摘 要：公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)是我國自2003年“非典”以來高度重視的一項工作，同時應(yīng)該看到，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速背景下，城市規(guī)模的擴(kuò)大和人口的高度集中增加了城市發(fā)生公共衛(wèi)生安全事件的風(fēng)險。宿遷自1996年成為地級市以來，城鎮(zhèn)化率加速提高，雖然近年來宿遷不斷加強(qiáng)對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)，應(yīng)急管理能力持續(xù)提升，但宿遷公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)總體上滯后于城市發(fā)展，在專業(yè)能力、資源保障、人才支撐等方面已不適應(yīng)城市發(fā)展的要求。當(dāng)前，立足于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的要求，梳理宿遷公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展過程，準(zhǔn)確分析宿遷公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)取得的成果和存在的突出問題，并提出全面加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的對策建議，構(gòu)建一個有效、全面的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，是擺在宿遷政府部門和公共衛(wèi)生管理工作者面前的一項重大且需迫切攻克的課題，對于確保宿遷經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)步發(fā)展、人民生命健康安全具有重大意義。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；宿遷；公共衛(wèi)生；應(yīng)急管理

自2003年以來，我國政府高度重視公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作，同時應(yīng)該看到，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速背景下，城市規(guī)模的擴(kuò)大和人口的高度集中也增加了城市發(fā)生公共衛(wèi)生安全事件的風(fēng)險。宿遷自1996年成為地級市以來，城鎮(zhèn)化率加速提高，雖然宿遷市近年來高度重視對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)，應(yīng)急管理能力持續(xù)提升，但目前就客觀而言，宿遷公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)滯后于城市發(fā)展，在專業(yè)能力、資源保障、人才支撐等方面已不適應(yīng)城市發(fā)展的要求。當(dāng)前，立足于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的要求，加快解決這些問題，構(gòu)建一個有效、全面的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，是擺在宿遷政府部門和公共衛(wèi)生管理工作者面前的一項重大且需迫切攻克的課題，對于確保宿遷經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)步發(fā)展、人民生命健康安全具有重大意義。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的要求

（一）城市規(guī)模的擴(kuò)大對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的專業(yè)化提出更高要求

隨著城市規(guī)模日趨擴(kuò)大，城市在開發(fā)過程中會改變原有的土地景觀，從而增大了人類與未知疾病的接觸幾率，人口密度的增加也使得人傳人的安全風(fēng)險上升。城市公共衛(wèi)生事件的復(fù)雜性與未知性使得對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置需要高度專業(yè)化知識，但目前就總體來看，地方公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的專業(yè)化水平達(dá)不到應(yīng)有要求。在中國現(xiàn)行管理體制下，地方政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有最初的決策權(quán)，但決策領(lǐng)導(dǎo)通常不具備公共衛(wèi)生專業(yè)知識，雖然疾病預(yù)防控制中心具備專業(yè)知識，但由于受衛(wèi)生行政部門管轄，其專業(yè)判斷和觀點的獨立性往往都會受到行政權(quán)力的干擾。

（二）城市網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的響應(yīng)速度提出更高要求

隨著城市交通的不斷完善，城市人員流動愈加頻繁， 城市正以網(wǎng)絡(luò)化趨勢高速發(fā)展，這也使得公共衛(wèi)生事件的蔓延性更強(qiáng)，給城市帶來了更高的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險，這需要城市對突發(fā)公共衛(wèi)生事件要有更快的響應(yīng)和處理速度。但在垂直管理的體制下，基層一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的病例要經(jīng)上級衛(wèi)生部門核準(zhǔn)以后才能上報，一旦上級決策稍有遲緩，就會導(dǎo)致預(yù)警不能及時發(fā)出。此外，公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)往往只依賴政府內(nèi)部的信息來源，與外部交流不足，一旦該監(jiān)測系統(tǒng)滯后或失靈，政府就無法在第一時間掌握真實情況。

