰權(quán)全面下移的法律依據(jù)[6]，通過(guò)省級(jí)授權(quán)的模式并不能賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完整的主體資格。

（二）執(zhí)法能力問(wèn)題

執(zhí)法是將行政權(quán)力化轉(zhuǎn)為利益和秩序的媒介，執(zhí)法能力的高低也影響著本次基層綜合執(zhí)法體制改革的成敗。行政權(quán)下放的實(shí)質(zhì)是行政事權(quán)的縱向配置。[7]《實(shí)施意見》中明確提出“做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)”，由此可以提煉出三個(gè)關(guān)系執(zhí)法能力的條件，即行政權(quán)力、人力、財(cái)力。隨著行政權(quán)力的大規(guī)模下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法能力問(wèn)題也日漸凸顯，主要集中在行政權(quán)力、人力和財(cái)力三個(gè)方面。

首先，在行政權(quán)力方面，籠統(tǒng)和“一攬子”的行政權(quán)力下沉缺乏精確性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法能力大打折扣。在實(shí)踐中，縣級(jí)政府職能部門無(wú)論將執(zhí)法權(quán)委托給派出機(jī)構(gòu)抑或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都會(huì)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)。[5]由本文上述內(nèi)容可知，海南省一次性地將103項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）?? 具體事項(xiàng)內(nèi)容參見《中共海南省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 海南省司法廳關(guān)于印發(fā)〈海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政處罰事項(xiàng)清單〉的通知》（瓊編辦〔2021〕5號(hào)）。? 如陵水黎族自治縣就在印發(fā)的《陵水黎族自治縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰事項(xiàng)清單》中，將103項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)全部賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。? 如在近日發(fā)生的一起案例中，海南省某縣某鎮(zhèn)執(zhí)法人員擬對(duì)一名露天生火做飯的老人作出罰款600元的行政處罰。該案發(fā)生后，立刻在社會(huì)上引起廣泛熱議。雖然該罰款最后由村委會(huì)和駐村干部承擔(dān)，但也引發(fā)了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員執(zhí)法能力的懷疑。參見《老人露天燒火做飯被罰600元？官方回應(yīng)！》，https://mp.weixin.qq.com/s/5gVQ9WJUGsTNkZTckdGKIw，最后訪問(wèn)日期：2022年6月26日。? “兩條線”模式即行政編制由中央統(tǒng)一管理，省政府負(fù)責(zé)分配下達(dá)，事業(yè)編制則由省政府控制總量，禁止各地挪用或占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制。參見盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)全面下移的組織法回應(yīng)》，載《政治與法律》2022年第1期，第132頁(yè)。，雖然在賦權(quán)通知中提到地方市縣在具體賦權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地區(qū)發(fā)展實(shí)際需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接能力，但實(shí)際上有的地方市縣在法治業(yè)績(jī)考核的驅(qū)動(dòng)下，還是選擇將這103項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)完全賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）?? 具體事項(xiàng)內(nèi)容參見《中共海南省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 海南省司法廳關(guān)于印發(fā)〈海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政處罰事項(xiàng)清單〉的通知》（瓊編辦〔2021〕5號(hào)）。? 如陵水黎族自治縣就在印發(fā)的《陵水黎族自治縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰事項(xiàng)清單》中，將103項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)全部賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。? 如在近日發(fā)生的一起案例中，海南省某縣某鎮(zhèn)執(zhí)法人員擬對(duì)一名露天生火做飯的老人作出罰款600元的行政處罰。該案發(fā)生后，立刻在社會(huì)上引起廣泛熱議。雖然該罰款最后由村委會(huì)和駐村干部承擔(dān)，但也引發(fā)了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員執(zhí)法能力的懷疑。參見《老人露天燒火做飯被罰600元？官方回應(yīng)！》，https://mp.weixin.qq.com/s/5gVQ9WJUGsTNkZTckdGKIw，最后訪問(wèn)日期：2022年6月26日。? “兩條線”模式即行政編制由中央統(tǒng)一管理，省政府負(fù)責(zé)分配下達(dá)，事業(yè)編制則由省政府控制總量，禁止各地挪用或占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制。參見盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)全面下移的組織法回應(yīng)》，載《政治與法律》2022年第1期，第132頁(yè)。。在短時(shí)間內(nèi)承接如此之多的行政權(quán)力，實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法狀況可想而知。?? 具體事項(xiàng)內(nèi)容參見《中共海南省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 海南省司法廳關(guān)于印發(fā)〈海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政處罰事項(xiàng)清單〉的通知》（瓊編辦〔2021〕5號(hào)）。? 如陵水黎族自治縣就在印發(fā)的《陵水黎族自治縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰事項(xiàng)清單》中，將103項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)全部賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。? 如在近日發(fā)生的一起案例中，海南省某縣某鎮(zhèn)執(zhí)法人員擬對(duì)一名露天生火做飯的老人作出罰款600元的行政處罰。該案發(fā)生后，立刻在社會(huì)上引起廣泛熱議。雖然該罰款最后由村委會(huì)和駐村干部承擔(dān)，但也引發(fā)了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員執(zhí)法能力的懷疑。參見《老人露天燒火做飯被罰600元？官方回應(yīng)！》，https://mp.weixin.qq.com/s/5gVQ9WJUGsTNkZTckdGKIw，最后訪問(wèn)日期：2022年6月26日。? “兩條線”模式即行政編制由中央統(tǒng)一管理，省政府負(fù)責(zé)分配下達(dá)，事業(yè)編制則由省政府控制總量，禁止各地挪用或占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制。參見盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)全面下移的組織法回應(yīng)》，載《政治與法律》2022年第1期，第132頁(yè)。

