"摘 要 市場(chǎng)化法治化國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沃土、是市場(chǎng)主體壯大的基礎(chǔ)，也是一座城市核心競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)。近年來，全國(guó)各個(gè)城市圍繞優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。如何通過借鑒、創(chuàng)新，積極打造穩(wěn)定可預(yù)期的、“人無我有、人有我優(yōu)”的個(gè)性化、特色化最優(yōu)營(yíng)商環(huán)境城市，從眾多城市競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，是無錫市參與營(yíng)商環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)過程中亟待思考和探索的課題。

關(guān)鍵詞 營(yíng)商環(huán)境；改革；路徑選擇

在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的一流營(yíng)商環(huán)境”。好的營(yíng)商環(huán)境是生產(chǎn)力、是競(jìng)爭(zhēng)力。奮進(jìn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，無論是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，還是全面落實(shí)“疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全”的要求，都必須把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作擺在更加突出位置。在國(guó)家發(fā)改委公布的最新年度營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)中，無錫市處于第一方陣，屬營(yíng)商環(huán)境便利度較高水平城市之一，推出了“無難事、悉心辦”品牌和《無錫市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)方案4.0》，通過政策舉措的不斷迭代更新，打造最優(yōu)營(yíng)商環(huán)境城市。

營(yíng)商環(huán)境沒有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但有綜合優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)。2021年末，國(guó)務(wù)院將北京、上海、重慶等六個(gè)城市列為營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)城市，給予這些城市10個(gè)方面共101項(xiàng)改革事項(xiàng)清單，涵蓋了市場(chǎng)主體全生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)。面對(duì)國(guó)內(nèi)各個(gè)城市對(duì)營(yíng)商環(huán)境的共識(shí)與追求，無錫僅僅聚焦于政策舉措的迭代，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如何通過借鑒、創(chuàng)新，積極打造穩(wěn)定可預(yù)期的、“人無我有、人有我優(yōu)”的個(gè)性化、特色化最優(yōu)營(yíng)商環(huán)境城市，是無錫參與營(yíng)商環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)過程中亟待思考和探索的課題。

一、當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的路徑選擇及困境

路徑一：可量化競(jìng)爭(zhēng)。世界銀行自2003年開始每年發(fā)布全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告，對(duì)全球各經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行量化評(píng)估和排名。各地以“世行”評(píng)價(jià)指標(biāo)為底本，輔之以兼顧我國(guó)國(guó)情及地方特色的指標(biāo)設(shè)計(jì)，不斷量化比對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)細(xì)節(jié)，將覆蓋多部門的績(jī)效考評(píng)轉(zhuǎn)化為嚴(yán)格的量化標(biāo)準(zhǔn)。鑒于量化數(shù)值的提升能夠顯著作用于最終的分值和排名，“對(duì)標(biāo)對(duì)表”力爭(zhēng)縮小差距成為共識(shí)與共措。但這種“可量化競(jìng)爭(zhēng)”路徑，最后難免會(huì)因量化數(shù)值的相近和趨同，導(dǎo)致“共同撞線”，同質(zhì)化嚴(yán)重而無差異性可言，最終大家都可能會(huì)同時(shí)面臨“簡(jiǎn)無可簡(jiǎn)”“快無可快”“降無可降”的“瓶頸”。以“世行”指標(biāo)中排在第一環(huán)節(jié)的“企業(yè)開辦”為例，在壓縮時(shí)間上，“3550”改革將企業(yè)開辦時(shí)間壓縮到3個(gè)工作日完成，隨后不少城市紛紛以“立等可取”“秒批”等提速。而帶來的弊端或困境顯而易見：政務(wù)服務(wù)資源向增量企業(yè)開辦環(huán)節(jié)傾斜，擠壓和犧牲存量企業(yè)的變更、備案等，導(dǎo)致不同企業(yè)之間或同一企業(yè)因辦理不同業(yè)務(wù)存在較大的體感落差，削弱了改革獲得感。從一些調(diào)查和回訪中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)家對(duì)于極端壓縮開辦時(shí)間的獲得感正呈趨少之勢(shì)，而更關(guān)心地方政府能否為其提供經(jīng)營(yíng)所需的優(yōu)質(zhì)的要素供給、穩(wěn)定的政策環(huán)境以及公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

