文/周玨敏（中國共產(chǎn)黨寧波市海曙區(qū)紀律檢查委員會）

在機關(guān)單位實行預(yù)算績效管理已經(jīng)成為國家的制度性要求。黨和國家明確提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理[1]。目前已經(jīng)有一部分的地方機關(guān)單位將預(yù)算績效管理納入目標績效的考核中，隨著這一辦法的實施，如何從傳統(tǒng)預(yù)算管理轉(zhuǎn)變成預(yù)算績效管理，就成為了各機關(guān)單位重點要克服的難題。

一、機關(guān)單位預(yù)算績效管理的概述及作用

（一）概述

績效這一概念在我國一直在不斷地變化，從強調(diào)完成的數(shù)量到注重完成的質(zhì)量，再到現(xiàn)在強調(diào)綜合考慮過程、結(jié)果和社會價值，績效概念一直在自我更新。績效管理體系是指從績效目標的設(shè)立、績效運行的跟蹤監(jiān)控、績效完成后的評價審核再到績效評價后的反饋這一系列的完整操作體系。建設(shè)機關(guān)單位的預(yù)算績效管理體系，要以績效的管理體系為核心，與機關(guān)單位預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督相結(jié)合，建立預(yù)算目標明確、實時監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行、合理反饋預(yù)算使用結(jié)果、有效利用反饋信息等一整套完整的預(yù)算績效管理體系。我國自2003年正式引入預(yù)算績效管理，并在不斷地探索試點，但大部分機關(guān)事業(yè)單位因為財政綜合撥款等種種原因，預(yù)算績效管理機制建設(shè)緩慢[2]。

（二）加強預(yù)算績效管理的作用

第一，實現(xiàn)財政資金最優(yōu)化。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，政府部門開始職能轉(zhuǎn)型，績效管理也從以前的只關(guān)注資金的使用到要求看到預(yù)算使用產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效果，這一觀念的轉(zhuǎn)變既能提高政府預(yù)算的使用效率，也能避免發(fā)生為了追求業(yè)績盲目使用資金進行無效率的城市建設(shè)，從而達到改善人民生活水平和政府治理水準的效果并提高政府的公信力。實行預(yù)算績效管理，通過預(yù)算結(jié)果的評價和反饋可以改變原有的預(yù)算使用方向，在開展項目的同時，對預(yù)算結(jié)果進行精確地跟蹤計算，不漏掉任何細節(jié)，有效地進行反饋，為下一個項目展開提供有力的借鑒，形成有效的預(yù)算管理循環(huán)，有利于確保政府預(yù)算的精確化使用。國家財政的資金是逐層下發(fā)，實行預(yù)算績效管理能在預(yù)算使用的每一個環(huán)節(jié)進行精確把控，促使每一層級的機關(guān)單位都必須合理規(guī)劃財政資金，避免不必要的支出，減少鋪張浪費，優(yōu)化資金需求，最大程度緩解基層單位的經(jīng)濟壓力，讓財政資金能最大限度地落在實處，實現(xiàn)社會項目效益的最大化，推動各級機關(guān)單位實現(xiàn)收支平衡。第二，增強財政預(yù)算執(zhí)行透明度。預(yù)算績效管理需要每一個部門的參與，在一定程度上需要部門之間的溝通交流協(xié)調(diào)，各部門之間相互合作、相互監(jiān)督，增強了單位財政使用情況的透明度和執(zhí)行率。

二、機關(guān)單位預(yù)算績效管理的困難

（一）預(yù)算績效管理的理念薄弱

一方面，體現(xiàn)在機關(guān)單位內(nèi)部沒有真正厘清預(yù)算績效管理的重要性。進行預(yù)算編制時，認為財務(wù)部門操作即可，殊不知預(yù)算績效目標的制定需要各個部門協(xié)同合作，共同制定科學(xué)的目標方案。機關(guān)單位的方方面面都需要進行預(yù)算績效建設(shè)，而由于各部門之間信息不流通，財務(wù)部門無法對每一個部門的需求進行精確把控，在設(shè)定預(yù)算績效指標時就會出現(xiàn)紕漏，存在不合理、不科學(xué)的現(xiàn)象。甚至有些機關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)認為，預(yù)算績效管理體制的實行會改變原來的預(yù)算管理方法，而各部門協(xié)同合作，共同管理，必然會增加各部門的工作量，從而對預(yù)算績效管理產(chǎn)生抵觸情緒[3]。