其次，在人力方面，《實(shí)施意見》中提出“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，并且“推進(jìn)編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道傾斜，鼓勵(lì)從上往下跨層級(jí)調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制，充實(shí)加強(qiáng)基層一線工作力量”。這種措施的目的在于強(qiáng)化“編隨人走、人隨事走”的基層人員編制體制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員編制采取“兩條線”模式?? 具體事項(xiàng)內(nèi)容參見《中共海南省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 海南省司法廳關(guān)于印發(fā)〈海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政處罰事項(xiàng)清單〉的通知》（瓊編辦〔2021〕5號(hào)）。? 如陵水黎族自治縣就在印發(fā)的《陵水黎族自治縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰事項(xiàng)清單》中，將103項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)全部賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。? 如在近日發(fā)生的一起案例中，海南省某縣某鎮(zhèn)執(zhí)法人員擬對(duì)一名露天生火做飯的老人作出罰款600元的行政處罰。該案發(fā)生后，立刻在社會(huì)上引起廣泛熱議。雖然該罰款最后由村委會(huì)和駐村干部承擔(dān)，但也引發(fā)了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員執(zhí)法能力的懷疑。參見《老人露天燒火做飯被罰600元？官方回應(yīng)！》，https://mp.weixin.qq.com/s/5gVQ9WJUGsTNkZTckdGKIw，最后訪問(wèn)日期：2022年6月26日。? “兩條線”模式即行政編制由中央統(tǒng)一管理，省政府負(fù)責(zé)分配下達(dá)，事業(yè)編制則由省政府控制總量，禁止各地挪用或占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制。參見盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)全面下移的組織法回應(yīng)》，載《政治與法律》2022年第1期，第132頁(yè)。，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建立，原屬于縣級(jí)職能部門編制的人員被整合進(jìn)了鄉(xiāng)級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，此時(shí)如何避免因人員個(gè)體原因?qū)е聢?zhí)法能力下降，也即如何合理激發(fā)執(zhí)法人員執(zhí)法動(dòng)力就成為一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。雖然《實(shí)施方案》中規(guī)定了“現(xiàn)有人員身份暫保留不變”，但是很明顯這只是目前海南省基層行政執(zhí)法體制改革的權(quán)宜之計(jì)，如何妥善處理行政權(quán)下沉過(guò)程中的執(zhí)法人力問(wèn)題仍然是影響執(zhí)法效果的關(guān)鍵。

