摘 要：混合型拆遷安置社區(qū)是我國(guó)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡。隨著城市建設(shè)步伐的加速，混合型拆遷安置社區(qū)數(shù)量與日俱增，其治理中存在的問(wèn)題也日益凸顯。因此，混合型拆遷安置社區(qū)治理對(duì)緩解社會(huì)矛盾，穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；混合型拆遷安置社區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；市民化

混合型拆遷安置社區(qū)是我國(guó)快速城市化過(guò)程中的一種新型社區(qū)形態(tài)，是現(xiàn)代城市向鄉(xiāng)村擴(kuò)張的結(jié)果，介于農(nóng)村與城市、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的過(guò)渡狀態(tài)?；旌闲筒疬w安置社區(qū)治理比較于一般社區(qū)和單一型拆遷安置社區(qū)治理更為復(fù)雜?；旌闲筒疬w安置社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元性、治理客體的混雜性、治理形式的多樣性，通過(guò)構(gòu)建黨建引領(lǐng)的“一核多元”治理機(jī)制，增加居民歸屬感和參與感，形成一個(gè)由利益相關(guān)者組成的多元合作、廣泛參與的治理模式，加快混合型拆遷安置社區(qū)由過(guò)渡狀態(tài)逐漸向成熟狀態(tài)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。拆遷安置社區(qū)特別是混合型拆遷安置社區(qū)介于農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)的過(guò)渡狀態(tài)，面臨著人員混雜難管理、矛盾沖突多集中、社區(qū)職能不健全、居民融合感知度差等問(wèn)題，本文旨在通過(guò)剖析其社區(qū)治理存在的問(wèn)題及其成因，并提出治理的具體對(duì)策進(jìn)一步豐富社區(qū)治理，尤其是農(nóng)轉(zhuǎn)城社區(qū)的理論研究。

一、混合型拆遷安置社區(qū)存在的問(wèn)題

（一）治理主體單一，參與力量不均

由于政府在資源分配過(guò)程中占據(jù)了主導(dǎo)性地位，因此，社區(qū)的治理主體，基本以政府行政行為、利益需要為主導(dǎo)，盡管發(fā)展了一些社會(huì)團(tuán)體，但發(fā)揮的能量仍然較為薄弱。政府占主導(dǎo)力量，社區(qū)作為政府管理下的基層社會(huì)治理組織，帶有濃重的行政色彩，順承了大部分的政府職能，提供的社會(huì)服務(wù)帶有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性。這種自上而下的治理模式不僅導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇，更造成了社區(qū)居民與社區(qū)居委會(huì)間的沖突與矛盾。除承擔(dān)政府角色以外，社區(qū)還承擔(dān)了物業(yè)公司的角色，日常物業(yè)費(fèi)繳納、安保、維修、綠化、垃圾清運(yùn)等工作均由社區(qū)黨組織承擔(dān)開(kāi)展。社會(huì)組織作用不顯著，發(fā)育程度較低且沒(méi)有形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的運(yùn)行和活動(dòng)機(jī)制，沒(méi)有發(fā)揮出資源整合、服務(wù)社區(qū)的作用。

（二）治理體制轉(zhuǎn)換困難

搬遷安置社區(qū)治理體制由原來(lái)的農(nóng)村治理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫眢w制卻較為滯后，拆遷安置村民的戶籍問(wèn)題、利益分配問(wèn)題、村民安置補(bǔ)償和社會(huì)保障問(wèn)題等都成為影響社區(qū)治理在轉(zhuǎn)軌中城鄉(xiāng)體制銜接的重要因素。當(dāng)前，現(xiàn)行國(guó)家政策和法律法規(guī)對(duì)回遷安置社區(qū)的法律屬性、治理體制缺乏系統(tǒng)、明確的指導(dǎo)意見(jiàn)，因此中和社區(qū)治理過(guò)程中不僅存在“越位”和“缺位”并存的現(xiàn)象，而且村委會(huì)和居委會(huì)“雙軌并行”混亂體制，也導(dǎo)致了職能重疊、交叉管理等問(wèn)題。

（三）社區(qū)自治水平不高

作為城市社區(qū)治理主體的社區(qū)居委會(huì)受到未轉(zhuǎn)型徹底的原先多個(gè)村集體組織權(quán)力的擠壓和分散，無(wú)法占據(jù)社區(qū)治理的核心地位。同時(shí)，自上而下的行政體制，使得居委會(huì)常常被基層政府分派下的各項(xiàng)行政事務(wù)所累，在社區(qū)自治方面“心有余而力不足”，一方面無(wú)法越過(guò)原先多個(gè)村集體組織與村民產(chǎn)生聯(lián)系，另一方面難以整合村民與外來(lái)人口之間的隔閡，阻礙了社區(qū)自治的步伐。

