楊磊，王俞霏

鄉(xiāng)村是國家治理的基礎(chǔ)單元和神經(jīng)末梢，承擔(dān)著由內(nèi)而外地解決集體事務(wù)和自上而下地承接國家轉(zhuǎn)移的治理事務(wù)兩大主軸性任務(wù)。改革開放以來，隨著國家治理體系不斷演進(jìn)和社會結(jié)構(gòu)深刻變遷，處于治理體系底端的鄉(xiāng)村治理面臨著諸多外部沖擊。盡管治理任務(wù)和目標(biāo)不斷變化，鄉(xiāng)村秩序卻始終保持著總體穩(wěn)定，具有著較強(qiáng)的韌性。韌性用來描述一種社會在風(fēng)險情境中所具有的抗壓、恢復(fù)和持續(xù)發(fā)展能力，有著非常豐富的內(nèi)容[1]。公共衛(wèi)生事件的治理為觀察鄉(xiāng)村韌性提供了一個窗口，這源于公共衛(wèi)生事件的復(fù)雜性、長期性和鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)性、簡約性之間的鮮明對比。從公共衛(wèi)生事件的危害性看，為了最大限度地降低其對鄉(xiāng)村治理的負(fù)向影響，以較低的治理成本維系鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定運(yùn)行，需要思考這樣一個實(shí)踐課題：當(dāng)公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)出多點(diǎn)零星散發(fā)的常態(tài)時，除自上而下的動員治理之外，如何激活、利用和增強(qiáng)鄉(xiāng)村韌性來構(gòu)建起上下結(jié)合的長效治理機(jī)制？因此，著眼于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，總結(jié)鄉(xiāng)村應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的韌性及其影響因素和提升路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)村社會脆弱性反思及韌性延續(xù)

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國居住在城鎮(zhèn)的人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)63.89%，大量鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，進(jìn)入城市主導(dǎo)型社會(1)數(shù)據(jù)資料來源：國家統(tǒng)計局. 第七次全國人口普查公報(第七號)[R]. 2021年05月11日.。在各種要素高速流動的社會中，鄉(xiāng)村不再是一片封閉的孤地，而是與城市社會廣泛地聯(lián)結(jié)起來，從相對靜態(tài)的穩(wěn)定秩序走向高度流動的分化秩序，社會風(fēng)險由城市不斷傳導(dǎo)到鄉(xiāng)村。因此，轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會引起了廣泛關(guān)注，脆弱性和韌性是其中重要的主題，主要關(guān)注鄉(xiāng)村是否能夠應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊。脆弱性和韌性都是鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)的內(nèi)在屬性，但由于脆弱性總是直接與一種潛在的負(fù)面結(jié)果相聯(lián)系，它在鄉(xiāng)村社會運(yùn)行中更容易被發(fā)現(xiàn)，因此，在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，不少學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村十分脆弱，缺乏社會韌性，是整個社會應(yīng)急體系的薄弱環(huán)節(jié)和短板。從治理的視角看，鄉(xiāng)村脆弱性主要體現(xiàn)在以下兩個基本維度。

第一，鄉(xiāng)村脆弱性直接體現(xiàn)在治理活力不足、治理主體單一。隨著社會結(jié)構(gòu)變遷加速，農(nóng)民日益原子化、異質(zhì)化，農(nóng)村低組織化的特征十分明顯，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)遭到?jīng)_擊[2]。這種沖擊既改變了鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，又影響著鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)。農(nóng)村的互助傳統(tǒng)和公共性被消解，農(nóng)村共同體的社會屬性被農(nóng)民的個體經(jīng)濟(jì)理性取代[3]。在這樣的情況下，鄉(xiāng)村在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件時，缺乏必要的資源要素將農(nóng)民組織起來，治理過程缺乏內(nèi)生動力。一方面，公共衛(wèi)生事件治理的主體單一，風(fēng)險防控僅依賴于下沉干部和少數(shù)村組干部，導(dǎo)致治理模式單軌化、治理形式形式化[4]；另一方面，公共衛(wèi)生事件治理的過程封閉，危機(jī)情境催生出個體極端理性心理，基層組織由于無法從根本上對農(nóng)民進(jìn)行動員，只能以短期的靜態(tài)治理來規(guī)避外部風(fēng)險[5]。

