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        環(huán)境損害賠償和行政訴訟的探討

        2022-12-31 12:17:06福建省寧德市生態(tài)環(huán)境局王致深
        區(qū)域治理 2022年41期
        關(guān)鍵詞:主體制度環(huán)境

        福建省寧德市生態(tài)環(huán)境局 王致深

        中央兩辦在2017年發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方法》,改革方法還提出了多元化的擔(dān)責(zé)方式,對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償提出了明確的要求,正式提出訴訟之前,需要展開磋商工作,磋商是訴訟的前置程序,在磋商不成功的情況下,才能提出訴訟。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立完善的制度,保證行政訴訟的規(guī)范性與合法性。

        一、生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵和特征

        (一)生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵

        要想了解生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵,需要準(zhǔn)確區(qū)分環(huán)境損害與生態(tài)環(huán)境損害之間的區(qū)別,對(duì)于環(huán)境損害來(lái)說(shuō),某個(gè)行為會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染,破壞生態(tài)環(huán)境,甚至?xí):ω?cái)產(chǎn)和生命的安全,這種行為就屬于環(huán)境損害;對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害來(lái)說(shuō),在生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行中,如果系統(tǒng)進(jìn)入了某些污染物質(zhì),在這些污染物的影響下,生態(tài)環(huán)境中的各個(gè)指標(biāo)都發(fā)生了變化,對(duì)整個(gè)系統(tǒng)造成了破壞,嚴(yán)重影響生態(tài)服務(wù)能力,這種情況就屬于生態(tài)環(huán)境損害。根據(jù)兩者的定義可以知道,環(huán)境損害的范圍更加廣泛,與之相比,生態(tài)環(huán)境損害更注重環(huán)境本身受到的影響,并不考慮財(cái)產(chǎn)和人體健康。判斷生態(tài)環(huán)境損害時(shí),需要注意生態(tài)要素和環(huán)境要素的變化,還要關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)功能的變化。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟來(lái)說(shuō),法律層面的“損害”有著明確的對(duì)象范圍,損害的對(duì)象主要是環(huán)境公共利益,不包含自然人或某個(gè)組織受到的損害。需要注意的是,不同的行為會(huì)造成不同的后果,可以根據(jù)損害限度進(jìn)行劃分,明確損害的層次。也就是說(shuō),出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題時(shí),并非只有通過(guò)訴訟來(lái)解決問(wèn)題,如果后果不嚴(yán)重,損害限度較低,生態(tài)環(huán)境能夠在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù),就不必提出賠償訴訟;如果后果非常嚴(yán)重,已經(jīng)形成了“顯著的不利變化”,往往會(huì)采用磋商以及賠償訴訟等方式。具體進(jìn)行判斷時(shí),主要分析大氣、水、土壤等要素的變化,還要分析生物的相關(guān)指標(biāo),如生物的數(shù)量、保育情況等。

        (二)生態(tài)環(huán)境損害的特征

        生態(tài)環(huán)境損害包括以下六個(gè)方面的特征:第一,損害結(jié)果具有公共性的特征。當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到破壞后,會(huì)直接損害環(huán)境公共利益。第二,損害主體具有多樣性的特征。發(fā)生環(huán)境污染問(wèn)題時(shí),很難精準(zhǔn)判定責(zé)任主體,例如,大氣污染與工業(yè)廢氣排放、汽車尾氣排放、燃煤都有很大的關(guān)系,很難準(zhǔn)確界定責(zé)任主體。第三,損害過(guò)程具有累積性的特征。雖然生態(tài)環(huán)境具有一定的修復(fù)、自凈能力,但是修復(fù)能力比較有限,如果人們沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染和破壞問(wèn)題,在污染物的持續(xù)影響下,環(huán)境損害將會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。第四,損害后果具有廣泛性的特征。當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到污染或破壞時(shí),會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題,生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)非常復(fù)雜,很有可能影響其他區(qū)域的生態(tài)環(huán)境,形成大范圍的生態(tài)災(zāi)難。第五,生態(tài)環(huán)境損害的判定和修復(fù)具有較強(qiáng)的技術(shù)性。生態(tài)環(huán)境會(huì)受到多種因素的影響,很多原因都有可能造成生態(tài)環(huán)境損害,必須要運(yùn)用專業(yè)的技術(shù)進(jìn)行跟蹤判定,利用技術(shù)性的工具修復(fù)生態(tài)環(huán)境。第六,生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)具有一定的局限性。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)具有一定的要求,只有滿足損害范圍可控、損害結(jié)果可量化等方面的要求,才能順利進(jìn)行救濟(jì),如果不滿足相關(guān)要求,就只能采用間接救濟(jì)的方式。