（四）社區(qū)社會(huì)保障能力不足

搬遷安置居民住進(jìn)安置社區(qū)后，一部分村民失去了原來(lái)依靠土地種植大棚蔬菜和花卉；另一部分村民則被房地分離的現(xiàn)狀所困擾。顯然政府的拆遷補(bǔ)償對(duì)于安置村民的生活是杯水車薪的，更何況一些拆遷戶僅有房屋補(bǔ)償而沒(méi)有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，居民的就業(yè)和再就業(yè)、養(yǎng)老保障問(wèn)題、教育成本、經(jīng)濟(jì)收入等社會(huì)保障問(wèn)題就凸現(xiàn)出來(lái)。

（五）多元化人口結(jié)構(gòu)加大社區(qū)治理負(fù)擔(dān)

盡管買賣拆遷房風(fēng)險(xiǎn)大，社區(qū)的住房也一直是“房產(chǎn)交易”市場(chǎng)中物美價(jià)廉的香餑餑。許多村民在拆遷時(shí)獲得了多套住房補(bǔ)償，為增加收入、快速套現(xiàn)，村民們將拆遷房賣出或進(jìn)行長(zhǎng)期租賃，從而為社區(qū)帶來(lái)了大量的流動(dòng)人口，包括外來(lái)務(wù)工人員、公司職工、政府工作人員、學(xué)生等不同類型的社會(huì)群體，社區(qū)人口密度較大，居民素質(zhì)參差不齊。頻繁的人口流動(dòng)，復(fù)雜的居民構(gòu)成，不僅給社區(qū)內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施造成了較大壓力，對(duì)社區(qū)治安形成一定隱患，而且很大程度上也增加了社區(qū)的管理成本和管理難度。

（六）居民社區(qū)融入性差，社區(qū)共同體意識(shí)薄弱

社區(qū)共同體意識(shí)是社區(qū)內(nèi)部不同群體在溝通交往中形成的一種集體精神，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)融合的基礎(chǔ)。但搬遷村民、大量外來(lái)人口等不同群體交集較少，彼此間缺乏足夠的信任感和認(rèn)同感，相互之間形成小圈子、小團(tuán)體，不與外界交流，對(duì)共同參與社區(qū)治理的積極性不足，社區(qū)凝聚力很難形成。另外，社區(qū)居民對(duì)于從農(nóng)民到居民，從獨(dú)門獨(dú)戶到城市高樓，鄉(xiāng)土社會(huì)到市民社會(huì)的轉(zhuǎn)變還難以適應(yīng)，無(wú)法短時(shí)間從思想上真正接受自己的“新市民”身份。

二、混合型拆遷安置社區(qū)治理存在問(wèn)題的對(duì)策措施

（一）強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮基層黨組織的核心作用。

社區(qū)黨組織是社區(qū)內(nèi)多種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。在拆遷、搬遷、重建、回遷、管理的整個(gè)過(guò)程中，都應(yīng)堅(jiān)持以基層黨組織為核心，充分發(fā)揮黨組織貼近群眾、團(tuán)結(jié)群眾、服務(wù)群眾的優(yōu)勢(shì)和作用， 切實(shí)維護(hù)安置社區(qū)村民的合法權(quán)益，引領(lǐng)社區(qū)依法自治，在服務(wù)和管理中凝聚民智民心民力，為社區(qū)良性治理奠定組織基礎(chǔ)。實(shí)行黨建引領(lǐng)網(wǎng)格化治理。推行“基層黨建+網(wǎng)格”工作模式，充分實(shí)現(xiàn)智能服務(wù)、精細(xì)管理。以黨群工作、城市管理、社會(huì)服務(wù)等模塊為載體，堅(jiān)持將黨組織組建在網(wǎng)格上，推進(jìn)網(wǎng)格黨建聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校、企業(yè)、衛(wèi)生部門等單位黨組織共同開(kāi)展社區(qū)自治、共駐共建、資源共享，形成多元共參與、民需全響應(yīng)、“服務(wù)零距離”的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）發(fā)展社會(huì)組織，引導(dǎo)多元主體協(xié)同參與社區(qū)治理

社會(huì)組織是培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)整合的重要力量，是社區(qū)實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展的重要途徑。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，拆遷安置村民對(duì)社區(qū)服務(wù)、文化活動(dòng)等多樣化公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，使得傳統(tǒng)單一的政府服務(wù)供給模式越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。為滿足居民利益訴求，更好地發(fā)揮社區(qū)公共服務(wù)職能，社區(qū)要結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入社區(qū)，合理調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)駐區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社區(qū)居民等主體參與社區(qū)治理并發(fā)揮作用，進(jìn)一步弱化社區(qū)治理的行政色彩，擴(kuò)大以社區(qū)自治為方向的城市基層民主。

