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        我國行政法學(xué)體系分析

        2022-12-31 12:17:06中共撫州市委黨校徐來鳳劉希琪
        區(qū)域治理 2022年41期
        關(guān)鍵詞:規(guī)范體系

        中共撫州市委黨校 徐來鳳,劉希琪

        自1989年推出《行政訴訟法》之后,基于規(guī)范和控制行政權(quán)的目的,中國法學(xué)界開始探究行政法學(xué)總論體系的構(gòu)建。近年來,隨著行政法學(xué)的概念、范疇、適用等得到進(jìn)一步梳理,中國行政法釋義學(xué)逐步完善,中國行政法學(xué)體系建設(shè)得到了有效推動(dòng)。從學(xué)術(shù)角度來看,在構(gòu)建中國行政法學(xué)體系時(shí),實(shí)際上需要重點(diǎn)關(guān)注三項(xiàng)內(nèi)容,即中國行政法學(xué)實(shí)定法體系、中國行政法學(xué)理論體系和中國行政法學(xué)方法體系。

        一、中國行政法學(xué)體系的基礎(chǔ):實(shí)定法體系

        通常情況下,國家的實(shí)定法是制定該國法學(xué)學(xué)術(shù)體系的根基,因此,中國行政法學(xué)體系也應(yīng)當(dāng)建立在中國實(shí)定法體系的基礎(chǔ)之上。簡單來說,中國行政實(shí)定法體系主要由兩部分構(gòu)成:一是中國行政法規(guī)范體系,二是中國行政法制度體系。

        (一)中國行政法規(guī)范體系

        中國行政法規(guī)范體系的根基在于中國于1989年推出的《行政訴訟法》,這是中國行政法的源頭,也是此后行政訴訟得以推行的關(guān)鍵。最初的行政法被歸入民事法中,沒有獨(dú)立的行政法規(guī)范體系,因此行政法學(xué)常被作為行政管理學(xué)的附屬學(xué)科,而《行政訴訟法》的出臺(tái)改變了行政法的尷尬地位,中國行政法終于具備了獨(dú)立的法規(guī)范體系,行政法學(xué)也成了獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科。

        總的來說,中國行政法規(guī)范體系的構(gòu)建過程頗為波折,未能如刑法、民法等的法規(guī)范體系一般實(shí)現(xiàn)一體化建設(shè),而是在以《行政訴訟法》為基礎(chǔ),逐漸建立起來的。在《行政訴訟法》頒布以后,我國行政救濟(jì)制度得到了優(yōu)化,并建立了一套新的行政訴訟裁判規(guī)范體系,后來,我國又針對《行政訴訟法》的實(shí)踐情況對其進(jìn)行了修訂,然后據(jù)此編制系列相關(guān)司法解釋,《行政訴訟法》最終成為中國行政法規(guī)范體系的救濟(jì)規(guī)則和下游規(guī)范。此后,基于《行政訴訟法》的“合法性審查”原則,我國又編制了規(guī)制行政機(jī)關(guān)的上游規(guī)范、規(guī)制行政行為的中游規(guī)范,并相繼推出《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》三個(gè)重要法律,這三者即人們常說的“立法三部曲”。此外,中國行政法規(guī)范體系的下游規(guī)范同樣是以《行政訴訟法》為基礎(chǔ)而構(gòu)建的,主要包括《行政復(fù)議法》和《國家賠償法》兩部法律。隨著上、中、下游規(guī)范均逐步建立,中國行政法規(guī)范體系終于成型,并隨著其他法律法規(guī)的推出而逐漸實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化,例如《高等教育法》《食品安全法》等。

