一、我國野生動物致害補償?shù)南嚓P(guān)概念

（一）野生動物的法律概念

法學語境下，我國《野生動物保護法》第二條規(guī)定的野生動物是“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物?！?[i]

（二）野生動物致害概念

野生動物致人損害是指由于野生動物活動直接或間接造成的公民人身和財產(chǎn)權(quán)益受到損害，這種攻擊行為通常出于野生動物的本能，被害人沒有主觀上的故意。這里的野生動物活動主要是指野生動物攻擊致人傷亡、使財產(chǎn)利益受到損失如破壞房產(chǎn)設施、農(nóng)作物的活動[ii]。

（三）野生動物致害補償概念

根據(jù)法律規(guī)定，野生動物資源屬于國家所有。[iii]個別公民保護國家所保護的野生動物而遭受損害，且這一損害無法歸因于自身情況下，國家應該對受害者進行及時、合理的救濟。野生動物致害補償是指因野生動物致害行為造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失，各級政府對受損方給予經(jīng)濟補償。

二、我國野生動物致害補償制度的立法梳理

（一）我國野生動物致害補償國家層面的法律體系

在國家層面，《野生動物保護法》及《陸生野生動物保護實施條例》等是有關(guān)野生動物致害補償?shù)暮诵姆?。《野生動物保護法》是有關(guān)野生動物致害補償?shù)淖钪饕伞?/p>

（二）我國野生動物致害補償?shù)胤綄用娴姆审w系

在地方層面，各省級、自治區(qū)和設區(qū)的市級人大及其常委會制定了地方性法規(guī)，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定了野生動物補償?shù)恼块T規(guī)章。據(jù)統(tǒng)計，地方性法規(guī)對野生動物致害補償立法遠超地方政府規(guī)章，[iv]但具體的補償內(nèi)容規(guī)定在省政府制定的野生動物致害部門規(guī)章中。截至2023年2月，共有十四個?。ㄊ?、區(qū)）制定了專門的野生動物致害補償辦法。分別是云南、陜西、吉林、北京、西藏、甘肅、青海、安徽、貴州、黑龍江、山西、四川、內(nèi)蒙古和遼寧。

（三）我國野生動物致害補償制度的具體內(nèi)容

現(xiàn)有地方補償辦法對補償內(nèi)容基本包括了補償范圍、補償程序、補償標準、補償經(jīng)費等。

1.補償范圍的規(guī)定

野生動物致害補償范圍包括納入補償?shù)囊吧鷦游锓秶{入補償?shù)那樾畏秶约安挥柩a償?shù)那樾畏秶?/p>

對納入補償?shù)囊吧鷦游锓秶囊?guī)定，2016年修訂的《野生動物保護法》十九條將野生動物范圍由“國家和省重點保護的陸生野生動物”擴大為“保護本法規(guī)定保護的野生動物”實際是將“三有動物”納入補償范圍。對納入補償?shù)那樾畏秶囊?guī)定，各省、市、自治區(qū)通常按照行政區(qū)劃，規(guī)定野生動物造成人身傷害、財產(chǎn)損害的特定情形納入補償范圍?，F(xiàn)有的各個補償辦法大多規(guī)定了人身傷害和死亡的補償?，F(xiàn)有的各個補償辦法對于野生動物造成的財產(chǎn)損害補償主要包括農(nóng)作物和經(jīng)濟林木、牲畜、生產(chǎn)生活設施等。補償?shù)霓r(nóng)作物和經(jīng)濟林木、作物的范圍通常限定在“依法劃定的生產(chǎn)經(jīng)營范圍”“依法承包的土地上”。有的補償辦法也將牲畜范圍限定“依法劃定的區(qū)域內(nèi)”，多數(shù)補償辦法還規(guī)定野生動物致害不予補償?shù)那樾巍?/p>