        二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的關(guān)聯(lián)制度

        (一)環(huán)境民事公益訴訟

        從制度的適用范圍上看,兩種制度高度契合,在制度實(shí)施的過(guò)程中,經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)界分模糊等問(wèn)題。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的角度上進(jìn)行分析,主要涉及三方面的影響,分別是環(huán)境要素?fù)p害、生物要素?fù)p害以及生態(tài)系統(tǒng)功能退化。追責(zé)時(shí),一般會(huì)考慮三種狀況:一是損害限度較高的突發(fā)性環(huán)境事件,二是特定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境破壞、污染事件,如重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等場(chǎng)所,三是其他損害生態(tài)環(huán)境的行為。在適用范圍上,一般會(huì)采用概括和列舉的方式。對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟來(lái)說(shuō),其適用范圍包括兩個(gè)方面:一種是生態(tài)破壞,另一種是環(huán)境污染。存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)但是并未發(fā)生實(shí)際損害的情況不包含在環(huán)境民事公益訴訟范圍內(nèi)。兩種制度的結(jié)果面向和擔(dān)責(zé)方式也存在一定的相同之處,但是,兩種制度的理論基礎(chǔ)、功能、訴訟程序、訴訟標(biāo)的并不相同。

        (二)環(huán)境行政公益訴訟

        從訴訟主體和地位上看,兩種訴訟存在著明顯的差異。環(huán)境行政公益訴訟只有一個(gè)起訴主體,即檢察機(jī)關(guān),而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體并不是檢察機(jī)關(guān),一般為政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)部門。只有政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)部門不作為、未依法行使訴訟權(quán)時(shí),檢察機(jī)關(guān)才能夠提出公益訴訟。所以,檢察機(jī)關(guān)無(wú)法直接行使訴訟權(quán),可以對(duì)政府和相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督。從裁判方式上看,兩種訴訟制度主要是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益,更好地治理生態(tài)環(huán)境,但是兩種訴訟制度的指向并不相同,當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到實(shí)質(zhì)性的損害時(shí),可以提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,如果環(huán)境公共利益受到損害與相關(guān)機(jī)構(gòu)部門不作為有關(guān),這種情況下,檢察院才能他提出環(huán)境行政公益訴訟。從訴前程序上看,兩者的訴前程序并不相同,進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之前,一定會(huì)提前磋商。但是在環(huán)境行政公益訴訟之前,檢察機(jī)關(guān)會(huì)提前向有關(guān)部門發(fā)出環(huán)境保護(hù)檢察建議書。

