摘 要：減量化、資源化、無害化原則是我國固體廢物污染防治工作的基本原則。自2018年正式提出建設(shè)“無廢城市”之后，加之2020年新《固廢法》的修改，“三化”原則對于固體廢物污染防治的重要性日益凸顯。通過對新《固廢法》及其它相關(guān)法律進(jìn)行檢視，可發(fā)現(xiàn)“三化”原則在各部法律中存在不同程度的漏洞需要填補(bǔ)。本文試圖從“三化”原則的現(xiàn)存問題入手，進(jìn)一步厘清三原則的各自地位及實施順位，并明晰各原則的應(yīng)然內(nèi)涵，以便為固體廢物污染防治工作的開展提供較為科學(xué)的可行路徑。

關(guān)鍵詞：固體廢物；減量化；資源化；無害化；內(nèi)涵明確

2018年12月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》，后生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于發(fā)布“無廢城市”建設(shè)試點名單的公告》，“無廢城市”建設(shè)試點正式開始?！盁o廢城市”的建設(shè)，核心要義在于明確“無廢”的基礎(chǔ)即是對于廢棄物的管理，是對于固體廢物污染問題的治理。其中，固體廢物污染防治的減量化、資源化、無害化原則作為“無廢城市”建設(shè)的基本路徑，實則在建設(shè)過程中扮演了極其重要的角色。而作為固體廢物污染防治工作過程中的主要法律規(guī)制工具，《固體廢物污染環(huán)境防治法》對此起到舉足輕重的規(guī)范作用。

一、《固廢法》中“三化”原則的問題檢視

《固體廢物污染環(huán)境防治法》作為治理固體廢物污染問題的最主要具體法律，理應(yīng)先行作出關(guān)于“三化”原則較為完善且合理的內(nèi)容規(guī)定。但不無遺憾的是，通過對該部法律進(jìn)行瀏覽，其對于“三化”原則的規(guī)定既顯粗陋，又有失科學(xué)合理性，不足以應(yīng)付“無廢城市”建設(shè)背景下提出的新情勢。

（一）具體定義、法定內(nèi)涵與適用邊界不清

減量化、資源化、無害化原則在“無廢城市”建設(shè)中的作用不言而喻。作為固體廢物防治領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，《固體廢物污染環(huán)境防治法》對“三化”原則的規(guī)定僅僅只有一處。并且，僅有的第4條也只是指向性表述，并未對三原則的的定義及適用進(jìn)行明確闡述。本文認(rèn)為，鑒于“無廢城市”建設(shè)的新形態(tài)，以及“三化”原則對于固體廢物污染防治的重要作用，《固廢法》應(yīng)當(dāng)對“三化”原則的基本定義、法定內(nèi)涵以及適用等作出官方描述，以指導(dǎo)實踐工作的開展。但或許是由于立法程序繁瑣、立法具有滯后性等因素，在“三化”原則的規(guī)定上，20年新修改的《固廢法》顯然沒有足夠顧及到18年興起的“無廢城市”建設(shè)形勢，令人遺憾。

（二）約束主體范圍狹窄：從《固廢法》第4條的“三化”約束主體看存疑的價值導(dǎo)向

2020年新修改的《固體廢物污染環(huán)境防治法》相較于《固廢法》（2016），其中第4條言之鑿鑿的將“三化”的約束主體限定在了單位及個人，而將行政機(jī)關(guān)等公主體排除在外。i該條將“三化”原則的表述方式從“國家…實行…”改為“任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)…”，其背后所蘊(yùn)含的價值導(dǎo)向尚有可斟酌之處。單位及個人作為固體廢物的主要產(chǎn)生者，被納入規(guī)制范圍的合理性自不待言。而作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的政府等被排除在約束范圍之外，合理性值得懷疑。

有學(xué)者指出，國家機(jī)關(guān)主要通過履行固體廢物污染防治義務(wù)來實現(xiàn)“三化”之目的，這一國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)具有堅實的憲法基礎(chǔ)。ii 2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》（2018）。該修正案在憲法序言中將“生態(tài)文明”作為與其它四大文明協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面，并將“美麗”作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要目標(biāo)。環(huán)境基本國策是國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法規(guī)范形態(tài)，是對所有國家權(quán)力構(gòu)成約束的 “國家目標(biāo)條款”。iii