路徑二：品牌化競(jìng)爭(zhēng)。在實(shí)踐中，不少地方都著力突出營(yíng)商環(huán)境的差異化和特色化來打造品牌，以取得“耳目一新”“先入為主”之效果。如審批便利化，已經(jīng)有“最多跑一次”“不見面審批”“智能無人秒批”等不同的品牌。然而，上述“品牌化競(jìng)爭(zhēng)”需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困境是：在2021年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化“證照分離”改革 進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》中，全國(guó)版實(shí)施涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)全覆蓋清單有523項(xiàng)涉企審批事項(xiàng)，直接取消審批的有68項(xiàng)，審批改為備案的有15項(xiàng)，也就是說依然保留審批許可的事項(xiàng)還有440項(xiàng)，占總數(shù)的84％，與照后減證、準(zhǔn)入即準(zhǔn)營(yíng)的改革目標(biāo)還有非常大的差距?！捌放苹?jìng)爭(zhēng)”僅是方法的改進(jìn)，并未觸及改革的根本，盡管“看上去很美”，但往往給企業(yè)的感受也難免“雷聲大雨點(diǎn)小”，或體感不及預(yù)期。

二、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境既要“不忘初心”又要“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”

無錫要實(shí)現(xiàn)在全省高質(zhì)量發(fā)展中“爭(zhēng)當(dāng)表率、爭(zhēng)做示范、走在前列”排頭兵的目標(biāo)，打造最優(yōu)營(yíng)商環(huán)境城市，就不能陷入對(duì)指標(biāo)數(shù)值排名的“內(nèi)卷化”競(jìng)爭(zhēng)，而要探索出適合無錫自身實(shí)際的新路徑。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的無錫路徑要“不忘初心”。目前對(duì)于營(yíng)商環(huán)境最權(quán)威的定義，出自國(guó)務(wù)院2019年頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，營(yíng)商環(huán)境是指“企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件”。營(yíng)商環(huán)境是一種制度建設(shè)的集合，若將處在一定制度環(huán)境下的初創(chuàng)企業(yè)比喻為剛出生的孩子，要讓孩子健康成長(zhǎng)，需要家校與社會(huì)共育的體制機(jī)制建設(shè)。對(duì)一個(gè)地區(qū)來說，招引來的企業(yè)通過前期大力改善和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境下能夠?qū)崿F(xiàn)“自由出生”，不可或缺的是后續(xù)能否有“健康成長(zhǎng)”的制度環(huán)境。通過制度來保障企業(yè)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、合法維護(hù)自身權(quán)益，不斷在市場(chǎng)環(huán)境中發(fā)展壯大。因此，無錫在選擇優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境路徑上，要跳出單個(gè)指標(biāo)體系的桎梏，回歸營(yíng)商環(huán)境的本原。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的無錫路徑要“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”。目前大部分城市選擇的品牌化競(jìng)爭(zhēng)路徑，大都是借由出臺(tái)各類“行政規(guī)范性文件”來實(shí)現(xiàn)，但“行政規(guī)范性文件”的治理主觀隨意性和變動(dòng)頻率都較大，也往往會(huì)為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而忽略公平公正，例如某地出臺(tái)的關(guān)于開辦企業(yè)刻制公章免費(fèi)的意見，只將新開業(yè)企業(yè)納入免費(fèi)范圍，而對(duì)于面廣量大但不在考核范圍內(nèi)的個(gè)體戶以及因變更登記需要重新刻制公章的企業(yè)排除在外?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》明確要求，要“為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境”。法者，治之端也。在現(xiàn)代國(guó)家，法治不僅體現(xiàn)為法治之“形”，即完備的法律制度；更體現(xiàn)為法治之“神”，即法律得到遵循并能有效調(diào)整社會(huì)秩序。無錫路徑要“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”，就必須為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的各項(xiàng)行政舉措提供法治依據(jù)，既保證制度穩(wěn)定、杜絕朝令夕改，又能有效減少執(zhí)行的阻力、促進(jìn)改革落到實(shí)處。