        (三)環(huán)境民事侵權(quán)訴訟

        很少有法律會(huì)明確規(guī)定環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任,在我國(guó)的法律體系中,只有《環(huán)境保護(hù)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定。出現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)行為時(shí),會(huì)引發(fā)環(huán)境損害后果,致害人和受害人之間會(huì)形成一定的法律關(guān)系。環(huán)境侵權(quán)一般產(chǎn)生于人為原因,需要明確的一點(diǎn)是,就算環(huán)境損害結(jié)果沒有真實(shí)出現(xiàn),只要致害人的行為造成了可預(yù)見的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn),就已經(jīng)形成了環(huán)境侵權(quán),需要按照法律進(jìn)行處理,致害人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。該訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在以下兩方面的差異:第一,環(huán)境民事侵權(quán)訴訟主要指的是私權(quán)利的救濟(jì),如果環(huán)境侵權(quán)行為使第三人受到了損害,則第三人有權(quán)請(qǐng)求賠償。生態(tài)環(huán)境損害賠償具備社會(huì)公眾共享特點(diǎn),主要是為了維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益,并不會(huì)針對(duì)特定的社會(huì)群體。第二,從訴訟結(jié)果上看,環(huán)境民事侵權(quán)訴訟以恢復(fù)原狀為主要目的,也就是恢復(fù)受損的利益,或者恢復(fù)某個(gè)主體的民事權(quán)利。生態(tài)環(huán)境損害賠償以修復(fù)生態(tài)環(huán)境為主要目的,兩者的救濟(jì)對(duì)象、救濟(jì)方式、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)都有很大差異。

        (四)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟

        《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行了規(guī)定,國(guó)家海洋局制定了《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》,最高人民法院還專門針對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題制定了規(guī)則,確定了海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)、主體、適用范圍等。該訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有一定不同,兩者有著不同的權(quán)利主體,發(fā)生海洋生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題時(shí),負(fù)責(zé)海洋環(huán)境監(jiān)管的部門具備提出訴訟的權(quán)利,發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題時(shí),政府和有關(guān)部門可以進(jìn)行磋商,如果沒有達(dá)成一致意見,可以作為賠償權(quán)利人,直接提出訴訟。另外,兩種訴訟還有著不同的適用范圍和訴訟構(gòu)成,兩者的適用范圍需要參考相關(guān)法律,根據(jù)法律中的解釋確定適用范圍,從司法解釋上看,對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用范圍的描述是“適用”,而另一種訴訟的司法解釋為“參考適用”“參考適用”并不具備強(qiáng)制性。

        (五)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪刑制度

        在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,如果發(fā)生嚴(yán)重破壞和污染生態(tài)環(huán)境的行為,造成了極為嚴(yán)重的后果,對(duì)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)都造成了損害,就要按照“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”進(jìn)行懲處,為了規(guī)范公權(quán)力的行使,刑法中還明確說(shuō)明了環(huán)境監(jiān)管失職罪。兩種制度的責(zé)任類型并不相同,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度主要是民事責(zé)任,一般會(huì)根據(jù)民法進(jìn)行處理,如果生態(tài)環(huán)境受到污染、破壞的限度非常嚴(yán)重,就要按照刑法進(jìn)行懲處。兩種制度的性質(zhì)也存在一定不同,當(dāng)一般的法律手段無(wú)法解決嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染破壞問(wèn)題時(shí),才會(huì)使用最后一種手段,以破壞環(huán)境資源保護(hù)罪制度進(jìn)行處罰。生態(tài)環(huán)境損害賠償金能夠救濟(jì)生態(tài)環(huán)境,賠償金主要為貨幣,這種賠償與刑事處罰的罰金并不相同,無(wú)法抵消刑事罰金[1]。

        (六)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度

        我國(guó)制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》,明確界定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的責(zé)任,如果因?yàn)辄h政領(lǐng)導(dǎo)干部的決策不夠合理,或者因?yàn)辄h政領(lǐng)導(dǎo)干部的不作為,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到損害,需要追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。該制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):第一,兩者有著不同的主體,一個(gè)是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,另一個(gè)是損害生態(tài)環(huán)境行為人。第二,兩者有著不同的追責(zé)方式和追責(zé)途徑,從當(dāng)前的追責(zé)方式上看,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)主要包括以下幾種方式:誡勉談話、新聞發(fā)布會(huì)、降職免職、黨紀(jì)政紀(jì)處分、追究刑事責(zé)任等,屬于行政追責(zé)。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償來(lái)說(shuō),主要包括修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、賠禮道歉等方式,屬于司法追責(zé)[2]。