2.補償程序的規(guī)定

野生動物致害補償程序是指野生動物致害后，從申請受理，調(diào)查核實，補償審核，補償金發(fā)放四個環(huán)節(jié)的具體程序。

對申請受理的規(guī)定，受損方需要在一定時限內(nèi)向各辦法規(guī)定的補償管理機構(gòu)申請補償。接收申請的主管部門同通常是當?shù)乜h級人民政府林業(yè)行政主管部門，當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處，當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)工作站或者自然保護區(qū)管理機構(gòu)。對調(diào)查核實的規(guī)定，受損方提出申請后，受理申請的主體需要對野生動物致害情況進行調(diào)查核實并制作調(diào)查報告，并出具是否同意補償?shù)囊庖姟ρa償核準的規(guī)定，調(diào)查核實工作完成后，受理申請的主體將調(diào)查登記表提交給補償管理機構(gòu)，補償管理機構(gòu)進行審查復核。對補償金發(fā)放的規(guī)定，補償管理機構(gòu)核準后，會按照補償標準發(fā)放補償金。各個補償辦法對于補償金發(fā)放規(guī)定存在差異。

3.補償標準的規(guī)定

造成人身傷害的補償一般包括醫(yī)療費、誤工費、一次性殘疾補償金、死亡賠償金、喪葬費，多數(shù)辦法按照農(nóng)牧民人均收入或是居民收入的N倍計算；造成財產(chǎn)損害的補償，多數(shù)辦法按照實際受損產(chǎn)量折合當年的部分市場價值計算補償金。各個省市的補償力度差異較大。

4.補償經(jīng)費的規(guī)定

《野生動物保護法》（2022）第19條規(guī)定“實行補償所需經(jīng)費，由中央財政予以補助。具體辦法由國務院財政部門會同國務院野生動物保護主管部門制定?！?[v]現(xiàn)有的補償辦法將補償經(jīng)費納入各級財政預算，各省、市、縣負擔比例不同。

三、我國野生動物致害補償制度的實踐困境

（一）補償范圍具有局限性

1.納入補償?shù)囊吧鷦游锓秶^為單一

一部分的補償辦法還未根據(jù)新修改的野生動物補償范圍進行修訂，也存在不屬于國家和省重點野生動物保護名錄的野生動物導致?lián)p害的案件，這部分案件的受害者得不到賠償，其損失無法彌補。

2.納入補償?shù)那樾畏秶蜆藴什唤y(tǒng)一

有關(guān)人身傷害的認定標準不統(tǒng)一。北京未對人身傷害情形做出規(guī)定。云南，吉林，西藏、青海、四川、遼寧要求“對正常生活和從事正常生產(chǎn)生活的人員造成傷害或者死亡”，陜西、四川對人身損害的情形設置了條件，規(guī)定“在采取了必要的防范措施或者依法履行保護野生動物義務的情況下”，正常生產(chǎn)生活、必要防護措施等的認定問題提高了補償?shù)碾y度。財產(chǎn)損害的納入范圍和標準不統(tǒng)一?，F(xiàn)有辦法都對受損害的農(nóng)作物進行補償，十一個省、市、自治區(qū)對受損害的經(jīng)濟林木進行補償，四個省市對受損害的經(jīng)濟作物進行補償，對生產(chǎn)生活設施和合法財產(chǎn)進行補償?shù)膬H有個別省、市、自治區(qū)。云南、陜西、吉林、安徽對農(nóng)作物或經(jīng)濟林木的毀損情形規(guī)定為“較大損失”，其他辦法則直接為“損失”或“直接損失”。對于受到損害的牲畜家禽等，各個辦法也存在差異，如陜西、北京、安徽僅限定在圈養(yǎng)情形未包含放牧情形。對于各個補償辦法規(guī)定的“依法劃定的生產(chǎn)區(qū)域內(nèi)”，將補償限定在特定區(qū)域內(nèi)，實踐中，人畜的活動范圍又很難劃分界定。對于不予補償?shù)那樾?，西藏則規(guī)定得過于嚴格，除列舉的補償情形，其余情形不予補償。北京未對不予補償?shù)那樾巫鞒鲆?guī)定，過于寬松。