最后，在財(cái)權(quán)方面，財(cái)權(quán)是事權(quán)的首要資源保障。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）中，明確了中央與地方財(cái)政事權(quán)相分離的原則，提出“適宜由中央承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)執(zhí)行權(quán)要上劃”“適宜由地方承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)決策權(quán)要下放”。在此基礎(chǔ)上，2017年海南省印發(fā)的《海南省省與市縣財(cái)政事權(quán)劃分一覽表》??具體內(nèi)容參見《海南省人民政府關(guān)于推進(jìn)省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見》（瓊府〔2017〕94號(hào)）。?如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好疫情信息的收集和報(bào)告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識(shí)。”?未來(lái)海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)基本架構(gòu)為“5+2+1+5”，即5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：黨政綜合辦公室、黨建工作辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、行政審批服務(wù)辦公室；2家事業(yè)單位：社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心（掛退役軍人服務(wù)站牌子）、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心；1支綜合行政執(zhí)法中隊(duì)：綜合行政執(zhí)法中隊(duì)（掛應(yīng)急管理中隊(duì)牌子），以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道名義執(zhí)法；5個(gè)部門派駐機(jī)構(gòu)：整合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)督管理所、自然資源和規(guī)劃所，連同公安派出所、司法所、財(cái)政所實(shí)行縣派駐體制。參見中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)：《海南省深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)構(gòu)改革 構(gòu)建簡(jiǎn)約、高效、便民的基層治理體制》，http://www.scopsr.gov.cn/shgg/jcgl/202105/t20210526_380341.html，最后訪問(wèn)日期：2022年7月1日。中，將屬于市縣管理領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)劃給地方。而此次行政權(quán)的下沉，如何將這些財(cái)政事權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并由其負(fù)責(zé)獨(dú)立支出，也將是一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。另外，《指導(dǎo)意見》提出“將地方各級(jí)政府間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定”，而海南省目前還沒有制定此類的法規(guī)和規(guī)章，這也就導(dǎo)致實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)權(quán)保障面臨“無(wú)法可依”的現(xiàn)實(shí)困境，并直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法能力和法治建設(shè)。

（三）執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)題

任何權(quán)力行為都需要接受監(jiān)督，這是法治主義的基本要義，執(zhí)法行為尤為如此。行政權(quán)的下沉不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的機(jī)構(gòu)組織發(fā)生變化，而且使傳統(tǒng)基層執(zhí)法監(jiān)督體制也發(fā)生了改變，由此所引發(fā)的問(wèn)題概括來(lái)看主要包括：

首先，傳統(tǒng)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）固然接受上級(jí)政府的監(jiān)督，但是其與縣級(jí)職能部門之間并無(wú)太多聯(lián)系。在一些立法例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負(fù)責(zé)一些“協(xié)助”縣級(jí)職能部門日常管理的工作。??具體內(nèi)容參見《海南省人民政府關(guān)于推進(jìn)省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見》（瓊府〔2017〕94號(hào)）。?如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好疫情信息的收集和報(bào)告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識(shí)。”?未來(lái)海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)基本架構(gòu)為“5+2+1+5”，即5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：黨政綜合辦公室、黨建工作辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、行政審批服務(wù)辦公室；2家事業(yè)單位：社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心（掛退役軍人服務(wù)站牌子）、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心；1支綜合行政執(zhí)法中隊(duì)：綜合行政執(zhí)法中隊(duì)（掛應(yīng)急管理中隊(duì)牌子），以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道名義執(zhí)法；5個(gè)部門派駐機(jī)構(gòu)：整合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)督管理所、自然資源和規(guī)劃所，連同公安派出所、司法所、財(cái)政所實(shí)行縣派駐體制。參見中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)：《海南省深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)構(gòu)改革 構(gòu)建簡(jiǎn)約、高效、便民的基層治理體制》，http://www.scopsr.gov.cn/shgg/jcgl/202105/t20210526_380341.html，最后訪問(wèn)日期：2022年7月1日。但是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建立??具體內(nèi)容參見《海南省人民政府關(guān)于推進(jìn)省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見》（瓊府〔2017〕94號(hào)）。?如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好疫情信息的收集和報(bào)告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識(shí)?！?未來(lái)海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)基本架構(gòu)為“5+2+1+5”，即5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：黨政綜合辦公室、黨建工作辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、行政審批服務(wù)辦公室；2家事業(yè)單位：社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心（掛退役軍人服務(wù)站牌子）、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心；1支綜合行政執(zhí)法中隊(duì)：綜合行政執(zhí)法中隊(duì)（掛應(yīng)急管理中隊(duì)牌子），以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道名義執(zhí)法；5個(gè)部門派駐機(jī)構(gòu)：整合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)督管理所、自然資源和規(guī)劃所，連同公安派出所、司法所、財(cái)政所實(shí)行縣派駐體制。參見中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)：《海南省深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)構(gòu)改革 構(gòu)建簡(jiǎn)約、高效、便民的基層治理體制》，http://www.scopsr.gov.cn/shgg/jcgl/202105/t20210526_380341.html，最后訪問(wèn)日期：2022年7月1日。，《實(shí)施意見》中已經(jīng)明確該綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)“接受有關(guān)縣級(jí)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”。同時(shí)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其必然也要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的監(jiān)督。由此而產(chǎn)生的問(wèn)題是如何區(qū)分和銜接二者之間的監(jiān)督。