（三）城市群的形成對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的跨區(qū)域協(xié)同性提出更高要求

我國目前的區(qū)域城市體系是以城市群為主要特征，城市間人口流動頻繁，其中任一城市突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，都會迅速擴(kuò)散至城市群內(nèi)其它城市。為了減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件給城市群帶來的整體性損失，城市群內(nèi)各城市必須做好公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的協(xié)同，這要求城市群內(nèi)的所有城市需要提前共同制定跨區(qū)域應(yīng)急預(yù)案，在應(yīng)急管理中實現(xiàn)信息互通和共享， 加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)作，并充分考慮各城市不同的經(jīng)濟(jì)利益訴求，避免采取“一刀切”政策。但中國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系是基于行政區(qū)劃條塊分割，跨區(qū)域協(xié)同性不足，難以適應(yīng)這一要求。

二、宿遷公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展過程

回顧宿遷市的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展過程，可以大致分為盲動期、理性分析期、主動防控期三個階段，下面以對“新冠”疫情的應(yīng)急管理為例進(jìn)行說明。

（一）盲動期

疫情出現(xiàn)之初，由于對此病毒的醫(yī)學(xué)研究并不深入，認(rèn)識并不清楚，因此在病毒出現(xiàn)的早期，宿遷市只能按照中央以及省衛(wèi)生部門的相關(guān)文件來進(jìn)行防控，對確診病例圍追堵截，實行醫(yī)學(xué)隔離，為防止擴(kuò)散，對密切接觸者也進(jìn)行嚴(yán)格的醫(yī)學(xué)觀察。在此階段，對病毒知之甚少，也沒有研發(fā)出有效藥物，不論是科研機(jī)構(gòu)的研究，還是醫(yī)院的治療都處于摸索階段，宿遷對疫情的防控主要以“外堵輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”為原則，各部門行動也較為盲目，尚未形成有效的協(xié)作和聯(lián)動。

（二）理性分析期

衛(wèi)生部門和科研機(jī)構(gòu)通過對病毒的分析研究，逐步確認(rèn)了病毒潛伏期和病毒擴(kuò)散方式，并努力探索有效的治療方法，同時感染者治愈、出院數(shù)量不斷增加。在此階段，宿遷理性分析轄區(qū)內(nèi)的人口流動和社會生產(chǎn)特點，防控措施更加多樣化、更具彈性，除醫(yī)學(xué)隔離和觀察之外，還增加了人員出入登記、體溫測量、居家自我隔離、嚴(yán)格要求戴口罩等手段，有效統(tǒng)籌了疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會生產(chǎn)生活秩序。

（三）主動防控期

隨著國家在疫情防控措施和治療方案等方面不斷取得實質(zhì)性進(jìn)展和重要成果，宿遷對疫情的應(yīng)急管理也步入主動防控階段。一是成立了疫情防治領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合本地實際對疫情的分布和擴(kuò)散認(rèn)真分析評估，根據(jù)疫情的實時變化情況及時調(diào)整策略方案；二是在充分總結(jié)前期經(jīng)驗的基礎(chǔ)上強(qiáng)化預(yù)防，遵照“關(guān)口前移”的原則對病例加強(qiáng)監(jiān)測，并嚴(yán)格控制傳染源；三是要求群眾強(qiáng)化危機(jī)意識，加強(qiáng)對疫情相關(guān)知識的宣傳和普及，提升民眾的危機(jī)意識和應(yīng)對能力。

三、宿遷公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀

“非典”之后，宿遷市不斷加強(qiáng)對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)，經(jīng)過不斷努力，宿遷公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)成果顯著，但同時也存在著一些問題，有較大提升空間。