因此，《固廢法》第4條作為減量化、資源化、無害化原則最直接的立法注解，僅僅將“三化”的約束主體框定為單位及個人是不夠的。行政機(jī)關(guān)具有法律明確規(guī)定的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，與個人、單位等私主體的區(qū)別主要是在于“三化”的落實方式不同。行政機(jī)關(guān)理應(yīng)同公民個人、各類企事業(yè)單位等一道納入“三化”原則的規(guī)制范圍。

（三）缺乏具體、可實施的行為準(zhǔn)則及相應(yīng)罰則

《固體廢物污染環(huán)境防治法》不僅未明確減量化、資源化與無害化三原則的具體含義，亦未對其設(shè)置具體、可實施的行為準(zhǔn)則以指導(dǎo)實踐，且缺乏違反“三化”原則時的法律責(zé)任規(guī)定。

首先，顧名思義，減量化、資源化、無害化原則并無“無廢城市”建設(shè)中指導(dǎo)人們實踐的具體行為準(zhǔn)則，其是相對比較籠統(tǒng)的固體廢物污染防治要求。相關(guān)企業(yè)及個人遵從政府要求，在對“三化”原則進(jìn)行適用時，必須要有前置性的、較為明確的具體指導(dǎo)準(zhǔn)則可供參照。否則，雖有較為理想化的原則指向，在對該原則進(jìn)行具體適用時卻無所適從，抑或在應(yīng)用過程中呈現(xiàn)千奇百怪的局面。

其次，為使“三化”原則得到更好落實，必定要有一定的罰則規(guī)定作為保障。如果只是規(guī)定適用該原則的具體方式及邊界，而無后續(xù)的法律責(zé)任保障，那么“三化”原則只是一紙空談。需要注意的是，此處的法律責(zé)任規(guī)定尺度不宜過于嚴(yán)苛。原因在于：一是“三化”原則本身即屬于指導(dǎo)性原則，規(guī)定過于嚴(yán)厲的處罰尺度反而會束縛人們手腳；二是因為當(dāng)前形勢下，由于實踐經(jīng)驗的匱乏，“三化”原則的實施效果評價并無較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)參考。

在固體廢物治理進(jìn)程當(dāng)中，就相互關(guān)系而言，減量化是前提，資源化是導(dǎo)向，無害化則是底線。并且，減量化、資源化和無害化三者之間是相輔相成、密不可分的，許多情形下，在進(jìn)行某一環(huán)節(jié)的同時可有助于另一環(huán)節(jié)的實現(xiàn)。比如，在產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)盡可能多地使用再生材料，不僅可有助于減量化目標(biāo)的達(dá)成，同樣符合資源化的直接要求。前文已將減量化、資源化、無害化三原則存在的現(xiàn)有問題釋明。其中，對于“三化”原則的法定邊界模糊、具體內(nèi)涵不清等根本性問題的解決，《固體廢物污染環(huán)境防治法》應(yīng)首先對此作出回應(yīng)，至于具體如何回應(yīng)，本文試圖通過后續(xù)內(nèi)容詳述之。iv

二、《固廢法》中“三化”原則的具體優(yōu)化路徑

（一）減量化

1、減量化的內(nèi)涵明確

首先，減量化原則要求在物質(zhì)、材料或產(chǎn)品成為固體廢物之前應(yīng)努力提高其利用效率，盡量防止固體廢物的產(chǎn)生。這正是環(huán)境法上的預(yù)防原則在固體廢物污染防治工作中的體現(xiàn)。我國《環(huán)境保護(hù)法》第5條確立了“預(yù)防為主”的基本原則，要求當(dāng)人類活動對環(huán)境可能產(chǎn)生負(fù)面影響時，在事前采取防范措施以減少生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生，在整個環(huán)境治理的構(gòu)成中將事前預(yù)防與事中事后治理相結(jié)合，并優(yōu)先采用防患于未然的方式。v預(yù)防原則具有兩層含義：一是預(yù)防對生態(tài)環(huán)境造成具體危險的行為，在此情形下，依據(jù)已有的知識和經(jīng)驗可以判斷該行為可能帶來的危害。二是避免或減少可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生風(fēng)險的行為，只要該行為有出現(xiàn)的可能，無論是否實際出現(xiàn)，均可以事先對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。vi固體廢物減量化的指向更接近于第二層面“危險尚未顯現(xiàn)”的風(fēng)險行為的預(yù)防要義。故，從某種意義上說，減量化原則是預(yù)防原則在《固廢法》上的一種具體映射。