第二，鄉(xiāng)村脆弱性最終表現(xiàn)為治理工具不足、治理效果不佳。20世紀(jì)80年代以來，鄉(xiāng)村運(yùn)行中集體“統(tǒng)”的功能被壓縮，個體“分”的邏輯占支配地位，鄉(xiāng)村治理的汲取能力嚴(yán)重弱化，鄉(xiāng)村沒有行之有效的手段去提供公共產(chǎn)品[6]。這種情況在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件過程中表現(xiàn)明顯，鄉(xiāng)村應(yīng)急治理沒有完整的正式保障體系，治理任務(wù)和壓力過度“超載”[7]。在整個應(yīng)急過程中，鄉(xiāng)村難以調(diào)動各個主體參與，只能依靠自上而下的強(qiáng)制命令方式，以及非正式的情感動員，最大限度地維持短期的低水平治理。然而，隨著公共衛(wèi)生事件的延續(xù)和常態(tài)化，鄉(xiāng)村應(yīng)急治理面臨著嚴(yán)重的工具約束，治理的難度和不確定性增加[8]。當(dāng)沒有足夠的治理手段來維持運(yùn)轉(zhuǎn)時，鄉(xiāng)村在公共衛(wèi)生事件治理過程中的其他問題也顯現(xiàn)出來，面臨著農(nóng)民參與意識不足、機(jī)制不健全、處置手段不科學(xué)等多重困境，應(yīng)急治理能力薄弱與任務(wù)繁重之間存在很強(qiáng)的張力[9]。

如果說脆弱性是鄉(xiāng)村社會的全部維度，那么從治理效果角度可以推理出這樣一個結(jié)論：脆弱無序的鄉(xiāng)村社會只能維持低度的有限治理，無法有效應(yīng)對大規(guī)模外部事件的沖擊。然而，從近年來鄉(xiāng)村應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的過程看，鄉(xiāng)村社會不僅未出現(xiàn)失序、脫序現(xiàn)象，反而通過采用靈活手段較好地應(yīng)對了公共衛(wèi)生事件沖擊，表現(xiàn)出較強(qiáng)的治理效能。在對鄉(xiāng)村社會脆弱性反思的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者關(guān)注到鄉(xiāng)村社會的韌性，認(rèn)為鄉(xiāng)村社會保留著傳統(tǒng)的人際關(guān)系、共同體意識、自發(fā)合作等元素[10]。鄉(xiāng)村韌性是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效能的關(guān)鍵，提升了村莊在風(fēng)險社會中的適應(yīng)性，催生出村莊社會運(yùn)行的公共性，賦予不同主體較強(qiáng)的行動能力，再造出彈性的村莊治理共同體[11]。因此，轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村社會的維度是復(fù)雜的、多元的和動態(tài)的，不僅包含著低組織化、活力不足等負(fù)向維度，還有內(nèi)生化、再造化和彈性化等正向維度，鄉(xiāng)村韌性就是正向維度的重要體現(xiàn)。

鄉(xiāng)村韌性仍在不斷延續(xù)，并沒有隨著社會變遷而消失，它在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中總是隱性的，卻有著極為重要的功能，使鄉(xiāng)村成功地應(yīng)對了各種風(fēng)險挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有研究對鄉(xiāng)村韌性進(jìn)行了初步分析，但缺乏系統(tǒng)的理解和把握。本文結(jié)合近年來鄉(xiāng)村應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步總結(jié)鄉(xiāng)村韌性的基本表現(xiàn)，厘清影響鄉(xiāng)村韌性發(fā)揮作用的結(jié)構(gòu)性因素，找到新時代提升鄉(xiāng)村韌性的科學(xué)路徑。