其次，監(jiān)督對(duì)象含混不清。依據(jù)權(quán)力慣性理論，在一種長(zhǎng)時(shí)期的權(quán)力支配關(guān)系中會(huì)形成一種權(quán)力慣性，即使被支配者由于“外力”作用脫離了支配關(guān)系，但是受權(quán)力慣性作用，支配者仍然會(huì)對(duì)被支配者形成一種“隱形支配”。而明確監(jiān)督對(duì)象的重要意義就在于克服權(quán)力慣性中的“隱形支配”作用，從而防止監(jiān)督機(jī)關(guān)以“監(jiān)督之名”行“干預(yù)之實(shí)”。《行政處罰法》第24條第3款規(guī)定了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的制度，《實(shí)施意見》中也同樣明確了執(zhí)法監(jiān)督制度，但是作為執(zhí)法監(jiān)督的前提性問(wèn)題即“監(jiān)督什么”并不清晰。本文認(rèn)為，監(jiān)督的對(duì)象至少存在合法性監(jiān)督和有效性監(jiān)督、整體性監(jiān)督和個(gè)體性監(jiān)督兩對(duì)對(duì)象范疇，而這些范疇在目前的監(jiān)督中仍不明晰。

最后，在監(jiān)督主體的相互關(guān)系上需要進(jìn)一步明確。除上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和縣級(jí)職能部門的監(jiān)督外，能夠?qū)?zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的主體還有人大、監(jiān)察委員會(huì)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)等主體。這些監(jiān)督主體的重要性不言而喻，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何在制度上將這些諸多監(jiān)督主體進(jìn)行分工配合、系統(tǒng)整合，以最大程度上發(fā)揮監(jiān)督合力。

三、“行政權(quán)下沉”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)的路徑回應(yīng)

新問(wèn)題與老問(wèn)題疊加，理論問(wèn)題與實(shí)踐問(wèn)題共存，對(duì)此次以行政權(quán)力下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為代表的基層行政執(zhí)法體制改革提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。法治是國(guó)家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的標(biāo)志，基層治理作為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)，也應(yīng)當(dāng)在法治的軌道上保持穩(wěn)步發(fā)展。面對(duì)上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治

建設(shè)中存在的問(wèn)題，只有通過(guò)回歸法治路徑才可能得到克服和解決。

（一）規(guī)則性思維：加強(qiáng)相關(guān)法律修訂和解釋

法治首先是法律與規(guī)則之治，擁有完善的法律與其他相關(guān)規(guī)則是法治的基礎(chǔ)，規(guī)則性思維強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則體系的完善性和協(xié)調(diào)性。面對(duì)上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法主體資格問(wèn)題，既有研究中的基本共識(shí)是通過(guò)立法論的方式才能解決，不同觀點(diǎn)之間的區(qū)別在于“如何立”。如有學(xué)者從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，認(rèn)為解決此一問(wèn)題最為理想的方式是制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法》[11]；還有學(xué)者從職權(quán)法定原則出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在《地方組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)條款中加入“法律、法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法職權(quán)”，從而在組織法通過(guò)一般授權(quán)的形式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)[6]；還有學(xué)者鑒于行政權(quán)下沉過(guò)程中引發(fā)的組織法和行為法之間的張力，認(rèn)為需要修改的并不是組織法，而是行為法中的“縣級(jí)以上”規(guī)范[7]。

以上學(xué)者的觀點(diǎn)雖基于立法論從不同視角和立場(chǎng)對(duì)如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法主體資格問(wèn)題提出了自己的對(duì)策，從內(nèi)容上看，均具有一定的合理性，但同時(shí)也都存在適用上的相應(yīng)局限。首先，就制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法》來(lái)看，我國(guó)目前政治社會(huì)仍然處于歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革引發(fā)的社會(huì)變動(dòng)性使得各項(xiàng)制度仍然處在不斷發(fā)展和完善中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一基層主體進(jìn)行單獨(dú)立法難度頗大，可預(yù)見的是，這一方式至少在近期不會(huì)實(shí)現(xiàn)。其次，就通過(guò)修改組織法的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，并不能徹底解決主體資格問(wèn)題。原因在于，這一修訂雖然可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法提供組織法依據(jù)，但是組織法中的規(guī)定過(guò)于抽象，實(shí)踐中執(zhí)法資格仍然要看行為法中是否有明確規(guī)定，倘若行為法中的具體執(zhí)法資格還是規(guī)定在“縣級(jí)以上”，則必將置組織法中的相關(guān)規(guī)定于虛無(wú)。最后，通過(guò)修訂行為法觀點(diǎn)的局限性在于，其固然可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)行為法上的授權(quán)獲得執(zhí)法資格，但是在組織法上卻缺乏明確依據(jù)，這就會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)法主體資格層面的“先天不足”。