        (二)中國行政法制度體系

        法律體系需要以制度為支撐,因此,中國行政實(shí)定法體系也必須具備應(yīng)有的制度體系。中國行政法制度體系構(gòu)建的關(guān)鍵在于對規(guī)范體系進(jìn)行整理,從而得到行政法規(guī)范的“共性”,該“共性”主要表現(xiàn)為兩點(diǎn):一是法律素材的共性,二是法律特征的共性。所以,在實(shí)踐過程中,不論是行政行為、行政處罰、行政強(qiáng)制,還是行政復(fù)議、行政程序、行政許可等,均屬于中國行政法制度體系的重要基礎(chǔ)和要點(diǎn)。

        基于保證中國行政法制度體系具備良好覆蓋面的目的,在逐步完善中國行政法制度體系的過程中,應(yīng)當(dāng)始終遵循“依法行政”這一核心理念,并結(jié)合行政機(jī)關(guān)、行政行為和法律責(zé)任對制度體系加以規(guī)范,最終建設(shè)其完備的理論譜系,促進(jìn)中國行政法學(xué)體系的完善。值得一提的是,中國行政法學(xué)理論譜系涉及三類法學(xué)譜系:一是憲法學(xué)譜系,二是行政訴訟法學(xué)譜系,三則是以規(guī)制為中心譜系,而隨著習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想形成,并被寫入憲法序言,中國行政法學(xué)體系的構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)遵習(xí)近平法治思想,并由此推動(dòng)行政法法典化。

        二、中國行政法學(xué)體系的核心:理論體系

        理論體系實(shí)際上是實(shí)定法體系的學(xué)理化表達(dá),因此,中國行政法學(xué)理論體系中不僅包括行政法學(xué)的基本概念、學(xué)說,也包括行政法學(xué)的范疇、原則等,是行政法學(xué)具備學(xué)科獨(dú)立性的標(biāo)志。關(guān)于中國行政法理論體系的構(gòu)建,主要取決于三點(diǎn):一是理論基礎(chǔ),二是基本原則,三則是范疇。

        (一)行政法理論基礎(chǔ)

        行政法理論基礎(chǔ)是行政法學(xué)理論體系邏輯的開始,顯示了行政法存在的客觀基礎(chǔ),一方面用于解釋行政法現(xiàn)象,另一方面還可用于指導(dǎo)行政法學(xué)研究,且也可對行政法治實(shí)踐起到指示作用,是中國行政法學(xué)體系得以構(gòu)建的關(guān)鍵。在奠定中國行政法理論基礎(chǔ)的過程中,曾出現(xiàn)過多種學(xué)說之爭,例如“服務(wù)論”“平衡論”“管理論”等,總體來看,這些學(xué)說都尚需討論,但卻促成了“平衡”“保權(quán)”“溝通”等思想同中國行政法學(xué)的融合,中國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)由此呈現(xiàn)出多元化發(fā)展特征。

        (二)行政法基本原則

        行政法基本原則是行政法法規(guī)的核心與價(jià)值所在,在解釋和完善行政法中發(fā)揮著巨大的作用,并可有效調(diào)控行政裁量權(quán),屬于行政法規(guī)范及制度的基本性原理。限于我國行政法尚未完成法典化,我國行政法基本原則可見于多處,例如行政法治實(shí)踐、行政法規(guī)范以及司法判例等,頗為分散,尚未完成體系化建設(shè),有賴于此后進(jìn)一步對其進(jìn)行歸納總結(jié)。周佑勇認(rèn)為,行政法基本原則至少應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)原則:一是行政法定原則,二是行政均衡原則,三是行政正當(dāng)原則,而這三個(gè)原則又可細(xì)分為多個(gè)下位原則,包括法律優(yōu)先原則、平等原則、比例原則等,恰是行政法治價(jià)值的體現(xiàn)。近年來,有學(xué)者提出,行政法基本原則也應(yīng)當(dāng)納入效能原則,而效能原則偏重效率和績效的特征不僅有利于行政任務(wù)的高效完成,還有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義,因此廣受推崇。