（一）宿遷公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)成果

1．監(jiān)測體系形成

近年來，宿遷市不斷深化對公共衛(wèi)生監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)的認(rèn)知和研究，堅持問題導(dǎo)向，圍繞建平臺、布哨點、匯信息、強(qiáng)研判、早預(yù)警，加強(qiáng)醫(yī)防融合、部門協(xié)同、平戰(zhàn)一體體系建設(shè)。同時，宿遷市還開通了應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)、微信平臺和24小時值班電話，確保對公共衛(wèi)生事件能夠快速反應(yīng)、及時傳達(dá)。目前，部門聯(lián)動、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的多點監(jiān)測預(yù)警體系已初步形成。

2.管理隊伍擴(kuò)大

在公共衛(wèi)生事件頻發(fā)的背景下，宿遷市持續(xù)加強(qiáng)管理隊伍建設(shè)，形成了由領(lǐng)導(dǎo)組、專家組、處理組組成的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊伍體系。同時，宿遷市也重視對應(yīng)急管理人才的培養(yǎng)，積極派遣相關(guān)人員參加省乃至中央組織的與公共衛(wèi)生有關(guān)的各類培訓(xùn)，在市內(nèi)也定期舉辦公共衛(wèi)生類培訓(xùn)與演練，著力提升應(yīng)急管理人員和其他公共衛(wèi)生工作人員的應(yīng)急管理和處理能力。

3.信息化建設(shè)起步

宿遷市不斷加強(qiáng)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方面的信息化建設(shè)，目前信息化建設(shè)已初見成效。首先，依托全國信息系統(tǒng)，宿遷市立足于本地特征構(gòu)建了市域公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，并實現(xiàn)了市域衛(wèi)生系統(tǒng)和政府信息平臺的有效結(jié)合，大幅提升了信息線上傳遞效率。其次，宿遷市疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)信息平臺也開始搭建，方便有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)及時掌握疾病情況，了解相關(guān)信息。

（二）宿遷公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系存在的突出問題

1.公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制不健全

一是基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與上級部門間的溝通協(xié)作機(jī)制不順暢，影響了公共衛(wèi)生工作的效率；二是宿遷市公共衛(wèi)生投入與補(bǔ)償機(jī)制不健全，特別是一些基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)較為缺乏相關(guān)經(jīng)費(fèi)；三是各部門溝通、協(xié)調(diào)、銜接機(jī)制不完善，部門間協(xié)調(diào)配合不緊密、信息共享化程度欠佳，使得疫情防控管理體系在整體上較為零散， 并未形成一個系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的綜合應(yīng)急管理體系。

2．公共衛(wèi)生人才缺乏

和蘇南地區(qū)相比，宿遷市公共衛(wèi)生人才整體上較為缺乏。針對這一問題，宿遷市加大了對公共衛(wèi)生人才的招聘和引進(jìn)力度，但由于衛(wèi)生人才的待遇、工作環(huán)境、發(fā)展前景等方面和蘇南及其它大城市相比存在較大差異，引進(jìn)效果并不理想。同時，對基層公共衛(wèi)生應(yīng)急處理人員和一般防疫人員的培訓(xùn)不足，使得這些人員對相關(guān)知識技術(shù)的掌握不夠，防治能力不足。

3.城市空間規(guī)劃尚需完善

城市空間規(guī)劃應(yīng)注重包括公共衛(wèi)生服務(wù)在內(nèi)的各項基本公共服務(wù)，但是，宿遷在城市空間規(guī)劃上尚未統(tǒng)籌考慮與公共衛(wèi)生相關(guān)的資源配置和應(yīng)急處置。一方面，目前城市的空間中，與公共衛(wèi)生相關(guān)的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施較少；另一方面，應(yīng)對突發(fā)事件的“非常態(tài)”應(yīng)急救治設(shè)施和預(yù)留空間不足，對交通工具和公共場所的應(yīng)急疏散管理也存在一定漏洞，城市空間規(guī)劃未充分體現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急意識和“健康城市”理念。