綜上，為了強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法主體資格，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的法治建設(shè)，在立法論層面應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂組織法和行為法的方式尋求解決之道。盡管《地方組織法》2022年剛經(jīng)歷修訂，可以預(yù)見其在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)再次啟動(dòng)修訂工作，但是這并不意味在“應(yīng)然”層面沒有修改的必要性。具體來(lái)看，應(yīng)當(dāng)在《地方組織法》第76條中明確加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有執(zhí)法權(quán)的規(guī)范。而在相應(yīng)的行為法中，也應(yīng)當(dāng)將“縣級(jí)以上”修訂為“各級(jí)政府和街道辦事處”，從而明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦在行為法上的主體資格。當(dāng)然，并不是每一部行為法中都需作出此種修改，只要對(duì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法事項(xiàng)相關(guān)的規(guī)范進(jìn)行修改即可。??相關(guān)觀點(diǎn)可參見葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第3期，第54頁(yè)。另外，除從立法論層面進(jìn)行完善之外，還可以從解釋論層面進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。如可以通過(guò)立法解釋的方式對(duì)《地方組織法》第76條和相關(guān)行為法進(jìn)行解釋，從而明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主體資格問(wèn)題。這一方式的依據(jù)在于第76條雖然沒有明文規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法資格，但是從其所規(guī)定的“管理”和“執(zhí)行”等內(nèi)容中可以推導(dǎo)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有執(zhí)法主體資格。行為法方面的解釋與此基本相同。與立法論相比，解釋論方式的優(yōu)勢(shì)在于節(jié)約立法成本和具有靈活性，但是局限在于技術(shù)層面難度較大。但無(wú)論如何，通過(guò)立法論和解釋論，對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修訂和解釋，無(wú)疑都具有克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法主體資格的困境以及推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)的重要功能。

（二）綜合性思維：完善執(zhí)法能力保障

完善執(zhí)法能力保障應(yīng)當(dāng)運(yùn)用綜合性思維。綜合性思維是一種“目的-手段”式思維，其外在表現(xiàn)形式是手段的多樣性，而內(nèi)在表現(xiàn)則為手段之間的協(xié)調(diào)性。綜合性思維的最大優(yōu)勢(shì)在于以問(wèn)題為導(dǎo)向，并采取多種內(nèi)部協(xié)調(diào)性的手段，從而防止解決同一問(wèn)題的多種制度之間出現(xiàn)疊床架屋現(xiàn)象。由上文分析可知，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力建設(shè)的問(wèn)題主要集中于權(quán)力、人力和財(cái)力方面。通過(guò)綜合性思維完善執(zhí)法能力保障的具體方式包括：