三、開拓優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的新路徑

2022年年初，《無錫市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》起草制定工作正式啟動(dòng)，這是無錫市通過用好地方立法權(quán)和制度建設(shè)權(quán)，推動(dòng)市場(chǎng)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次生動(dòng)實(shí)踐。本文建議以此次《條例》起草為契機(jī)，以促進(jìn)市場(chǎng)主體“落地生根”與“穩(wěn)心留根”并重為目標(biāo)開拓優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境新路徑。

一是要強(qiáng)服務(wù)，幫助市場(chǎng)主體“落地生根”。“落地生根”體現(xiàn)的是引力與信任。市場(chǎng)主體、招商項(xiàng)目來到一個(gè)城市，肯定是因?yàn)樵?jīng)的名聲（環(huán)境）、將來的希望；而他們的離去，肯定是因?yàn)橄Ｍ穆淇?、未來的不確定。強(qiáng)服務(wù)，一方面要體現(xiàn)在政務(wù)服務(wù)既“親”且“清”，圍繞市場(chǎng)主體全生命周期，梳理事項(xiàng)、優(yōu)化流程、精簡(jiǎn)材料，大力推進(jìn)商事制度改革等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，既做好簡(jiǎn)政放權(quán)的“減法”，又做好加強(qiáng)監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，充分釋放一流政務(wù)環(huán)境的“萬有引力”。強(qiáng)服務(wù)，另一方面體現(xiàn)在“政貴有恒”“治須有?！?，政府部門要在解決企業(yè)困難的質(zhì)量上下更大功夫，注重將有益的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行提煉概括，上升到政策措施中，使政府服務(wù)不再是短期行為和稀缺資源，打造“政貴有恒”“治須有?！钡男庞闷放疲哑髽I(yè)從爭(zhēng)取服務(wù)的焦慮和煩惱中解脫出來。

二是要給機(jī)會(huì)，促進(jìn)市場(chǎng)主體“穩(wěn)心留根”?！胺€(wěn)心留根”體現(xiàn)的是定力與堅(jiān)持。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“守夜人”的角色，克服路徑依賴和管理沖動(dòng)，將政商關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ慰蚣軆?nèi)的政企關(guān)系，保障市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。給機(jī)會(huì)，一方面就是“放手發(fā)展”，充分尊重和發(fā)揮企業(yè)家精神，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，只要企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)，政府不得“不請(qǐng)自來”。給機(jī)會(huì)，另一方面就是“一視同仁”，要做到產(chǎn)業(yè)政策的普惠性，不能“嫌貧愛富”或“喜新厭舊”，既要鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)駐，又要兼顧好經(jīng)典傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的扶持、傳承和升級(jí)，構(gòu)建新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)典產(chǎn)業(yè)相得益彰的“產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)”。

三是要造氛圍，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體“健康成長(zhǎng)”。從市場(chǎng)主體“自由出生”到“健康成長(zhǎng)”，是營(yíng)商環(huán)境由“生”的“一陣子”向“養(yǎng)”的“一輩子”的延伸和深化。造氛圍，一方面就是營(yíng)造“競(jìng)爭(zhēng)氛圍”，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之義，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，核心就是使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，要堅(jiān)決斬?cái)嗾c資源要素之間的利益鏈條，保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的要素資源能夠通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得，只有經(jīng)受了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)洗禮的企業(yè)，方能脫穎而出。造氛圍，另一方面就是營(yíng)造“公平氛圍”，政府要通過實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策，保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在市場(chǎng)中發(fā)揮作用，從而提高生產(chǎn)效率，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序，就是用政府的“有形之手”去保護(hù)市場(chǎng)的“無形之手”，確保“無形之手”能夠正常發(fā)揮作用，唯有如此，營(yíng)商環(huán)境才會(huì)既夯實(shí)又可行更有效。