2、“垃圾是一種放錯地方的資源”的重新審視

“垃圾是一種放錯位置的資源”是存在于日常生活中并且隨處可見的一句標(biāo)語，其不斷重復(fù)出現(xiàn)，以至于對社會群眾關(guān)于生活垃圾的處置態(tài)度產(chǎn)生了潛移默化的深遠(yuǎn)影響。殊不知，從應(yīng)然的三化原則排列序列的角度出發(fā)，該句標(biāo)語中蘊(yùn)含著不恰當(dāng)?shù)睦幹脙A向。資源化固然是固體廢物處理各環(huán)節(jié)中尤為重要的一環(huán)，但倘若廢物不率先經(jīng)過減量化的程序過濾，直接進(jìn)行資源化將成為空談。對于資源化環(huán)節(jié)來說，其至少在現(xiàn)在無法承受過多的廢物處理量，需要前置減量化為其先行減負(fù)。標(biāo)語本身必然無需過分嚴(yán)謹(jǐn)，但其理應(yīng)為社會公眾樹立正確的觀念指引。一味強(qiáng)調(diào)垃圾的資源性價值，易讓人忽略減量化的優(yōu)先地位，映射到實踐中就可能導(dǎo)致垃圾產(chǎn)量的居高不下，實則得不償失。因此，單純賦予“垃圾”資源性認(rèn)定的正向評價而不強(qiáng)調(diào)垃圾減量，是一種不適宜的行為導(dǎo)向。減量化作為貫穿廢物生命周期始終的重要程序，其優(yōu)先地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦俜轿募酥辽鐣?biāo)語的認(rèn)可，而后才能逐步為廣大社會公眾所接受，并內(nèi)化到減量化的實際行動當(dāng)中。

3、減量化優(yōu)先的條件

首先，減量化在技術(shù)層面應(yīng)當(dāng)可操作。一般來說，各種類型廢物、同一類型廢物的各個生命環(huán)節(jié)的減量化都需要一定技術(shù)水平的支持。譬如，在不影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的前提下，如何將某一商品的包裝盡可能的簡化或以可降解的材料代替，是一個需要技術(shù)支持的問題。減量化的目標(biāo)并非可以一蹴而就，倘若沒有足夠的技術(shù)條件作為支撐，減量化實則名存實亡。其次，經(jīng)濟(jì)合理。在減量化技術(shù)條件允許的前提下，應(yīng)當(dāng)盡力降低減量化實施的成本，至少應(yīng)不高于廢物處置成本。否則，基于理性經(jīng)濟(jì)人對于價格因素的敏銳洞察，加之以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的立身之本，其精力投放會迅速偏向于對廢物的最終處置，而不會設(shè)法降低廢物的產(chǎn)生量。降低減量化實施成本，可從技術(shù)手段的革新、主體的商品偏好、特定領(lǐng)域的匹配程度等因素入手，具體還應(yīng)分階段、分環(huán)節(jié)進(jìn)行考慮。最后，減量化至少應(yīng)為社會大部分公眾可接受。不管是企業(yè)、單位或是家庭、個人，各個社會單元中起主導(dǎo)作用的仍是作為個體的理性人。