二、鄉(xiāng)村韌性的基本維度及其功能

鄉(xiāng)村是應(yīng)對危機(jī)事件的基本單元，也是防范、化解危機(jī)事件的重要力量。在公共衛(wèi)生事件的沖擊下，超強(qiáng)的外部壓力激活了鄉(xiāng)村韌性，鄉(xiāng)村社會迅速擺脫集體行動困境，強(qiáng)烈的危機(jī)意識促成農(nóng)民建立起合作機(jī)制，多元主體演變?yōu)樾袆恿Τ瑥?qiáng)的鄉(xiāng)村治理共同體。當(dāng)一個風(fēng)險治理共同體形成時，鄉(xiāng)村社會中的韌性元素就會被整合起來，在組織宣傳和村莊動員以及危機(jī)事件治理的其他環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中，鄉(xiāng)村韌性有非常多的表現(xiàn)，但主要有以下四個方面的基礎(chǔ)維度。

(一)農(nóng)民的共同體和互助意識

中國鄉(xiāng)村的互助傳統(tǒng)根源于社會結(jié)構(gòu)，以家為單元向外擴(kuò)展締結(jié)的社會關(guān)系是鄉(xiāng)村治理有序運(yùn)行的關(guān)鍵所在。家戶制既是鄉(xiāng)村社會的基本形態(tài)，也是鄉(xiāng)村治理體系的基本單元，農(nóng)民在家戶制基礎(chǔ)上構(gòu)建起多樣化的互助和協(xié)作形式[12]。在城鄉(xiāng)社會的高速流動中，農(nóng)民間的共同體和協(xié)作意識并未徹底消解，仍以家戶、鄰里為紐帶得以延續(xù)。首先，農(nóng)民保家護(hù)村的共同體意識。在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件過程中，鄉(xiāng)村社會普遍采用了群防群控機(jī)制，國家的防控政策向鄉(xiāng)村一線延伸，下沉到行政村、自然村等微觀單元的防控機(jī)制，家庭和村莊兩個單元被整合為一體，護(hù)家和護(hù)村間形成緊密聯(lián)系。其次，鄰里間互幫互助的精神。嚴(yán)格的防控措施在一定程度上阻斷了村莊與外界聯(lián)系，返鄉(xiāng)流動人口的生活卻并沒有立刻受到影響，鄰里間的小規(guī)模生活物資饋贈和生活必需品代買代購等互助現(xiàn)象非常普遍，緩解了這一群體生活物資暫時性短缺的難題，也為鄉(xiāng)村實(shí)施嚴(yán)格的隔離政策創(chuàng)造了條件。最后，以家庭為單元擴(kuò)展出的熟人防控網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民在做好自家防護(hù)的同時，利用鄉(xiāng)村社會的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，向村組干部上報回流人員信息，協(xié)助村集體完成信息上報、公共衛(wèi)生知識宣傳等事務(wù)。因此，共同體和互助意識提升了鄉(xiāng)村治理的韌性，發(fā)揮著聯(lián)結(jié)微觀治理單元的彈性作用，構(gòu)成鄉(xiāng)村應(yīng)對公共衛(wèi)生事件沖擊的社會基礎(chǔ)。