（二）補償程序設置不合理

1.申請程序時限過短

云南、吉林和西藏由于頒布時間早，立法時未區(qū)分人身傷害和財產(chǎn)損害的申請時限。人身傷害的治療周期長，申請補償應該在搶救治療后一定期限內(nèi)。補償申請的時限設置較短。受理申請的主體多為縣級林業(yè)行政主管部門或是人民政府街道辦事處，受損地為偏遠地區(qū)或通訊不便，可能有上報不及時的情況，增加申報難度。

2.調(diào)查程序不夠具體

現(xiàn)有辦法多規(guī)定對現(xiàn)場勘查的具體流程沒有規(guī)定，由于鑒定損害量的難度高，調(diào)查技術(shù)未具體規(guī)定，容易導致調(diào)查工作存在隨意性，難以保證調(diào)查結(jié)果公正客觀。調(diào)查時限設置不統(tǒng)一。鑒定損害具有復雜性，給調(diào)查人員設置一定調(diào)查期限是合理的，但期限不宜過長。

3.核準程序缺乏公示

各省、市、自治區(qū)有關(guān)補償核準的公示制度不統(tǒng)一。對調(diào)查結(jié)果和補償意見的認定，需要由上一級補償管理進行審查復核。除北京、安徽、青海、貴州、黑龍江、山西、四川、遼寧將公示期寫入補償辦法，在部門網(wǎng)站和受損地的村（居）委員會公示調(diào)查核準情況，其他辦法未有相關(guān)規(guī)定，公示渠道不暢，不利于社會公眾進行監(jiān)督。

4.補償金發(fā)放不夠及時

補償金發(fā)放的時間周期長，受損方的權(quán)益難以及時得到填補。目前有8部補償辦法規(guī)定補償金為確認補償后“一次性發(fā)放”；青海和陜西則是在20日內(nèi)和10日內(nèi)發(fā)放；云南發(fā)放時間最長，規(guī)定年終結(jié)清；四川則個案處理，按照補償決定規(guī)定的時間和方式發(fā)放，同時規(guī)定從申請到發(fā)放補償金不超過一年。各個辦法對于發(fā)放時間差異較大，有的甚至未規(guī)定具體時間，不及時發(fā)放補償金影響了補償效果。

（三）補償標準差異較大且力度有限

1.造成人身傷害的補償標準差異較大

在具體計算標準上，各個省、市、自治區(qū)的人身傷害補償標準差異較大。如陜西、西藏、甘肅、青海按照全省上年度農(nóng)牧民人均純收入的倍數(shù)計算，云南、吉林、安徽按照所在縣（市）上年度職工年平均工資的倍數(shù)計算黑龍江、四川、內(nèi)蒙古、遼寧按照上年度全省、自治區(qū)常住居民年人均可支配收入計算等，計算的倍數(shù)也不盡相同，考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展水平以及農(nóng)牧民人均收入、職工平均工資、居民年人均可支配收入的不同，同樣的致害情況下，補償金的計算差異巨大，導致補償不合理。

2.造成財產(chǎn)損害的補償標準力度有限

相較于人身傷害，對于財產(chǎn)損害的補償力度較低。對農(nóng)作物，經(jīng)濟林木、經(jīng)濟作物等受損的、生產(chǎn)生活設施、牲畜受傷死亡的，多數(shù)辦法采用適當補償原則，對實際損失進行部分補償。甘肅對農(nóng)作物和生產(chǎn)生活設施的補償最高，為直接損失的市場價值。云南對于財產(chǎn)損害的情形規(guī)定補償金按照當年的政府補償費用與實際損害總額的比例計算，規(guī)定得不夠具體。西藏對于牲畜受損的規(guī)定過于細致，直接在補償辦法規(guī)定了具體金額，跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展的幅度。[vi]