（二）資源化

1、資源化相對廣義的概念界定

在我國當(dāng)前的現(xiàn)實國情背景下，固體廢物存量巨大，固體廢物污染狀況愈演愈烈。資源化作為固體廢物再生利用的重要環(huán)節(jié)，要求在各類物質(zhì)成為固體廢物之后應(yīng)積極采取相關(guān)措施，發(fā)揮其剩余最大效能，盡量防止固體廢物過早、過多的進(jìn)入處置環(huán)節(jié)，承擔(dān)著為無害化的最終目的減負(fù)釋壓的重要功能。對于固體廢物的資源化，其不僅應(yīng)包含將廢物直接作為產(chǎn)品或作為其他產(chǎn)品的部件予以使用的涵義，還應(yīng)具有將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對廢物進(jìn)行再生利用的基礎(chǔ)含義。并且，“3R”原則中的“再利用”與“資源化”，二者內(nèi)容本身存在一定程度的重疊，需要涵蓋范圍更為廣泛的某一概念對其進(jìn)行統(tǒng)籌概括。簡而言之，固體廢物污染防治原則中的資源化原則，應(yīng)當(dāng)涵蓋循環(huán)經(jīng)濟(jì)“3R”原則中“再利用”和狹義“資源化”的基本范疇。

2、資源化利用的一般性規(guī)定

針對固體廢物存續(xù)的各環(huán)節(jié)的基本特征不同，相應(yīng)資源化的具體要求也存在差別。在收集、貯存和運(yùn)輸環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)固體廢物的不同用途和要求進(jìn)行分類收集、貯存和運(yùn)輸，并張貼類型化的標(biāo)識以供識別，方便后續(xù)資源化利用的開展；在利用環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)固體廢物的不同類型和利用條件、利用價值，直接或通過加工等方式使其成為產(chǎn)品或產(chǎn)品的部件，或作為原料進(jìn)行直接利用或再生利用。vii

對于資源化的追求目標(biāo)，可分為根本目的與直接目的兩種，根本目的為通過資源化減輕或消除固體廢物污染，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，直接目的為通過資源化提高廢物利用價值，從而獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益?？梢哉f，資源化的應(yīng)有之義是通過促使直接目的的達(dá)成而進(jìn)一步追求根本目的的實現(xiàn)。所以，資源化的目的具有多重性，實際上超出了以保護(hù)環(huán)境為直接訴求的《環(huán)保法》的視野。因此，具體到各項法律上對資源化的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

3、明確滿足無害化要求的資源化利用標(biāo)準(zhǔn)

一般來說，在整個固體廢物污染防治工作當(dāng)中，無害化是資源化的下一環(huán)節(jié)，也是整體性廢物治理進(jìn)程中的兜底性環(huán)節(jié)。資源化因其特定位置與具體職能所在，其含義中的首要前提是需要滿足無害化的基本要求，以為最終無害化留有足夠的彈性空間。如此，資源化利用標(biāo)準(zhǔn)確立的是否得當(dāng)就顯得格外重要。本文認(rèn)為，對于《固廢法》來說，對資源化進(jìn)行較為原則性的規(guī)定即可，而不必過多展開。但是，考慮到資源化與無害化之間的銜接關(guān)系，該法在強(qiáng)化無害化要求的前提下，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r空位置為資源化留出接口，從而實現(xiàn)二者的平穩(wěn)過渡。viii為保障該設(shè)想的順利進(jìn)行，應(yīng)進(jìn)一步明確滿足無害化要求的資源化利用標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)大致涉及資源化廢物的類型、資源性與危害性的考量、資源化的程度等方面。綜上，此項工作的進(jìn)行，不僅可直接作用于當(dāng)下固體廢物污染的科學(xué)防治，也可在不久的將來修改《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律時，根據(jù)已有的立法框架，圍繞固廢資源化利用的具體制度展開，為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修改預(yù)留空間。

（三）無害化

1、無害化的定位

對于“無害化”含義的簡單理解大致為不對公眾健康和生態(tài)環(huán)境造成損害。實際上，“無廢城市”建設(shè)的根本目的并不是“無廢”，而是通過“無廢”目標(biāo)的達(dá)成減輕或消除固體廢物對于生態(tài)環(huán)境所造成的損害。從這個角度上來看，無害化無疑是三原則中最重要的一個環(huán)節(jié)。并且，從字面理解減量化、資源化、無害化環(huán)節(jié)的先后順序可能存在歧義，尤其對于無害化來說，僅強(qiáng)調(diào)無害于生態(tài)環(huán)境和固體廢物處置環(huán)節(jié)的無害化是不夠的，其應(yīng)當(dāng)貫穿于固體廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、資源化利用和最終處置等各環(huán)節(jié)，而不能僅聚焦于處置環(huán)節(jié)。無害化是固體廢物污染防治的底線與核心目標(biāo)，是“無廢城市”建設(shè)工作當(dāng)中應(yīng)一以貫之的根本任務(wù)，它不僅對于固體廢物領(lǐng)域，對于整個生態(tài)環(huán)境價值的維護(hù)，都具有重要意義。