(二)村組干部的自主行動能力

村組干部作為國家和鄉(xiāng)村社會的紐帶，在維護(hù)基層社會秩序和治理鄉(xiāng)村集體事務(wù)中扮演著重要角色。在城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理存在著“去精英化”現(xiàn)象，村組干部的角色和行為邏輯日益隱性化[13]。這并不意味著村組干部在鄉(xiāng)村治理中的功能喪失，他們?nèi)阅芫S持鄉(xiāng)村的治理秩序，在公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中發(fā)揮著十分重要的作用。首先，村組干部具備理解國家政策的基本能力。農(nóng)民獲取政策信息的渠道雖日益多元化，卻缺乏對政策內(nèi)涵的完整認(rèn)知能力，造成對政策內(nèi)容理解的主觀性和片面性，村組干部的政策解釋能力則相對較強(qiáng)，他們將國家關(guān)于公共衛(wèi)生事件治理的政策轉(zhuǎn)化為農(nóng)民能夠理解的政策話語，將復(fù)雜的政策內(nèi)容簡單化、具體化和形象化，實(shí)現(xiàn)政策信息的上傳下達(dá)。村組干部在公共衛(wèi)生事件治理中利用鄉(xiāng)村廣播進(jìn)行“土味”喊話，增強(qiáng)了農(nóng)民對公共衛(wèi)生事件防控政策的了解，并將政策內(nèi)容導(dǎo)向日常行為，實(shí)時監(jiān)督和及時糾偏，減少了農(nóng)民對防控政策的認(rèn)知偏差，為采取科學(xué)的群防群治舉措奠定了基礎(chǔ)。其次，村組干部擁有掌握農(nóng)民信息的內(nèi)在優(yōu)勢。村組干部扎根于鄉(xiāng)村社會，對村莊內(nèi)部地方性信息有較好的了解，他們在宣傳和解釋公共衛(wèi)生政策的同時，還能準(zhǔn)確地協(xié)助各級政府完成相關(guān)信息的收集、統(tǒng)計和上報。因此，村組干部仍是國家和農(nóng)民聯(lián)結(jié)的重要接點(diǎn)，有良好的政策執(zhí)行和調(diào)適能力，對上完成國家任務(wù)、對下挨家挨戶宣傳動員，既是農(nóng)民理解國家政策的窗口，又是國家嵌入鄉(xiāng)村的主體。

(三)鄉(xiāng)村社會的自組織與動員

組織和動員是鄉(xiāng)村治理的核心過程，去組織化和弱動員是鄉(xiāng)村治理陷入困境的重要根源[14]。面對重大公共衛(wèi)生事件的沖擊，農(nóng)民的組織和動員既需要國家強(qiáng)有力的政策宣傳，也要依靠鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生性力量。在一個高速流動的社會，國家對農(nóng)民的組織和動員十分困難，但公共衛(wèi)生事件的傳染性、傳播性帶來治理的緊迫性和必要性，農(nóng)民必須依靠自組織和動員，在非常規(guī)狀態(tài)下維持村莊社會秩序。為有序地應(yīng)對外部風(fēng)險，村莊和農(nóng)民個體形成一個利益共同體，為農(nóng)民參與集體事務(wù)治理創(chuàng)造了動力，鄉(xiāng)村社會被廣泛地組織和動員起來。在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，原子化農(nóng)民的行為邏輯由經(jīng)濟(jì)理性向村集體認(rèn)同回歸，危機(jī)行動中凝結(jié)著農(nóng)民間的價值、情感和合作本能，產(chǎn)生了熟人社會網(wǎng)絡(luò)中的自我組織和村莊內(nèi)部的強(qiáng)動員。在村組干部的帶領(lǐng)下，鄉(xiāng)村有序地組織起公共衛(wèi)生防控需要的資源和人力，農(nóng)民主動參與日常巡查、入戶宣傳和后勤保障等工作，自發(fā)地構(gòu)筑起應(yīng)對外部沖擊的內(nèi)部公共保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。這表明，村莊社會在應(yīng)對外部危機(jī)事件時，對個體健康安全的關(guān)注能夠轉(zhuǎn)化為對集體事務(wù)合作的動力，村莊社會仍保持著自組織和動員的價值理性，采取自組織和動員的方式整合各種資源，走出鄉(xiāng)村治理的集體行動困境，構(gòu)筑起多元主體參與的群防群控機(jī)制。

(四)鄉(xiāng)村簡約高效治理的歷史傳統(tǒng)