其一，應(yīng)當(dāng)健全行政權(quán)力下沉的各種程序。依據(jù)《實(shí)施意見》，此次行政權(quán)下沉的原則是“依法下放、宜放則放”。顯而易見，這種原則性規(guī)定過(guò)于模糊，導(dǎo)致各省市在賦權(quán)過(guò)程中缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)。是故，健全行政權(quán)力下沉的各種程序，首先應(yīng)當(dāng)制定行政權(quán)力下沉標(biāo)準(zhǔn)。如將《行政處罰法》第24條中的“根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”“迫切需要”“能夠有效承接”等模糊性概念進(jìn)行法律解釋，從而為省、自治區(qū)、直轄市在賦權(quán)過(guò)程中提供明確的規(guī)范指引。另外，除行政處罰權(quán)外，對(duì)于行政許可、公共服務(wù)、行政確認(rèn)、行政強(qiáng)制等權(quán)力，各省市也應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)下放標(biāo)準(zhǔn)，從而防止出現(xiàn)不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力的強(qiáng)弱，進(jìn)行“一攬子”授權(quán)的現(xiàn)象。如2020年廣東省人民政府頒發(fā)的《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》（粵府函〔2020〕136號(hào)）中，就明確將專業(yè)性強(qiáng)和技術(shù)性強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）無(wú)法承接和工作量較小、由縣級(jí)集中行使成本更低等事項(xiàng)排除在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法之外。而海南省《實(shí)施方案》中規(guī)定了將“違法行為易于確認(rèn)、執(zhí)法程序簡(jiǎn)便易行、專業(yè)要求不高的行政處罰權(quán)，以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道”。但是這些標(biāo)準(zhǔn)仍然具有相當(dāng)程度的不確定性，仍需在實(shí)操層面進(jìn)一步細(xì)化。其次，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政權(quán)力的準(zhǔn)入和退出制度。就準(zhǔn)入制度而言，海南省《實(shí)施方案》中已經(jīng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)“探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道職責(zé)準(zhǔn)入制度”，并且在賦權(quán)之前，應(yīng)當(dāng)建立雙向溝通機(jī)制，向上既要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門的審批，向下還要注重聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）意見；就退出制度而言，是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不能合法合理實(shí)施的行政權(quán)及時(shí)收回縣級(jí)職能部門，從而避免行政權(quán)的誤用。??其他地區(qū)對(duì)此已有實(shí)踐案例，參見《江門市人民政府關(guān)于取消一批由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政執(zhí)法職權(quán)的公告》（江府告〔2022〕3號(hào)）。?具體內(nèi)容可參見《海南省人民政府關(guān)于推進(jìn)省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見》（瓊府〔2017〕94號(hào)）。最后，應(yīng)當(dāng)建立各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的聯(lián)結(jié)程序。《實(shí)施方案》中提出“建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與上級(jí)部門行政執(zhí)法案件移送機(jī)制，以及綜合執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制、銜接機(jī)制、信息共享機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，為了防止這些制度流于形式而最終成為具文，需要進(jìn)一步將這些制度的實(shí)施程序進(jìn)行細(xì)化。

其二，應(yīng)當(dāng)建立工作激勵(lì)制度和崗位交流制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建成立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)使得原屬于縣級(jí)職能部門的工作人員統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），這就容易引發(fā)這些工作人員在工作中的消極怠工、亂作為、不作為等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象并非單通過(guò)理想教育或行政命令等方式就可以解決的。解決這些問(wèn)題還應(yīng)當(dāng)從制度層面入手，即應(yīng)當(dāng)建立工作激勵(lì)制度和崗位交流制度，其目的是為了激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法人員的內(nèi)在動(dòng)力，從而使其在行政執(zhí)法中依法積極作為。具體來(lái)說(shuō)，工作激勵(lì)制度是指在人員考核、職務(wù)晉升等方面優(yōu)先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一線執(zhí)法人員；而實(shí)施崗位交流制度則是將客觀上確有現(xiàn)實(shí)困難、不宜在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行工作的人員通過(guò)輪崗、換崗等方式實(shí)現(xiàn)調(diào)任。[6]

其三，建立相對(duì)獨(dú)立和完善的財(cái)權(quán)制度。財(cái)權(quán)是事權(quán)的保障。如上所述，行政權(quán)下沉的法律性質(zhì)是事權(quán)的下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在承接行政權(quán)的同時(shí)，如果缺乏財(cái)權(quán)的相對(duì)獨(dú)立則必然會(huì)影響事權(quán)的實(shí)施效果。目前，海南省財(cái)政事權(quán)分為省級(jí)財(cái)政事權(quán)、市縣財(cái)政事權(quán)和省與市縣共同財(cái)政事權(quán)??其他地區(qū)對(duì)此已有實(shí)踐案例，參見《江門市人民政府關(guān)于取消一批由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政執(zhí)法職權(quán)的公告》（江府告〔2022〕3號(hào)）。?具體內(nèi)容可參見《海南省人民政府關(guān)于推進(jìn)省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見》（瓊府〔2017〕94號(hào)）。，這其實(shí)也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不可能擁有完全獨(dú)立于市縣的財(cái)權(quán)制度，而有益的探索則是建立相對(duì)的財(cái)權(quán)制度，即將與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施行政權(quán)有關(guān)的財(cái)權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由其獨(dú)立支出和承擔(dān)責(zé)任。另外，還應(yīng)當(dāng)健全海南省財(cái)政事權(quán)的相關(guān)立法，進(jìn)而通過(guò)法律明確省級(jí)與市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間財(cái)政事權(quán)的合理劃分，從而為建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政事權(quán)制度鋪墊基礎(chǔ)。