2、無害化的保障

減量化、資源化、無害化作為原則性規(guī)定時的強(qiáng)制性保障力度本已不足。無害化作為保證固體廢物不對生態(tài)環(huán)境與公眾健康等利益造成危害的最后一道防線，理應(yīng)獲得相較于其他環(huán)節(jié)更為充沛的實施保障力度。而現(xiàn)有的法律法規(guī)等官方文件中，對于無害化的法律責(zé)任等規(guī)定是不足的。這其中，兩部促進(jìn)法自不待言，《固廢法》在此方面積弊已久。暫且不論該法對于三化原則僅在總則里使用寥寥數(shù)語即草草了事，其規(guī)定出固體廢物污染環(huán)境防治應(yīng)堅持減量化、資源化和無害化的原則，而在后文卻無法尋找到違反該類原則時所承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定。同為固體廢物污染防治的基本原則，該法第5條、第6條分別提出的污染擔(dān)責(zé)原則與生活垃圾分類制度，都可在后文找見相應(yīng)的違反該原則時的處罰規(guī)定，20年新修改的《固廢法》更是大范圍、大幅度提高了相應(yīng)違法行為的處罰力度。究其原因，或許是因為原則類規(guī)定過于抽象，實踐過程中并無絕對統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)可供認(rèn)定，法律責(zé)任因此更就無從談起。但立法工作不能因此淺嘗輒止、望難卻步，且因無害化自身所具有的特殊地位與重要性所在，立法對此更應(yīng)嚴(yán)格管控。簡而言之，以《固體廢物污染環(huán)境防治法》為統(tǒng)領(lǐng)的相關(guān)法律應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化無害化的強(qiáng)制性規(guī)則，使其具有可操作性，以期在廢物治理進(jìn)程當(dāng)中發(fā)揮應(yīng)有作用。

三、結(jié)語

在當(dāng)前“無廢城市”建設(shè)的大背景下，“三化”原則對于固體廢物污染防治工作的重要性不言而喻。其科學(xué)合理與否，直接關(guān)系著固體廢物環(huán)境污染問題的解決效果如何，進(jìn)而影響到整個生態(tài)環(huán)境治理效益的增加與減少?！叭痹瓌t自身存在的許多問題嚴(yán)重制約著固體廢物污染防治實踐進(jìn)程的發(fā)展。對此，應(yīng)在明確三原則各自定位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確自身具有的科學(xué)內(nèi)涵。并且，隨著固體廢物污染防治實踐的不斷進(jìn)行，面對接連提出的新問題，各主體也應(yīng)對“三化”原則進(jìn)行靈活解讀與適用，以更好地配合“無廢城市”建設(shè)工作的開展。

注釋：

i 參見《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第4條第二款：“任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)采取措施，減少固體廢物的產(chǎn)生量，促進(jìn)固體廢物的綜合利用，降低固體廢物的危害性?！?/p>

ii 程多威：《推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展，把握“三化”之間的關(guān)系》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2021年第19期。

iii 陳海嵩：《國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的溯源與展開》，載《法學(xué)研究》2014年第3期。

iv 由于減量化、資源化、無害化原則的概念性闡述主要是在《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第4條中予以規(guī)定，故本文也可視作為對于該項法律條文的延伸與完善。

v 全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法釋義》，北京：法律出版社，2014年版。

vi 陳慈陽：《環(huán)境法總論》，北京：中國政法大學(xué)出版社2003年版。

vii 固體廢物的全生命周期一般包括收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置等環(huán)節(jié)，而對于資源化來說，其一般涉及到的是前四環(huán)節(jié)，而與最終的處置環(huán)節(jié)關(guān)系不大。

viii 王毅，孟小燕，程多威：《關(guān)于固體廢物污染環(huán)境防治法修改的研究思考》，載《中國環(huán)境管理》2019年第6期。

作者簡介：王濤，中國海洋大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。