        (三)行政法學(xué)范疇

        范疇體現(xiàn)了學(xué)科的成熟,所以,要想探究中國行政法學(xué)理論體系,就必然要關(guān)注到行政法學(xué)的范疇。從理論層面來看,當(dāng)前,我國已經(jīng)構(gòu)建了以“行政主體—行政行為—行政救濟(jì)”為基本邏輯結(jié)構(gòu)的行政法學(xué)范疇體系,不過,在推進(jìn)該體系完善的過程中,尚有一些問題未能達(dá)成統(tǒng)一。

        首先,中國行政法學(xué)范疇體系的邏輯結(jié)構(gòu)存在爭議。在構(gòu)建中國行政法學(xué)范疇體系邏輯結(jié)構(gòu)的過程中,出現(xiàn)了“單雙之爭”,我國法學(xué)界圍繞單線型邏輯結(jié)構(gòu)和雙線型邏輯結(jié)構(gòu)誰當(dāng)為行政法學(xué)范疇體系的邏輯結(jié)構(gòu)而爭論不休。所謂單線型邏輯結(jié)構(gòu),即指以行政主體為基礎(chǔ),結(jié)合行政行為和行政救濟(jì),逐步構(gòu)建行政法學(xué)范疇體系;而雙線型邏輯結(jié)構(gòu)下行政法學(xué)范疇體系的構(gòu)建則主要基于行政法律關(guān)系的雙方主體,從研究面來講,相較于單線型邏輯結(jié)構(gòu),顯得更為全面,不過,目前,我國行政法學(xué)實(shí)定法體系及理論體系都基于單線型邏輯結(jié)構(gòu)而建,這使得雙線型邏輯結(jié)構(gòu)在適配性上略弱。

        其次,中國行政法學(xué)范疇體系的要素選擇存在爭議。我國行政法學(xué)主要包括兩大要素:一是行政主體,二是行政行為,其中,前者源于行政訴訟司法實(shí)踐中認(rèn)定適格被告的現(xiàn)實(shí)需要,而后者則通常指行政機(jī)關(guān)基于法規(guī)行使職權(quán)的一系列行為。整體來說,我國行政主體及行政行為之所以為存在爭議,主要是因?yàn)閮烧咴谝酝陌l(fā)展過程中,融合了他國的一些相關(guān)理論,造成我國在推行行政主體及行政行為理論中國化的過程中,出現(xiàn)了一些較為顯著的不適配性問題,隨著我國行政法學(xué)體系的完善,這些問題自然可以得到有效解決。

        三、中國行政法學(xué)體系的內(nèi)部橋梁:方法體系

        中國行政法學(xué)體系的構(gòu)建離不開方法體系,而行政法學(xué)方法體系正是連接起中國行政實(shí)定法體系和理論體系的關(guān)鍵。簡單來說,中國行政法學(xué)方法體系主要由三種研究方法構(gòu)成:一是政法法學(xué),二是法教義學(xué),三是社科法學(xué)。三者互為補(bǔ)充,共同構(gòu)建了具有良好發(fā)展前景的中國行政法學(xué)方法體系。

        (一)政法法學(xué)

        所謂政法法學(xué)研究方法,主要重在研究政治因素對行政法學(xué)術(shù)研究的影響和價(jià)值偏好,因此,其關(guān)注的重點(diǎn)為法學(xué)的政治品質(zhì),主要包括兩點(diǎn):一是法學(xué)在政治層面上是否正當(dāng),二是法學(xué)在政治層面上是否合法。行政法主要基于憲法而建,因而本身就具備較強(qiáng)的政治性,而倘若用政法法學(xué)研究方法對我國行政法加以解析,可以發(fā)現(xiàn),目前,我國憲法所規(guī)定的人民主權(quán)、人權(quán)保障等原則,已經(jīng)為我國政法規(guī)范政府公權(quán)力合法運(yùn)行奠定了有力的政治基礎(chǔ)。而基于我國憲法對“依法執(zhí)政”及“民主行政”的強(qiáng)調(diào),我國行政實(shí)定法體系在構(gòu)建過程中,必須始終堅(jiān)持以民為主,從而推動(dòng)服務(wù)型法治政府的建成。值得一提的是,前文所提到的,基于習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想發(fā)展,將習(xí)近平法治思想融入行政法學(xué)這一舉動(dòng),正是政法法學(xué)發(fā)揮其方法論功能的體現(xiàn)。