（三）精確性思維：細(xì)化執(zhí)法監(jiān)督

精確性思維與抽象性、籠統(tǒng)性思維相對(duì)，其意指內(nèi)容上的精細(xì)化和確定性。之所以在執(zhí)法監(jiān)督中引入精確性思維，恰是因?yàn)槟壳班l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法主體既有橫向監(jiān)督，也有縱向監(jiān)督；既有合法性監(jiān)督，也有有效性監(jiān)督；既有權(quán)力監(jiān)督，也有權(quán)利監(jiān)督。因此，為了協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體之間的融合，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能夠合法合理高效實(shí)施行政權(quán)力，促進(jìn)基層治理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，必須對(duì)執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)行細(xì)化。具體來(lái)看，細(xì)化執(zhí)法監(jiān)督包括以下內(nèi)容：

首先，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和縣級(jí)主管部門對(duì)綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督重點(diǎn)。具體來(lái)看，縣級(jí)主管部門的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在業(yè)務(wù)方面。原因在于，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行由縣級(jí)以上人民政府及其職能部門負(fù)責(zé)具體執(zhí)法的行政體制，使這些行政機(jī)關(guān)在專業(yè)業(yè)務(wù)方面積累了大量的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各項(xiàng)執(zhí)法內(nèi)容也更為熟悉，是故，由其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督可以有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法水平。另外，將縣級(jí)主管部門的監(jiān)督限定在業(yè)務(wù)方面，也能有效防止其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作的干預(yù)。與之相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督重點(diǎn)則是在除業(yè)務(wù)之外的其他方面，如人事、組織等方面。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立和管理。因此，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具體負(fù)責(zé)監(jiān)督綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人事、組織、財(cái)政等更為合理，同時(shí)也符合功能適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督原理。

其次，細(xì)化監(jiān)督程序。程序是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法正義的保障?，F(xiàn)有制度中能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的主體具有多元性，但是真正細(xì)致且可操作性的監(jiān)督程序尚付之闕如。細(xì)化監(jiān)督程序，可以從內(nèi)外兩個(gè)方面入手。一方面，在執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督程序中，盡管《實(shí)施意見》中所提出的“執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、行政執(zhí)法公示制度”等內(nèi)容已經(jīng)被《行政處罰法》??具體內(nèi)容參見《行政處罰法》第39條、第47條。?如《海南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》（2022）、《海南省交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量基準(zhǔn)（2022年版）》《海南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》（2021）。?《行政處罰法》第24條第3款：“有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評(píng)議、考核制度?！彼欣^，并與“重大執(zhí)法決定法制審核制度”一起成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法所必須遵循的“三項(xiàng)基本制度”；另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在執(zhí)法過(guò)程中的法定依據(jù)還有《海南省行政執(zhí)法規(guī)則（2016）》。但需要看到的是，這些制度和規(guī)范在內(nèi)容上仍需進(jìn)一步細(xì)化，方能在實(shí)踐中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法產(chǎn)生更為有力的規(guī)約。與此同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化行政裁量。行政裁量是法治政府的“命門”所在。目前，海南省已有多個(gè)廳級(jí)部門出臺(tái)了規(guī)范本單位行使行政裁量的規(guī)范性文件??具體內(nèi)容參見《行政處罰法》第39條、第47條。?如《海南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》（2022）、《海南省交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量基準(zhǔn)（2022年版）》《海南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》（2021）。?《行政處罰法》第24條第3款：“有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評(píng)議、考核制度?！?，但是在省一級(jí)現(xiàn)在仍適用的是2011年頒布的《海南省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)辦法》。歷經(jīng)10余年后，該文件目前顯然已經(jīng)相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，為了規(guī)范全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確行使行政裁量權(quán)，有必要及時(shí)啟動(dòng)該文件的修改工作。除此之外，行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)部考核程序也需細(xì)化?！缎姓幜P法》第24條第3款規(guī)定了有關(guān)地方人民政府及其部門都可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施行政處罰情況進(jìn)行考核。??具體內(nèi)容參見《行政處罰法》第39條、第47條。?如《海南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》（2022）、《海南省交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量基準(zhǔn)（2022年版）》《海南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》（2021）。?《行政處罰法》第24條第3款：“有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評(píng)議、考核制度?！痹趯?shí)施中，可以由上述考核機(jī)關(guān)依法對(duì)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政權(quán)實(shí)施進(jìn)行考核，對(duì)于考核不通過(guò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)當(dāng)納入整改對(duì)象，經(jīng)過(guò)整改后如果合格的可繼續(xù)實(shí)施行政權(quán)力，并將該鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）納入重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象；整改后仍然不能合法合理實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)激活行政權(quán)力退出制度。另一方面，在執(zhí)法外部監(jiān)督程序中，進(jìn)一步細(xì)化人大、監(jiān)察委員會(huì)、上級(jí)政府、社會(huì)公眾和新聞媒體等不同層面監(jiān)督主體的監(jiān)督程序。以人大為例，縣級(jí)人大常委會(huì)依法有權(quán)可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行執(zhí)法檢查，但是具體的執(zhí)法檢查程序卻尚無(wú)規(guī)定，由此也就導(dǎo)致縣級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督往往流于形式，無(wú)法真正起到監(jiān)督作用。因此，為了真正有效地發(fā)揮出監(jiān)督的“應(yīng)然”作用，進(jìn)一步細(xì)化上述監(jiān)督主體的監(jiān)督程序是不二選擇。另外，不同監(jiān)督主體之間的銜接和聯(lián)動(dòng)機(jī)制也需進(jìn)一步細(xì)化。建立統(tǒng)一、高效的銜接和聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)于構(gòu)建科學(xué)的基層執(zhí)法監(jiān)督體系，提升基層執(zhí)法效能無(wú)疑具有重要的推動(dòng)作用。從內(nèi)容上來(lái)看，銜接和聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要包括監(jiān)督信息溝通、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)互通、監(jiān)督結(jié)果互認(rèn)等。在此方面，廣東省的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。廣東省通過(guò)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接工作的規(guī)定（試行）》，在全國(guó)率先建立了檢察機(jī)關(guān)行政檢察與司法行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督銜接機(jī)制，從而在制度上打通了行政檢察與司法行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督方面的聯(lián)結(jié)渠道，在實(shí)踐中取得了較好的監(jiān)督效果。因此，對(duì)于海南省而言，在完善監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法進(jìn)程中，也應(yīng)當(dāng)積極借鑒其他地區(qū)可理解、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化不同執(zhí)法監(jiān)督主體之間的聯(lián)動(dòng)和銜接機(jī)制。唯有如此，方能確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法始終沿著法治的方向發(fā)展。