另一方面，部分領(lǐng)導(dǎo)缺少對細化預(yù)算績效管理體系建設(shè)的重視，認為機關(guān)單位不需要進行預(yù)算績效管理改革，原因在于機關(guān)事業(yè)單位沒有營利性質(zhì)，預(yù)算資金并非籌集而來，而是來源于國家下?lián)艿呢斦Y金，主要的資金需求方向在公共基建項目，并非像一般企業(yè)一樣經(jīng)營目的是盈利，沒有必要進行預(yù)算績效管理。機關(guān)單位管理者的這種老舊觀念讓部分績效管理工作在基層的落實產(chǎn)生了難度，依然按照傳統(tǒng)方式進行預(yù)算編制，看重資金的投入，輕視績效管理。例如，一些貧困縣大舉進行地標建筑建設(shè)，浪費財政資金，影響預(yù)算績效管理工作的開展。

（二）預(yù)算編制體系不完善

高效的機關(guān)預(yù)算編制應(yīng)該是財政和各部門協(xié)商互動制定經(jīng)濟計劃的過程。在整個預(yù)算編制流程中，通過“兩上兩下”的審核機制，讓基層的需求匯集到中央財政部門，形成良好的反饋機制，同時，地方也能明確中央的發(fā)展要求，讓政策落到實處。在現(xiàn)實預(yù)算編制過程中卻存在種種問題，如部分基層組織并未按照實際情況進行預(yù)算編制的詳細核算，仍按照往年的資金使用情況進行上報；在新項目和新政策實施時，沒有開展事前的績效評估，評估結(jié)果沒有成為預(yù)算申報的必要條件；財政部門缺少嚴格的審核機制，不能辨別基層的預(yù)算數(shù)額是否存在不合理情況，造成預(yù)算資金浪費閑置；沒有建立一個完整的項目庫，在進行預(yù)算申報和審核時，缺少有效的參考；預(yù)算績效管理體系也沒有覆蓋全部的基層部門，部分地方整體的預(yù)算使用情況依然粗糙[4]。

（三）預(yù)算績效目標設(shè)置不合理

在設(shè)定預(yù)算績效目標時，機關(guān)單位普遍存在目標不明確，設(shè)置不合理的情況，不能正確反映目標達成情況。這樣，績效管理對于員工非但沒有起到激勵作用，反而導(dǎo)致了部分員工消極抵制不愿意配合機關(guān)單位制定的預(yù)算績效管理指標的實行，對于績效管理缺乏積極性，基層員工對于預(yù)算管理制度的不支持，是機關(guān)事業(yè)單位預(yù)算績效制度難以實行因素。預(yù)算績效目標缺乏合理性主要體現(xiàn)在三個方面：

一是目標設(shè)定脫離實際。在制定目標時好高騖遠，沒有結(jié)合部門實際狀況，設(shè)定的目標無法實現(xiàn)或者在設(shè)定目標時按照往年目標設(shè)定，缺乏前瞻性，部門預(yù)算目標可以輕松達成。這些情況下，績效目標的設(shè)定難以達到激勵的目的，喪失機關(guān)單位人員的積極性。二是目標設(shè)立不詳實。首先激勵目標不應(yīng)只聚焦在一個部門是否達成上，而應(yīng)該細化到個人身上，讓每一個員工都有具體的奮斗目標；其次還體現(xiàn)在一些績效目標設(shè)定沒有具體細化到數(shù)量、質(zhì)量、成本、收益、社會影響等方面，缺乏定量或定性闡述。三是機關(guān)單位的績效獎懲辦法無法達到監(jiān)管單位人員的心理預(yù)期，普遍單一且簡單粗暴。比如僅僅只是口頭獎勵或者口頭批評、現(xiàn)金獎勵或懲罰，無法達到員工的心理預(yù)期。根據(jù)馬斯洛需求層次理論分析，在獎懲都沒有達到心理預(yù)期的情況下，預(yù)算績效對人員的約束力就會大大削弱，員工消極地參與預(yù)算績效建設(shè)，績效管理工作開展難上加難。

（四）預(yù)算績效考評機制不健全

合理的考評機制至關(guān)重要，預(yù)算績效考評直觀地展現(xiàn)了相關(guān)部門的能力狀況。不但直接反映了預(yù)算績效的達成，還在一定程度上決定了下一個季度機關(guān)單位工作能否正常展開。要進行科學(xué)的評估，評估結(jié)果與實踐相結(jié)合，才能更好地服務(wù)于部門的實踐活動。機關(guān)單位的考評機制不完善主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，預(yù)算績效考核指標不合理。預(yù)算績效指標設(shè)計內(nèi)容不夠全面：績效并非過程，也并非結(jié)果，主要體現(xiàn)在項目帶來的經(jīng)濟價值和社會價值，經(jīng)濟價值是可以通過肉眼及時看到，而社會價值則會有一定的延遲性?？冃У倪@一特性，單靠考核指標無法顯現(xiàn)其真正價值，在考核過程中重實際結(jié)果輕業(yè)務(wù)開展產(chǎn)生的社會價值，這種考評方法會產(chǎn)生不合理的考評結(jié)果。第二，考評信息來源單一?？冃Э荚u信息來源主要還是人員、業(yè)務(wù)本身所處的部門，甚至有些還處在部門人員的口述和手工填表階段，無法結(jié)合預(yù)算的實際情況、項目反饋的群眾實際滿意度等多個方面，信息僅來自績效管理部門自行反饋，這種單一的信息來源會產(chǎn)生評價主觀性太強的問題。例如，一些績效管理人員與業(yè)務(wù)部門接觸少，溝通不多，沒有共事的基礎(chǔ)，不了解業(yè)務(wù)難度和業(yè)務(wù)人員詳細情況，僅以業(yè)務(wù)結(jié)果和刻板印象為績效管理評價依據(jù)，這種考評結(jié)果必然缺少真實性，一定程度上削弱了評價結(jié)果的認可度。第三，評價溝通反饋機制缺乏，導(dǎo)致了發(fā)現(xiàn)問題，也無法及時向相關(guān)部門進行反饋，問題遲遲無法得到有效的關(guān)注，影響單位全員對預(yù)算績效考評工作的支持和認可性。