        三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的優(yōu)化策略

        (一)完善訴前磋商程序

        首先,調(diào)查案件和收集證據(jù)。行政執(zhí)法人員收集證據(jù)時(shí),應(yīng)當(dāng)保證證據(jù)鏈條的完整性,前期收集的證據(jù)會(huì)直接影響后期的執(zhí)行效果,應(yīng)當(dāng)確保各個(gè)證據(jù)之間相互印證,不會(huì)出現(xiàn)證據(jù)相矛盾的情況。在生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作中,需要依次展開檢查詢問(wèn)工作,執(zhí)法過(guò)程中需要拍攝照片,最后才能責(zé)令改正。執(zhí)法人員勘查現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)候,現(xiàn)場(chǎng)中要有兩名以上的執(zhí)法人員,如果需要修改筆錄,需要在修改部位簽字,保證內(nèi)容的真實(shí)性。執(zhí)法人員收集證據(jù)時(shí),應(yīng)當(dāng)滿足專業(yè)性的要求,可以適當(dāng)擴(kuò)大收集范圍和延長(zhǎng)時(shí)間跨度,如果存在第三人收集的證據(jù),要注意證據(jù)的法律效力,為了保證調(diào)查和證據(jù)收集工作順利開展,應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好相關(guān)部門。其次,開始磋商,進(jìn)入磋商環(huán)節(jié),就代表著權(quán)利人和賠償義務(wù)人正式進(jìn)入?yún)f(xié)商階段,應(yīng)當(dāng)明確進(jìn)入磋商的條件和標(biāo)準(zhǔn)。磋商有著明顯的公私交融的特點(diǎn),具有公權(quán)力屬性,同時(shí)還遵循民法意思自治原則。在磋商過(guò)程中,需要明確磋商范圍、賠償義務(wù)人的客觀條件。再次,監(jiān)督磋商過(guò)程,為避免權(quán)力被濫用,應(yīng)當(dāng)建立完善的監(jiān)督體制,加強(qiáng)黨的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)輿論的監(jiān)督。最后,保證磋商協(xié)議被切實(shí)履行,形成磋商協(xié)議后,需要從司法上確認(rèn)磋商協(xié)議,確保生態(tài)環(huán)境能夠得到修復(fù),生態(tài)環(huán)境損失能夠得到賠償[3]。

        (二)完善訴訟程序

        第一,起訴條件和訴訟管轄。在訴訟之前,應(yīng)當(dāng)明確訴訟的條件和要求,只有滿足相關(guān)規(guī)定,才能正式提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。對(duì)于訴訟管轄來(lái)說(shuō),不同地區(qū)的同級(jí)法院享有管轄權(quán),在案件受理過(guò)程中明確訴訟管轄,能夠使案件受理更加規(guī)范、高效。第二,原告主體和請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ),請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)包括兩個(gè)類型:一方面,請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)還沒有實(shí)現(xiàn)條文化,另一方面,請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)條文化。第三,被告主體和責(zé)任構(gòu)成,確定原告主體資格以及請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)后,還要確定被告主體,根據(jù)法律規(guī)定,做出違法行為并造成生態(tài)環(huán)境損害的主體屬于被告主體,應(yīng)當(dāng)賠償相應(yīng)損失。在某些情況下,被告主體確認(rèn)存在爭(zhēng)議,如多個(gè)行為人共同造成生態(tài)環(huán)境損害,可以根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第三章進(jìn)行判定。第四,生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。這項(xiàng)工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性,必須要交給專業(yè)的機(jī)構(gòu),由專業(yè)人員進(jìn)行鑒定和評(píng)估,在整個(gè)訴訟過(guò)程中,需要將鑒定評(píng)估工作融入法定程序中,建立完善的鑒定評(píng)估制度,按照規(guī)范化的鑒定評(píng)估方法展開工作,解決鑒定評(píng)估費(fèi)用問(wèn)題。第五,舉證和認(rèn)證規(guī)則,對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí),可以參考一般環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)則,采用舉證責(zé)任倒置的方式,遵循無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。在認(rèn)證規(guī)則的設(shè)定中,可以參考《刑事訴訟法司法解釋》中的63條和65條,執(zhí)法人員收集證據(jù)的過(guò)程中,這些證據(jù)能夠在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中發(fā)揮作用。第六,懲罰性賠償,對(duì)被告人執(zhí)行懲罰性賠償時(shí),被告人不僅要承擔(dān)環(huán)境損害的賠償,還要承擔(dān)額外的賠償責(zé)任,懲罰性賠償主要起到威懾和警示作用,避免被告人再次損害生態(tài)環(huán)境[4]。