最后，細(xì)化監(jiān)督組織形式。依據(jù)《行政處罰法》第24條第3款??《行政處罰法》第24條第3款：“有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評(píng)議、考核制度?！钡奈牧x解釋，有關(guān)地方人民政府及其部門都有權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，由此所引發(fā)因多個(gè)部門都可借此對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行監(jiān)督，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）疲于應(yīng)對(duì)的后果。因此，對(duì)于目前這種“多對(duì)一”的監(jiān)督組織形式還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化。具體來(lái)講，可以建立由縣級(jí)人民政府組建統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法監(jiān)督，由此可避免多頭監(jiān)督所帶來(lái)的諸多不利后果。[6]

四、結(jié)語(yǔ)

基層穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)。此次以行政權(quán)下沉為代表的基層綜合行政執(zhí)法改革，是新時(shí)代提升基層治理現(xiàn)代化，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理主體作用的關(guān)鍵舉措。本文通過(guò)歸納和總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）目前所擁有的行政權(quán)力，進(jìn)而分析了其中所存在的問(wèn)題，最后提出相關(guān)完善對(duì)策。需要指出的是，本文所闡述和分析的問(wèn)題主要是以海南省為研究場(chǎng)域，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)和行政執(zhí)法體制改革的復(fù)雜性，本文所論述的這些問(wèn)題并非全部，而只是在諸多問(wèn)題中具有典型性和重要性，故特意將其列舉并加以分析。對(duì)于其他如執(zhí)法機(jī)構(gòu)的信息化建設(shè)、執(zhí)法主體與其他主體之間的溝通協(xié)作、案件移送機(jī)制、執(zhí)法人員的專業(yè)培訓(xùn)等制度性和技術(shù)性問(wèn)題，還留待日后繼續(xù)深入研究?？傊?，法治建設(shè)永遠(yuǎn)只有“進(jìn)行時(shí)”，沒有“完成時(shí)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的法治建設(shè)并非一朝一夕之功，不能用畢其功于一役的心態(tài)去理解和建設(shè)。相反，其法治建設(shè)必須堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)與具體制度同步進(jìn)行，以構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法體制為目標(biāo)，不斷賡續(xù)基層綜合執(zhí)法體制改革的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，從而在助力法治國(guó)家與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也為世界貢獻(xiàn)基層治理的中國(guó)方案和中國(guó)智慧。