簡約高效是鄉(xiāng)村治理的重要特征，鄉(xiāng)村依靠半正式的治理實(shí)踐來維持基本秩序，以最小的成本實(shí)現(xiàn)最大的治理績效[15]。隨著國家政權(quán)不斷下沉到鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村治理被卷入到正式科層繁瑣的形式主義中，治理效果呈現(xiàn)出內(nèi)卷化特征。然而，鄉(xiāng)村內(nèi)部仍有簡約治理的傳統(tǒng)，這在公共衛(wèi)生事件治理中有著明顯表現(xiàn)：第一，以問題為導(dǎo)向，治理工具有靈活性。在缺乏應(yīng)對公共衛(wèi)生事件經(jīng)驗(yàn)的情況下，村莊社會以問題為導(dǎo)向，因地制宜地采取應(yīng)對措施，追求簡單有效的治理工具，增強(qiáng)處理應(yīng)急治理難題的適應(yīng)能力。第二，參與主體的非限制性，治理規(guī)則簡單化。鄉(xiāng)村治理更加關(guān)注“如何解決問題”而非“誰可以解決問題”，從主體到規(guī)則的轉(zhuǎn)向意味著鄉(xiāng)村治理在轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)變遷[16]。面對危機(jī)事件沖擊，鄉(xiāng)村包容性地吸納多元治理主體，重視將國家復(fù)雜的公共衛(wèi)生防控政策轉(zhuǎn)化為可操作的治理規(guī)則，采用各種非正式卻又符合鄉(xiāng)村習(xí)俗慣例的隔離手段來落實(shí)居家隔離、不群聚等政策規(guī)定。這表明，鄉(xiāng)村治理并未徹底卷入復(fù)雜的形式主義中，村組干部在國家和農(nóng)民之間構(gòu)筑起一個治理緩沖區(qū)，既完成基層政府治理的剛性需求，又尊重鄉(xiāng)村治理過程和效果簡單實(shí)用的客觀現(xiàn)實(shí)，以解決問題和滿足客觀需要為治理邏輯的出發(fā)點(diǎn)。

從應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的過程和效果看，鄉(xiāng)村韌性是成功應(yīng)對危機(jī)的重要原因，它在治理過程中被轉(zhuǎn)化為靈活的治理規(guī)則和操作工具，提升了鄉(xiāng)村治理的自主性和適應(yīng)性。在一個開放和流動的社會中，鄉(xiāng)村韌性并不是孤立地存在于一個封閉的鄉(xiāng)村空間和人們靜態(tài)的生活實(shí)踐中，它總是與來自鄉(xiāng)村社會外部的因素聯(lián)結(jié)在一起并受到影響。

三、制約鄉(xiāng)村韌性發(fā)揮的關(guān)鍵因素

鄉(xiāng)村社會盡管存在著不少韌性元素，卻沒有真正形成運(yùn)行有序的韌性治理。這意味著單一維度的韌性因素很難發(fā)揮其功能，發(fā)揮鄉(xiāng)村韌性需要多種條件的支撐，而這些條件必須同鄉(xiāng)村社會運(yùn)行有機(jī)融合起來。多元主體關(guān)系是理解鄉(xiāng)村韌性的傳統(tǒng)變量，主要觀察基層干部、村內(nèi)成員等主體利用鄉(xiāng)村韌性進(jìn)行組織和動員的能力[17]。從公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的實(shí)踐看，鄉(xiāng)村韌性實(shí)際上包含著極為豐富的內(nèi)容，多元主體關(guān)系只是影響鄉(xiāng)村韌性的一個維度。對于鄉(xiāng)村韌性制約因素的理解，還需要深入到治理體系、結(jié)構(gòu)、過程和手段等多個層面。