四、處理好優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的幾個(gè)關(guān)系

一是探索營(yíng)商環(huán)境法治建設(shè)的“破”與“立”。無錫市要通過爭(zhēng)取自貿(mào)區(qū)、開發(fā)區(qū)試點(diǎn)，獲得暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，這種以“破”為導(dǎo)向的授權(quán)方式，能夠給予無錫市更多參與改革的調(diào)整空間。黨的十八大以來，地方政府掌握的核心要素從原來的“土地經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)為了“制度建設(shè)”。在2015年修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》，賦予了全國(guó)284個(gè)設(shè)區(qū)市一定的立法權(quán)，為營(yíng)商環(huán)境法治建設(shè)的“立”提供了基礎(chǔ)。隨著市場(chǎng)發(fā)展的不斷成熟，市場(chǎng)對(duì)于法治建設(shè)的需求將愈加旺盛。無錫市要用好地方立法權(quán)，把各項(xiàng)改革置于法治高度進(jìn)行設(shè)計(jì)和推動(dòng)，針對(duì)營(yíng)商環(huán)境的堵點(diǎn)問題和市場(chǎng)關(guān)心的熱點(diǎn)問題，形成法治化的解決方案，做到“重大改革于法有據(jù)”。

二是構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查體系的“內(nèi)”與“外”。建立科學(xué)有效的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，主旨在于防止政府過度和不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)。無錫市要率先構(gòu)建多元復(fù)合型的公平競(jìng)爭(zhēng)審查體系，處理好“內(nèi)部”審查與“外部”監(jiān)督的關(guān)系?！皟?nèi)部”審查要求政策制定機(jī)關(guān)加強(qiáng)自我審查，但從實(shí)際情況來看，自我審查的積極性、時(shí)效性均差強(qiáng)人意。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮“外部”監(jiān)督力量，建議建立一套科學(xué)可行的公平競(jìng)爭(zhēng)司法審查機(jī)制，將政府的各類規(guī)范性文件納入司法審查范圍，人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為涉訴的規(guī)范性文件排除限制公平競(jìng)爭(zhēng)的，可在裁決生效后向政策制定機(jī)關(guān)提出修改或廢止該政策文件的司法建議，同時(shí)可以抄送政策制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府，形成司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)。

三是統(tǒng)一行政處罰裁量空間的“度”與“量”。政府各類行政法規(guī)關(guān)于企業(yè)、社會(huì)個(gè)體違法行為的處罰規(guī)定非常之多，無錫市若能夠通過統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)行政處罰的裁量空間，為輕微違法市場(chǎng)主體去除精神和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，消除對(duì)行政監(jiān)管的抵觸進(jìn)而產(chǎn)生信任，則能夠?qū)崿F(xiàn)行政處罰之于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法治價(jià)值。要統(tǒng)一“度”，即區(qū)分免罰事項(xiàng)和處罰事項(xiàng)，厘清區(qū)域內(nèi)何種輕微違法行為在一定條件下，行政機(jī)關(guān)可以做出“不罰”的選擇。要統(tǒng)一“量”，厘清區(qū)域內(nèi)何種違法事項(xiàng)在“過罰相當(dāng)”的原則下，可以“從輕”或“從嚴(yán)”。“度”是在“罰”與“不罰”之間做出的質(zhì)的選擇，然后才是在“罰”的前提下做出的“量”的選擇。要通過制定和出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，減少執(zhí)法部門在處罰中的主觀性和隨意性。

四是理順知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展保護(hù)的“管”與“服”。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)要突出一個(gè)“管”，要構(gòu)建以司法審判為中心的保護(hù)體系，豐富企業(yè)自主保護(hù)、行政機(jī)關(guān)行政保護(hù)、司法機(jī)關(guān)司法保護(hù)的全鏈條保護(hù)形式，完善專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、版權(quán)、商業(yè)秘密等綜合保護(hù)方案。知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展要突出一個(gè)“服”，要以技術(shù)創(chuàng)新為中心，加大投入，提前布局，研究無錫市產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，尋找比較優(yōu)勢(shì)，在細(xì)分市場(chǎng)求領(lǐng)先，謀劃市場(chǎng)需要的服務(wù)手段。在本輪機(jī)構(gòu)改革后，無錫市知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和服務(wù)的職能在同一個(gè)部門，出現(xiàn)了既當(dāng)“裁判員”又做“教練員”的情況，建議在下一輪機(jī)構(gòu)改革中更加科學(xué)地進(jìn)行職能調(diào)整，理順知識(shí)產(chǎn)權(quán)“管”與“服”的關(guān)系。

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（作者單位：無錫市市場(chǎng)監(jiān)督管理局）【責(zé)任編輯：江東】