（五）預(yù)算監(jiān)督機制不健全

部分機關(guān)單位在預(yù)算執(zhí)行過程、項目進行過程、事后的審核過程中都缺少相應(yīng)的監(jiān)管機制，這種情況使相關(guān)部門不能及時跟進項目，難以及時處理資金使用中出現(xiàn)的問題；無法了解每一筆預(yù)算資金的走向，掌握不全項目數(shù)據(jù)趨勢；在事后的審核中無法看出預(yù)算的漏洞，不能及時有效地了解預(yù)算績效的實際情況，影響現(xiàn)有項目的順利開展，甚至?xí)绊懞罄m(xù)項目的立項。例如，某一員工在開展工作時出現(xiàn)預(yù)算困境，但缺乏持續(xù)的監(jiān)督機制，無法解決相關(guān)問題，績效目標遲遲難以實現(xiàn)，不但使相關(guān)人員的服務(wù)價值不能充分體現(xiàn)，還會消磨斗志，造成人力、預(yù)算、時間資源的巨大浪費。

此外，機關(guān)單位部門之中缺少相關(guān)的項目監(jiān)督人員，單純依賴專業(yè)的監(jiān)督部門進行預(yù)算監(jiān)管，造成部門內(nèi)部的監(jiān)管人員無法實地考察，只依賴報表和項目匯報情況監(jiān)督，時常發(fā)生漏報、誤報、多報的情況，導(dǎo)致預(yù)算績效目標難以達成，浪費社會資源，甚至產(chǎn)生塔西佗效應(yīng)。

三、機關(guān)單位實施預(yù)算績效管理的有效對策

（一）加強預(yù)算績效管理意識

首先，機關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該率先意識到實施預(yù)算績效管理作用，克服傳統(tǒng)預(yù)算管理制度的桎梏，打破財政預(yù)算不需要績效管理的舊思想，把預(yù)算績效管理變成單位常態(tài)化工作任務(wù)，將相關(guān)預(yù)算績效的管理落到實處。其次，在宣傳預(yù)算績效管理體系方面，機關(guān)單位可組織專業(yè)的績效管理人員積極開展相關(guān)培訓(xùn)工作，統(tǒng)一組織學(xué)習(xí)中央下發(fā)的關(guān)于預(yù)算績效管理文件，全面踐行應(yīng)用《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理意見》，保證機關(guān)單位財政人員可以在第一時間學(xué)習(xí)相關(guān)知識，并可結(jié)合相關(guān)指南，順利落實預(yù)算績效管理工作，確保相關(guān)管理工作切實落實到位。最后，讓機關(guān)單位全體工作人員積極參與到預(yù)算績效管理工作中，每個人都要熟悉預(yù)算績效管理的具體流程，降低人員對預(yù)算績效的抵觸情緒。同時，細化預(yù)算績效管理考核指標，將標準落實到單位相關(guān)部門、相關(guān)崗位上，讓工作量做到只減不增，優(yōu)化各部門的具體職能，保證在實行預(yù)算績效管理時做到有條不紊。

（二）健全預(yù)算編制體系

首先，在預(yù)算統(tǒng)計和上報時，機關(guān)單位應(yīng)當制定切合實際的預(yù)算績效目標。根據(jù)國家財政收入和地方財力合理安排預(yù)算，盡量做到量力而行，達到收支平衡。在進行預(yù)算上報時，按照部門實際統(tǒng)籌情況進行上報，杜絕瞞報、虛報的現(xiàn)象。在進行預(yù)算安排時，明確各部門的實際需求，統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)外資金。在制定預(yù)算績效目標時，要肯定地方和部門在預(yù)算編制中的積極作用，根據(jù)部門實際能力制定預(yù)算績效目標，財政部門要注意甄別信息遺留情況，注意項目的輕重緩急，分類排序制定項目庫。