（四）補償經(jīng)費缺乏保障

2016年修訂《野生動物保護法》時增加了中央財政補助的規(guī)定，2022年修訂的《野生動物保護法》新增具體辦法由國務院財政部門會同國務院野生動物保護主管部門制定，但是野生動物致害補償仍以地方財政為主。各級財政在補償經(jīng)費負擔比例意見不一，成為影響地方政府制定野生動物致害補償規(guī)則的主要障礙。 [vii]部分補償辦法如北京、貴州、山西、四川、遼寧規(guī)定為縣級財政承擔補償經(jīng)費，增加了當?shù)厝嗣裾呢摀：邶埥?、?nèi)蒙古則只規(guī)定了各級財政的負擔原則，未設計具體負擔比例，容易導致各級財政相互推卸責任的現(xiàn)象，不利于補償工作落實。

四、我國野生動物致害補償制度的完善路徑

（一）及時調(diào)整野生動物致害的補償范圍

1.納入補償?shù)囊吧鷦游锓秶鷳屿`活

各個補償辦法應盡快將“三有動物”導致的損害情形納入補償范圍，《野生動物保護法》（2022）規(guī)定其規(guī)定的名錄應當每五年進行科學評估，并根據(jù)評估和實際情況及時調(diào)整。[viii]對于不在國家、省重點保護動物和“三有動物”名錄內(nèi)的野生動物致害情形，地方政府應更加考慮實際受損情況，及時調(diào)整納入補償?shù)囊吧鷦游锓秶?，給予一定補償。

2.降低納入補償?shù)那樾畏秶恼J定難度

各個補償辦法對補償?shù)那樾畏秶蟛灰?，在實踐中容易產(chǎn)生混亂，增加補償認定難度。建議人身傷害的參照安徽、貴州、黑龍江、內(nèi)蒙古的認定標準，直接為“對公民身體傷害或者死亡的”進行補償；財產(chǎn)損害的由“較大損失”改為“損失”，并統(tǒng)一納入補償?shù)呢敭a(chǎn)類型，對農(nóng)作物、經(jīng)濟林木、經(jīng)濟作物、生產(chǎn)生活設施和合法財產(chǎn)等都應進行補償。同時對于不予補償?shù)那樾螒?guī)定的更加具體，便于實際區(qū)別。

（二）合理設計補償程序的各個環(huán)節(jié)

1.節(jié)約申請受理的成本

人身傷害和財產(chǎn)損害的情形不同，兩者的申請時限也應不同，建議參考其他補償辦法，將人身傷害的時限設置為搶救治療結(jié)束后一定期限內(nèi)，并考慮實際情況，延長財產(chǎn)損害的時限。建議在當?shù)卣倬W(wǎng)公開野生動物致害受理人姓名、工作地址以及聯(lián)系電話，方便受損方報告野生動物致害情況和申請補償。由于野生動物致害的發(fā)生地通常為野生動物資源豐富區(qū)，離縣級政府林業(yè)部門較遠，建議規(guī)定受理調(diào)查主體為野生動物損害發(fā)生地的村（居）民委員會和街道辦事處，節(jié)約申請和受理成本，同時也利于調(diào)查受損量工作的開展。

2.確保損害調(diào)查的客觀準確

現(xiàn)有辦法沒有對鑒定損害的具體標準作出規(guī)定，鑒定損害的責任主體應確保派出的調(diào)查人員具有專業(yè)的鑒定資質(zhì)，保證調(diào)查結(jié)果的客觀性和準確性。補償辦法應規(guī)定受損方、村（居）委會等的協(xié)助調(diào)查義務，提高定損效率。調(diào)查主體應縮短調(diào)查工作的時限，并明確調(diào)查結(jié)果的認定標準。

3.建立核準認定的公示制度

對補償工作核準認定后進行公示有利于核準工作更加規(guī)范，并保障公眾的知情權(quán)。已經(jīng)有八省在補償辦法中規(guī)定了公示期，通常是將補償結(jié)果公示在有關(guān)部門網(wǎng)站和受損行為的村（社區(qū)），建議補償?shù)暮藴手黧w為縣級野生動物行政主管部門，并全面建立公示機制，提供公示渠道便于社會公眾等進行監(jiān)督，保證核準的公正性，保障受損方的合法利益。