        (二)法教義學(xué)

        法教義學(xué)是一種思維方法,其以現(xiàn)行實(shí)定法為基礎(chǔ),重在對實(shí)定法做出解釋,并推動(dòng)實(shí)定法的體系化。行政法學(xué)成為獨(dú)立法學(xué)學(xué)科的關(guān)鍵,就在于法教義學(xué)能夠有效闡釋行政實(shí)定法體系,所以,從這個(gè)層面上來講,不論是對于行政法學(xué)實(shí)定法體系,還是對于行政法學(xué)理論體系,行政法教義學(xué)都具備規(guī)范遵循之意義。換句話說,以《行政訴訟法》中的行政實(shí)定法體系為基礎(chǔ),結(jié)合法教義學(xué)的融貫性方法,便可得出行政法理論基礎(chǔ)、行政法基本原則等,從而逐步建立起相應(yīng)的行政法學(xué)理論體系?,F(xiàn)如今,法教義學(xué)已經(jīng)成為我國健全政治訴訟制度的主要手段。

        (三)社科法學(xué)

        所謂社科法學(xué),簡單來說,就是以經(jīng)驗(yàn)為手段,對所有涉及法律的現(xiàn)象、問題進(jìn)行研究的一種方法。雖然社科法學(xué)研究的內(nèi)容同法律有關(guān),但其中所用的經(jīng)驗(yàn)卻多為非制度類經(jīng)驗(yàn),即同法律無關(guān)的各類事實(shí)和現(xiàn)象,也就是人們常說的“活法”?!盎罘ā笔腔谏鐣?huì)發(fā)展及實(shí)踐而生,因此能夠賦予行政法學(xué)體系現(xiàn)實(shí)意義上的支撐,是行政法學(xué)體系得以實(shí)踐的關(guān)鍵。在政府行使裁量權(quán)的時(shí)候,必須充分參考“活法”,以確保裁量正義。隨著個(gè)案適用法律的推進(jìn),法院承擔(dān)起了審查行政裁量的重任,此后,法院當(dāng)以行政法學(xué)范疇為基礎(chǔ),結(jié)合社科法學(xué)和相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),逐步推動(dòng)具備中國化行政法學(xué)范疇體系的建成,由此加快我國行政法體系建立、健全的進(jìn)程。

        四、中國化行政法學(xué)體系建立的注意事項(xiàng)

        通過對我國行政法學(xué)體系構(gòu)建要素進(jìn)行分析后可知,中國行政法學(xué)體系,就是以中國行政實(shí)定法體系為基礎(chǔ),以中國行政理論體系為核心,以中國行政法學(xué)方法體系為手段,逐步構(gòu)建起來的一個(gè)龐大體系。事實(shí)上,中國行政法學(xué)體系不僅是中國行政法學(xué)學(xué)科體系的基礎(chǔ),也是中國行政法學(xué)話語體系的基礎(chǔ),因此,中國行政法學(xué)體系的構(gòu)建除了包括既定要素以外,還應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前中國的實(shí)際情況,充分吸收中國的相關(guān)理論,從而確保所建立的行政法學(xué)體系同中國國情相適應(yīng),真正建成具備中國特色的行政法學(xué)體系。