（三）推動(dòng)社區(qū)減負(fù)增效，增強(qiáng)社區(qū)自治能力

要加快推動(dòng)基層政府職能轉(zhuǎn)變，理清政府管理與社區(qū)自治的權(quán)責(zé)邊界，將政府角色定位在公共管理與服務(wù)上，還社區(qū)足夠的自治空間。一是要規(guī)范社區(qū)自治規(guī)章制度。社區(qū)加強(qiáng)制度建設(shè)，制定社區(qū)自治章程，居規(guī)民約，健全居務(wù)公開(kāi)制度、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度、民主評(píng)議制度、社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)管理制度等，增強(qiáng)社區(qū)自治的合法性和公信力。二是要優(yōu)化社區(qū)干部隊(duì)伍。加強(qiáng)社區(qū)治理人才的“引育留用”，在公開(kāi)選聘、高校引進(jìn)、社工崗位購(gòu)買等基礎(chǔ)上，選擇性吸收原拆遷安置村落的村委會(huì)成員、精英人物、志愿者納入社區(qū)自治組織中并發(fā)揮作用，完善社區(qū)工作者職業(yè)資格認(rèn)證機(jī)制、教育培訓(xùn)機(jī)制、考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，努力打造一支年輕化、專業(yè)化的復(fù)合型社區(qū)工作者隊(duì)伍。四是促進(jìn)居民參與自治。構(gòu)建社區(qū)居民議事會(huì)“三級(jí)+”協(xié)商議事體系，樓棟、片區(qū)、社區(qū)，三級(jí)中哪一級(jí)有問(wèn)題，就開(kāi)哪一級(jí)的居民會(huì)議協(xié)商討論。利用微信群、公眾號(hào)、APP等平臺(tái)，拓寬居民意見(jiàn)反饋和利益訴求渠道，引導(dǎo)居民在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)力量。

（四）豐富社區(qū)文化生活，促進(jìn)社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)融合

社區(qū)文化是中國(guó)特色社會(huì)主義文化的底色，是構(gòu)成社區(qū)共同體的重要基礎(chǔ)。積極推動(dòng)社區(qū)文化建設(shè)，努力打破安置村民、城市居民、外來(lái)人口的交際壁壘，培養(yǎng)社區(qū)集體精神，營(yíng)造良好的社會(huì)文化氛圍。一是加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善社區(qū)圖書(shū)館、文娛活動(dòng)室、文化廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，打造設(shè)備齊全、功能完善的社區(qū)文化活動(dòng)陣地，并加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和管理。二是組織開(kāi)展豐富多彩的文化活動(dòng)。針對(duì)不同特質(zhì)、不同層次的社區(qū)居民開(kāi)展形式多樣又具有較強(qiáng)可接受性的社區(qū)活動(dòng)，豐富以個(gè)人競(jìng)賽、團(tuán)體合作、樓棟比拼、文化展演等不同規(guī)模的精神文化生活，加強(qiáng)社區(qū)居民之間的溝通聯(lián)系和互動(dòng)交流，提升多方居民認(rèn)同感與凝聚力，打造互利互助、團(tuán)結(jié)友愛(ài)的社區(qū)精神。三是弘揚(yáng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化。在社區(qū)的文化建設(shè)過(guò)程中選擇性保留原來(lái)拆遷村落的文化風(fēng)俗，可以在社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立村史記憶館，給村民的鄉(xiāng)愁心理提供精神寄托，傳承弘揚(yáng)鄉(xiāng)村優(yōu)良傳統(tǒng)文化，教育引導(dǎo)拆遷安置居民感恩美好生活，樹(shù)立家園觀念，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和社區(qū)認(rèn)同感。

（五）發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)社區(qū)治理內(nèi)生動(dòng)力

社區(qū)治理工作的開(kāi)展，居民服務(wù)需求的滿足，居民自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，都需要夯實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)不僅能為社區(qū)治理提供資金支持，而且能為社區(qū)居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和福利保障。一是盤(pán)活社區(qū)資源。通過(guò)出租社區(qū)集體資產(chǎn)，例如：文化活動(dòng)中心出租使用、商鋪出租、社區(qū)廣告位招商的方式，獲得集體收入，用以對(duì)沖社區(qū)治理成本。二是探索“社區(qū)+合作社+物業(yè)企業(yè)”物業(yè)服務(wù)模式。由社區(qū)黨委主導(dǎo)，引進(jìn)物業(yè)有限公司投資入股，指導(dǎo)原拆遷村集體組織成立股份合作社集體入股，共同注資成立中和社區(qū)物業(yè)有限公司，走出一條社區(qū)、居民、物業(yè)企業(yè)共同受益的社區(qū)治理創(chuàng)新之路。三是社區(qū)服務(wù)中心為主導(dǎo)，經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)務(wù)。以社區(qū)服務(wù)中心為主導(dǎo)，經(jīng)營(yíng)社區(qū)超市、老年陪護(hù)、月嫂服務(wù)、快遞收發(fā)、教育培訓(xùn)、兒童看護(hù)、搬家?guī)娃r(nóng)等服務(wù)業(yè)務(wù)。既為社區(qū)增加了經(jīng)濟(jì)收入，同時(shí)又可以為社區(qū)居民提供就業(yè)崗位。