        (三)完善執(zhí)行程序

        訴前保全:在訴訟執(zhí)行階段,訴訟保全包含兩個(gè)情況,其中一種情況是訴前保全,另一種情況是訴中保全。訴前保全主要是為了保障原告方的利益,避免原告方的損失得不到有效彌補(bǔ)。先予執(zhí)行:在民法中,為了保障被害方的權(quán)益,在判決還沒有生效的時(shí)期,可以采用先予執(zhí)行的方式,一般在緊急案件中會(huì)采取先予執(zhí)行制度,避免生態(tài)環(huán)境受到更為嚴(yán)重的破壞,通過(guò)先予執(zhí)行保障被害人的合法權(quán)益,減輕損害限度。監(jiān)督修復(fù)效果執(zhí)行情況:生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要采用專業(yè)的技術(shù),機(jī)關(guān)、組織和公眾都可以參與監(jiān)督過(guò)程,在各方監(jiān)督中,盡快恢復(fù)生態(tài)承載力,修復(fù)生態(tài)環(huán)境[5]。

        (四)完善配套制度

        首先,建立賠償資金管理制度,當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到破壞之后,經(jīng)過(guò)磋商和訴訟,賠償義務(wù)人需要支付一定的賠償資金,為了更好地管理賠償資金,需要明確賠償損失的要求,賠償損失并不是簡(jiǎn)單地填補(bǔ)損害的部分,在賠償損失的過(guò)程中,還需要進(jìn)行教育懲戒,發(fā)揮警示教育作用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作需要專業(yè)技術(shù)的支持,可以由污染責(zé)任護(hù)體負(fù)責(zé)修復(fù)的資金,具體的修復(fù)工作交給專業(yè)人士負(fù)責(zé),最大限度保證修復(fù)效果,提高修復(fù)效率。主管部門可以設(shè)立財(cái)政專戶,單獨(dú)對(duì)賠償資金進(jìn)行核算與管理;可以用賠償資金代替修復(fù)基金,設(shè)立環(huán)境保護(hù)基金,以此來(lái)管理賠償資金。還可以通過(guò)信托的委托人進(jìn)行管理,利用公益信托管理資金。其次,建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。該制度產(chǎn)生于公眾責(zé)任保險(xiǎn)制度,該制度能夠防范排污企業(yè)帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),促使企業(yè)做好排污工作,主動(dòng)預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)該制度進(jìn)行完善時(shí),需要保證制度的可操作性和適用性。最后,建立環(huán)境共同基金制度,該制度能夠保證資金管理效果,確保資金被合理使用,還能從多個(gè)渠道提供資金,保證資金來(lái)源的穩(wěn)定性,制度中應(yīng)當(dāng)明確受理賠償?shù)臈l件,規(guī)范化管理基金,降低資金風(fēng)險(xiǎn)[6]。

        四、結(jié)論

        生態(tài)環(huán)境損害賠償行政訴訟需要制度的支持和法律的保障,要不斷完善生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度,明確該制度和生態(tài)環(huán)境相關(guān)制度的區(qū)別,在訴訟過(guò)程中,依法追究賠償責(zé)任,《環(huán)境保護(hù)法》的修訂應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理為主,在法律中明確請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ),規(guī)范磋商程序和訴訟程序,加強(qiáng)對(duì)賠償資金的管理。

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