        (一)關(guān)于行政權(quán)運(yùn)作

        只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,我國行政權(quán)才可以穩(wěn)定運(yùn)作,因此,在構(gòu)建中國化行政法學(xué)體系時(shí),要把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入其中,確保行政權(quán)始終處于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。需要注意的是,在此,行政法學(xué)所關(guān)注不僅是行政權(quán)本身,還涉及行政權(quán)運(yùn)作同黨的領(lǐng)導(dǎo)之間關(guān)系的處理,包括“依法執(zhí)政”中“法”的覆蓋范圍、黨內(nèi)法規(guī)同行政法的契合等,所以,推動(dòng)行政法學(xué)法典化的過程中,要嚴(yán)遵習(xí)近平法治思想,充分踐行“以人民為中心”的要義,協(xié)調(diào)好個(gè)人利益同公共利益的關(guān)系,從而有效發(fā)揮行政法學(xué)的核心價(jià)值。

        (二)關(guān)于行政法學(xué)知識資源

        須知,法律不是突然生成的,而是在長期的實(shí)踐過程中積累而來的,因此,立法活動(dòng)實(shí)際上是解釋法律的過程。中國行政法學(xué)建立在中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的基礎(chǔ)之上,所以中國行政法學(xué)體系的構(gòu)建既需要參考他國已有的經(jīng)驗(yàn)和知識體系,也要結(jié)合我國實(shí)際國情,從而逐步完善我國行政法學(xué)體系,建立起中國治理理論邏輯。前文所提到的各類爭議問題,如“單雙之爭”等,就必須通過中國經(jīng)驗(yàn)而獲得,倘若照搬他國經(jīng)驗(yàn),并不能有效應(yīng)對。所以,我國在構(gòu)建中國行政法學(xué)體系之時(shí),應(yīng)當(dāng)理性看待各類行政法學(xué)知識資源,合理選用,從而提升我國行政法學(xué)體系的可實(shí)踐性。

        (三)關(guān)于國家、政府、社會(huì)之間的關(guān)系處理

        在傳統(tǒng)的公法學(xué)中,國家、社會(huì)、政府總是處于分割狀態(tài),但在我國推行“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”的大環(huán)境下,倘若依舊讓國家、社會(huì)、政府割裂開來,恐怕難以建成符合我國國情的行政法學(xué)體系。據(jù)此,我國在建立行政法學(xué)體系的過程中,應(yīng)當(dāng)關(guān)注到依法執(zhí)政、依法行政以及依法治國之間的關(guān)系,將國家、社會(huì)、政府有效連接起來,協(xié)調(diào)好三者關(guān)系,構(gòu)建三位一體的發(fā)展模式,用發(fā)展的目光來看法治建設(shè),以法治實(shí)踐推動(dòng)行政法學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展。

        五、結(jié)語

        1989年以前,我國并無行政法學(xué),行政法學(xué)被歸為行政學(xué)的附屬學(xué)科,而行政法也附屬于民事法,事實(shí)上,我國關(guān)于行政法學(xué)的研究是從《行政訴訟法》推出后才開始的?!缎姓V訟法》的建立標(biāo)志著我國行政法學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科和獨(dú)立的法律部門,也標(biāo)志著我國現(xiàn)代行政法律制度建設(shè)的開始。通過分析中國行政法學(xué)實(shí)定法體系、行政法學(xué)理論體系以及行政法學(xué)方法論體系可知,目前,我國行政法體系建設(shè)已經(jīng)取得了頗為不錯(cuò)的成效,但其中也存在著較多的爭議和亟待完善之處,中國行政法學(xué)體系健全的任務(wù)依舊任重而道遠(yuǎn)。在今后,應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和習(xí)近平法治思想為基礎(chǔ),重點(diǎn)推動(dòng)行政法法典化,加快行政基本法的建設(shè)步伐,在不斷解決中國法治實(shí)踐中出現(xiàn)的各類問題的過程中,形成中國標(biāo)識性法學(xué)范疇,制定符合國情的依法行政原則和制度,完善行政主體理論、行政行為理論以及行政救濟(jì)理論,最終構(gòu)建起具備中國特色的行政法學(xué)體系。

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