4.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急意識不足

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市網(wǎng)絡(luò)日趨復(fù)雜，人口流動也更加頻繁，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要更強(qiáng)的應(yīng)急意識。但就目前來看，廣大居民的應(yīng)急意識普遍不足，同時， 部分機(jī)關(guān)單位和領(lǐng)導(dǎo)干部對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急意識也較為缺乏，對預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的準(zhǔn)備工作不足， 對相關(guān)人員的應(yīng)急培訓(xùn)、演習(xí)演練也達(dá)不到應(yīng)有的要求。

四、宿遷全面加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的對策建議

立足于“一案三制”這一工作抓手和建設(shè)原則，需要從事前的預(yù)防、事中的處置、事后的完善全鏈條健全宿遷公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，各個環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系、互為保障，從而實現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的有效運(yùn)行。

（一）事前預(yù)防——贏得主動

1.完善應(yīng)急預(yù)案

要嚴(yán)格編制、修改和完善應(yīng)急預(yù)案，在預(yù)案中應(yīng)明確指揮機(jī)制、各方責(zé)任、應(yīng)急處置程序和監(jiān)督約束機(jī)制，應(yīng)考慮多方利益訴求，保障參與的多元主體在功能上相互協(xié)調(diào)。同時，相關(guān)部門也需要根據(jù)環(huán)境變化及時調(diào)整、完善應(yīng)急預(yù)案，不斷提升預(yù)案質(zhì)量，各區(qū)縣制定本地應(yīng)急預(yù)案時應(yīng)注重與其它地區(qū)預(yù)案相互銜接，增強(qiáng)整體協(xié)同性。預(yù)案制定后，要定期舉行應(yīng)急演練，提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置和應(yīng)對能力。

2.強(qiáng)化公共衛(wèi)生事件應(yīng)急人才培養(yǎng)與儲備

一方面，要加快人才培養(yǎng)，強(qiáng)化對公共衛(wèi)生工作人員的培訓(xùn)，同時要建立公共衛(wèi)生人才院校教育、畢業(yè)后教育以及繼續(xù)教育相銜接的終身教育制度，著力培養(yǎng)集研究、防控、救治能力于一身的復(fù)合型人才。另一方面，人才培養(yǎng)還要與本地公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)部門單位的人才選拔標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，將人才培養(yǎng)與就業(yè)有效銜接，建立起一支數(shù)量足、能力強(qiáng)、質(zhì)量高的公共衛(wèi)生人才儲備隊伍。

3.完善城市空間規(guī)劃

在城市空間規(guī)劃中應(yīng)統(tǒng)籌考慮與公共衛(wèi)生相關(guān)的資源配置和應(yīng)急處置，來降低城市公共衛(wèi)生安全風(fēng)險及危害。首先，應(yīng)在現(xiàn)有空間規(guī)劃中增加與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生、污水排放、垃圾處理等應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施；其次，應(yīng)設(shè)置足夠的應(yīng)對突發(fā)事件的“非常態(tài)”應(yīng)急救治設(shè)施和預(yù)留空間，并進(jìn)一步加強(qiáng)交通工具和公共場所的應(yīng)急疏散管理，以充分體現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急意識和“健康城市”理念。

4.加強(qiáng)公民公共衛(wèi)生事件應(yīng)急意識與教育普及

應(yīng)加強(qiáng)公民對公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急意識與教育普及，提升公民的危機(jī)意識和自我防護(hù)能力。建議將公共衛(wèi)生應(yīng)急防護(hù)相關(guān)知識加入到中小學(xué)課本中，在義務(wù)教育階段就普及公共衛(wèi)生相關(guān)的防護(hù)常識。同時還要線上線下多渠道宣傳相關(guān)知識，并定期組織、開展應(yīng)急培訓(xùn)和演練，提升公民應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