其次，拓展全面績效控制范圍，拓寬績效管理的管轄范圍，展開有效的績效評估。要探究推動政府和企業(yè)間跨領(lǐng)域、跨部門協(xié)作項目績效評估，以及壟斷性公共服務(wù)活動的績效控制評估體系，這樣既能提升財政經(jīng)費的應(yīng)用效率，更能提升社會資源的聚集能力[5]。

（三）設(shè)立科學(xué)的預(yù)算績效目標

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，機關(guān)單位的工作壓力也越來越大，相應(yīng)的人員崗位也隨之增加。隨著人員的增多和項目的開展，機關(guān)單位的相關(guān)預(yù)算效率也要隨之提高，但看現(xiàn)狀，機關(guān)單位還是在按照舊方法設(shè)立預(yù)算績效目標，無法適應(yīng)新的經(jīng)濟社會環(huán)境，因而時常發(fā)生預(yù)算不合理的情況，甚至預(yù)算目標與其工作量明顯脫節(jié)，出現(xiàn)財政資金的浪費。

這就需要制定新的預(yù)算績效目標適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟狀況，保障預(yù)算目標設(shè)定的科學(xué)性及合理性。一要按照部門實際設(shè)立績效目標，將績效目標在公平公正的原則上設(shè)立細化到數(shù)量、質(zhì)量、收益和社會影響上來，進行實的定量或定性表述。二要在設(shè)立目標時制定相應(yīng)的可觸及人員核心利益的獎懲制度，將績效目標和相關(guān)人員的實際需求進行綁定，加強績效目標對相關(guān)人員的約束力，激發(fā)機關(guān)單位人員的積極性。

（四）制定完善的預(yù)算績效考評制度

在制定科學(xué)合理的績效考核指標前提下，必須保證考核指標與實際業(yè)務(wù)的結(jié)合狀況，制定切合實際的可操作的預(yù)算績效考評制度。同時在考核時，要確保考核過程嚴格按照制定的考核流程進行，保證績效考核的公平公正性。在制定預(yù)算績效考評流程時，切忌照搬相關(guān)案例經(jīng)驗，要制定個性化的、結(jié)合單位實際情況和未來發(fā)展特點的、指標透明的、考核機制合理的、科學(xué)的考核評估體系。建立完善的考評制度，是激勵機關(guān)單位人員積極性上的關(guān)鍵。

首先，要制定合理的考評指標，行政人員與業(yè)務(wù)人員兩者工作內(nèi)容不同，性質(zhì)不同，考核指標也會不同?？荚u指標在兼顧經(jīng)濟價值的前提下也應(yīng)具有社會價值，要結(jié)合員工的實際工作情況、工作內(nèi)容、工作性質(zhì)，合理提高服務(wù)滿意度、服務(wù)質(zhì)量評分等指標。其次，要采取多渠道的信息進行人員考核，改變原有的考評體系，抓住來自本部門考核單位的主要現(xiàn)狀，加快進行社會調(diào)研、實地考察等各種形式的反饋，增加考核評價的真實性，提高相關(guān)人員對于考評結(jié)果的接受度。最后，建立相應(yīng)的考核反饋機制，在進行考評時發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋，這樣才能第一時間解決問題。

（五）增強預(yù)算績效過程的監(jiān)督力度

首先，建立完善的預(yù)算績效事前、事中、事后全方位立體化監(jiān)控管理體系。全方位經(jīng)營信息跟蹤有利于及時了解事業(yè)單位社會項目工程和部分經(jīng)濟業(yè)務(wù)的實時動態(tài)，通過績效指標的完成度和項目的社會價值等給出綜合性的監(jiān)督考核結(jié)果，全方位的預(yù)算績效管理有利于通過跟蹤相關(guān)業(yè)務(wù)的進展情況，及時發(fā)現(xiàn)績效管理在具體實施中出現(xiàn)的漏洞，并組織人員探討并解決績效工作產(chǎn)生的問題，打造全過程動態(tài)預(yù)算績效管理服務(wù)環(huán)境，通過合理的績效評價和科學(xué)的問題解決方式，提升全體員工的積極性。例如，某個項目在開展的過程中，預(yù)算績效較差，要派專業(yè)部門和人員立即進行提升和跟進，提高績效執(zhí)行率，全面滿足監(jiān)管的需求。

四、結(jié)束語

我國正處于深化改革的關(guān)鍵時期，機關(guān)單位應(yīng)該跟緊黨的腳步，響應(yīng)黨的號召，走在改革前列，機關(guān)單位要全面進行預(yù)算績效改革，改變機關(guān)單位重投入、輕管理的理念，避免不必要的資源浪費，提高財政資金的使用效率，增強政府的公信力，進一步推動我國社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。