4.提高發(fā)放補償金的效率

確認補償后，應盡快發(fā)放補償金，及時彌補受損方的損失，更好實現(xiàn)補償效果。建議將補償金的發(fā)放主體規(guī)定為縣級人民政府，將補償金發(fā)放的時間規(guī)定為原則上“一次性發(fā)放”，例外情況下，如財政支出實在困難的可以申請中央財政補助，或按照比例發(fā)放部分補償金，但從申請到發(fā)放補償金不得超過一年。從申請到最終發(fā)放的各個環(huán)節(jié)都應及時。

（三）適度提高致害補償標準

1.提高人身傷害的補償標準

各個省、市、區(qū)有關(guān)人身傷害的標準不統(tǒng)一，建議各地方政府積極開展立法調(diào)研，考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，設置浮動區(qū)間，根據(jù)實際受損情況進行補償，建議以上年度常住居民年人均可支配收入分類計算。

2.提高財產(chǎn)損害的補償標準

多數(shù)辦法對于財產(chǎn)損害僅采取適當補償?shù)姆绞?，僅將實際損失折合為較低的補償標準，難以填補受損方的實際損失。建議參考甘肅、四川的補償辦法，規(guī)定對財產(chǎn)受損的補償標準為其實際價值，更有利于維護受損方的利益。

（四）建立補償經(jīng)費的保障機制

1.明確補償經(jīng)費的負擔比例

由于法律只規(guī)定由當?shù)厝嗣裾M行補償，未確定各級政府的財政負擔比例，實踐中各級財政負擔比例不同，往往由縣（區(qū)）級財政承擔，財產(chǎn)經(jīng)費嚴重不足。建議國家層面應明確補償?shù)呢熑沃黧w和各級財政的負擔比例，地方政府不宜負擔過重，對于經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)，可以采取省財政和市縣財政各負擔50%的做法，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，建議省級財政負擔80%，設區(qū)市、縣級財政各負擔10%。同時細化中央財政補助的具體措施，加大中央財政對野生動物致害補償工作的補助力度。

2.探索補償資金的多元渠道

積極探索野生動物致害補償保險制度?！兑吧鷦游锉Ｗo法》鼓勵有關(guān)地方人民政府建立野生動物致害賠償保險業(yè)務，不少地區(qū)已經(jīng)進行野生動物致害補償保險業(yè)務試點工作。設立野生動物補償專項基金制度?！兑吧鷦游锉Ｗo法》鼓勵個人、各個組織依法通過捐贈、資助等方式參與野生動物保護活動，支持野生動物保護公益事業(yè)。

參考文獻：

[i] 參見《野生動物保護法》（2022年修訂）第2條

[ii] 韓紹強，余濤.野生動物致害救濟的立法構(gòu)想[J].國家林業(yè)局管理干部學院學報，2009，8（01）：36-40.

[iii] 參見《野生動物保護法》（2022年修訂）第3條

[iv] 向往.野生動物致害補償?shù)胤搅⒎ǖ默F(xiàn)實困境與紓解路徑——基于45部地方性法律規(guī)范的考察[J].行政與法，2023（01）：111-121.

[v] 參見《野生動物保護法》（2022）第19條

[vi] 白春民. 我國野生動物致害補償立法現(xiàn)狀分析比較及建議[C]//中國法學會環(huán)境資源法學研究會，海南大學.新時代環(huán)境資源法新發(fā)展——自然保護地法律問題研究：中國法學會環(huán)境資源法學研究會2019年年會論文集（下）.[出版者不詳]，2019：199-211.DOI：10.26914/c.cnkihy.2019.096485.

[vii] 闕占文.人畜共存視閾下的野生動物致害補償制度[J].中國政法大學學報，2022（06）：160-170.

[viii] 參見《野生動物保護法》（2022）第10條

作者簡介：梅雨露（2002—），女，漢族，湖北咸寧人，學歷：本科在讀，現(xiàn)在湖北經(jīng)濟學院。