（二）事中處置——專業(yè)快速

1.建立集中權(quán)威的應(yīng)急指揮體系

應(yīng)完善應(yīng)急管理體制，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中高效、權(quán)責(zé)一致的應(yīng)急指揮體系，最大限度整合跨地區(qū)、跨部門的應(yīng)急力量與資源，構(gòu)建高效的應(yīng)急聯(lián)動體制機(jī)制。一方面，要組建集中性應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件統(tǒng)一管理，并理順各機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免應(yīng)急管理出現(xiàn)“模糊地帶”。另一方面，應(yīng)明確“指揮”和“分權(quán)”的關(guān)系，確保各機(jī)構(gòu)各行其職，配合高效。

2.構(gòu)建多元主體共同參與的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理格局

要統(tǒng)籌各類應(yīng)急處置力量，建立多元主體共同參與的新型應(yīng)急治理格局。首先政府應(yīng)將自身的職能定位從管理型向服務(wù)型調(diào)整， 鼓勵多元主體參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理中來。其次要暢通其他主體參與渠道，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會力量共同參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系中。

3.完善疾病預(yù)防監(jiān)測體系

首先，要全面整合全市范圍內(nèi)的各疾控中心，建立垂直管理、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、系統(tǒng)完備的公共衛(wèi)生信息監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)。其次，為提高資源利用效率，要將一定范圍內(nèi)的檢驗功能集中，建立跨地區(qū)、跨部門的檢驗平臺。最后，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，整合國家、省級、市級CDC的應(yīng)急信息，實現(xiàn)風(fēng)險信息共享，提高公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的智能化、信息化水平。

4.提高醫(yī)療救治能力

要改革完善疾病預(yù)防控制體系，提升公共衛(wèi)生應(yīng)急處置和醫(yī)療救治能力，加強(qiáng)新冠肺炎疫情常態(tài)化防控。同時，要健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，布局建設(shè)區(qū)域醫(yī)療中心，完善分級診療體系，加大對基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)投入力度，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容下沉和均衡發(fā)展。另外，要推廣“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”模式，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的信息化建設(shè)。

5.優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急資源保障體系

要構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件環(huán)境下的應(yīng)急資源保障供應(yīng)體系，以應(yīng)對應(yīng)急需要。一是要做好關(guān)鍵物資生產(chǎn)的布署和空間布局，建設(shè)關(guān)鍵重要物資生產(chǎn)基地；二是要基于應(yīng)急物資需求的時效要求、品類結(jié)構(gòu)等，建設(shè)科學(xué)的應(yīng)急物資儲備體系；三是要建設(shè)響應(yīng)迅速、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急物資配送體系，保證物資配送暢通。

（三）事后完善——長效機(jī)制

1.加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法制支撐

想要從根本上、長遠(yuǎn)上加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理，需要法律和制度的支撐。在國家、省級法律法規(guī)基礎(chǔ)上，出臺市一級相關(guān)管理條例與辦法，制定措施適當(dāng)?shù)姆结樥撸?在制定措施時要本著最大限度保護(hù)人民合法利益的原則，充分考慮可能造成的危害， 堅決杜絕一刀切和層層加碼。黨委政府要充分運(yùn)用法治思維開展工作，提高依法執(zhí)政和依法行政水平。基層也要加大力度開展普法宣傳，推動人民群眾法治意識的提升。

2.完善責(zé)任追究機(jī)制和政績考核體系

要注重在事后進(jìn)行分析評估工作，完善責(zé)任追究機(jī)制，根據(jù)防控效果和個人的貢獻(xiàn)程度進(jìn)行獎懲，對防控工作重視程度不夠，落實疫情防控主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任不力，應(yīng)急準(zhǔn)備不足，工作銜接不暢，聯(lián)防聯(lián)控措施不及時、不到位，從而影響防控效果的黨員干部及公職人員嚴(yán)格追究其責(zé)任。同時要將對公共衛(wèi)生事件的管理納入地方政府及相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)的政績考核體系中，倒逼政府部門加強(qiáng)對公共衛(wèi)生管理的重視。

作者簡介：齊娜（1991—），女，碩士研究生，職稱：初級，研究方向：社會學(xué)、人口學(xué)、公共管理。