（六）打破“村居”壁壘，促進(jìn)社區(qū)城鄉(xiāng)治理體制的有效銜接

村委會(huì)和居委會(huì)“雙軌并行”的混亂體制是當(dāng)前社區(qū)治理秩序的最突出特點(diǎn)，導(dǎo)致了社區(qū)治理長(zhǎng)期存在職能重疊、交叉管理等問(wèn)題?；谫Y源占有的問(wèn)題，拆遷安置村落的二元秩序在一段時(shí)間內(nèi)是城市社區(qū)治理的主流，但走進(jìn)城市的村莊，其治理模式和居民管理徹底城市化是拆遷安置社區(qū)發(fā)展的必然歸宿。一是建立原拆遷村落聯(lián)系員制度。社區(qū)內(nèi)每個(gè)村設(shè)立一名聯(lián)系員，由社區(qū)每月給以一定補(bǔ)助，聯(lián)系員負(fù)責(zé)聯(lián)系搬遷居民與原村委會(huì)、原村委會(huì)與現(xiàn)居住社區(qū)，實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)傳達(dá)和共同分享，既免去了村民來(lái)在兩個(gè)管理主體之間的來(lái)回奔波，又保證了兩個(gè)主體之間管理工作的有效銜接。二是盡快推進(jìn)拆遷安置村民的戶籍、社保變更。將拆遷安置村民的戶籍、社保從原村委會(huì)遷出，遷入現(xiàn)社區(qū)，由社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，既方便村民，又方便社區(qū)。三是保持原經(jīng)濟(jì)關(guān)系不變。原村委會(huì)集體資產(chǎn)及其權(quán)屬關(guān)系不變、原村民享有的福利待遇和利益分配不變、原村委集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和管理方式不變，待村委會(huì)下轄所有村搬遷后，再對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行合理量化和處理，以確保城鄉(xiāng)治理體制的平穩(wěn)銜接，為推進(jìn)社區(qū)由過(guò)渡社區(qū)向成熟的城市社區(qū)轉(zhuǎn)變奠定框架基礎(chǔ)。

三、結(jié)束語(yǔ)

社區(qū)是城市的細(xì)胞和基本單元，是城市賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)與保證。在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，混合型拆遷安置社區(qū)已成為完善城市功能、提高城市管理水平和居民素質(zhì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要載體，充分發(fā)揮混合型拆遷安置社區(qū)在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作中的作用，是提升城市化水平、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然選擇。隨著城市建設(shè)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，混合型拆遷安置社區(qū)的地位和功能發(fā)生了重大變化，混合型拆遷安置社區(qū)不僅成為從鄉(xiāng)村治理到城市治理的關(guān)鍵過(guò)渡，同時(shí)也是各種社會(huì)群體的聚集點(diǎn)、社會(huì)矛盾沖突的集中點(diǎn)和城鄉(xiāng)居民利益關(guān)系的交匯點(diǎn)。

《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中指出，要堅(jiān)持新發(fā)展理念，加快實(shí)施以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，增強(qiáng)中心城市和城市群綜合承載、資源優(yōu)化配置能力，推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升城市治理水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。混合型拆遷安置社區(qū)這一特殊社區(qū)是城市化進(jìn)程中的重要組成部分和臨時(shí)社區(qū)形態(tài)，因此，抓好拆遷安置社區(qū)的治理工作對(duì)深入推進(jìn)農(nóng)村居民市民化，改善民生，提升社會(huì)治理能力，建設(shè)和諧社會(huì)具有十分重要的意義。但是，現(xiàn)階段混合型拆遷安置社區(qū)管理仍存在較多治理困境。本文旨在通過(guò)對(duì)中和社區(qū)治理存在問(wèn)題及其成因的研究分析，為混合型拆遷安置社區(qū)的治理提出切實(shí)可行的措施，對(duì)存在同樣問(wèn)題的安置社區(qū)治理提供具有參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和建議，以期對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程研究帶來(lái)新的思考。

參考文獻(xiàn)：

1.黃旭華.安置型社區(qū)發(fā)展中的政府管理模式研究[D].上海交通大學(xué).2008.4.

2.顧永紅.“村改居”社區(qū)：治理困境、目標(biāo)取向與對(duì)策[J].社會(huì)主義研究.2014（3）.

作者簡(jiǎn)介：張應(yīng)梅（1965—），女， 漢族，學(xué)士，中共云南省委黨校（云南行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部，副教授，研究方向：社區(qū)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理。