(一)人口雙向流動與基層社會治理體系的城鄉(xiāng)分割

人口流動與城鄉(xiāng)基層治理體系的不統(tǒng)一是制約鄉(xiāng)村韌性發(fā)揮的基礎(chǔ)因素，限制鄉(xiāng)村把管用的韌性元素整合起來，尤其是難以完整、準(zhǔn)確地捕捉各種信息。鄉(xiāng)村韌性面臨著人口高度流動的新常態(tài)，且人口流動從鄉(xiāng)村到城市的單向流動轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)間的雙向流動，既有長期不居住在鄉(xiāng)村的進(jìn)城農(nóng)民短時間向鄉(xiāng)村回流，又有居住在鄉(xiāng)村的農(nóng)民短時間向城市遷移，跨省流動和省內(nèi)跨縣流動的現(xiàn)象非常頻繁，鄉(xiāng)村人口有多源散點(diǎn)流動的典型特征。村莊中的流動人口在居住空間上包含城市和鄉(xiāng)村兩個區(qū)域，在身份屬性上兼具農(nóng)民和市民，不少村莊常住人口的流動范圍超出了縣域空間。然而，鄉(xiāng)村治理是基層社會治理的重要組成部分，它的空間被嚴(yán)格限制在單個行政村的范圍內(nèi)。在人口空間流動多樣和治理空間靜態(tài)限制的背景下，鄉(xiāng)村在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件時面臨著巨大挑戰(zhàn)：第一，鄉(xiāng)村既要掌握人口回流的數(shù)量，又要掌握人口外流的數(shù)量，更要摸清村莊人口是否有跨縣市短期流動的信息；第二，在以行政村為單元的鄉(xiāng)村治理體系中，服務(wù)基礎(chǔ)、對象和范圍以農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和鄉(xiāng)村為主，容易出現(xiàn)流動人口管理的“漏查”現(xiàn)象，治理體系無法完整地覆蓋全部流動人口，不少流動人口的信息無法準(zhǔn)確收集和統(tǒng)計；第三，諸如流動人口統(tǒng)計等信息，只能匯聚到以縣域?yàn)閱卧幕鶎由鐣卫眢w系中，治理信息無法做到跨區(qū)縣、跨市共享，鄉(xiāng)村治理體系與城市社區(qū)治理體系難以聯(lián)結(jié)。因此，鄉(xiāng)村韌性的流動性困境，不僅是公共衛(wèi)生事件傳播中人口分散流動的結(jié)果，還根源于基層社會治理體系的城鄉(xiāng)分割，基層社會治理體系與城鄉(xiāng)間要素流動規(guī)律不匹配，鄉(xiāng)村治理的屬地空間限制與人口多元散點(diǎn)流動不相適應(yīng)。

(二)治理結(jié)構(gòu)的縱向秩序剛性化與橫向秩序擴(kuò)展不足

多元主體間的縱橫結(jié)構(gòu)及其秩序是影響鄉(xiāng)村韌性的根本因素，決定著鄉(xiāng)村韌性無法向上、向外延伸，導(dǎo)致柔性的治理手段被剛性治理工具取代。鄉(xiāng)村治理過程包含著不同主體之間的互動及其規(guī)則，核心是國家和農(nóng)民、農(nóng)民和村集體等主體間的關(guān)系和實(shí)踐。鄉(xiāng)村治理有兩條相互作用的主線：一方面，構(gòu)建起縱向秩序聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)揮國家和農(nóng)民聯(lián)結(jié)紐帶的功能；另一方面，發(fā)展出有高度彈性的橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，在村莊內(nèi)部有效地整合不同治理主體[18]。為了有效應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的沖擊，鄉(xiāng)村必須建立起縱橫秩序協(xié)調(diào)的柔性治理機(jī)制，既能完成國家自上而下轉(zhuǎn)移的應(yīng)急治理任務(wù)，又要自下而上地充分動員和整合鄉(xiāng)村內(nèi)部資源，降低外部危機(jī)對鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定的影響。然而，鄉(xiāng)村在公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中卻面臨著縱向秩序不協(xié)調(diào)的制約：一方面，隨著基層治理中心的不斷下移，村級治理單元被整合到國家縱向行政體系中，鄉(xiāng)村承擔(dān)著條塊治理體系向下轉(zhuǎn)移的諸多剛性治理任務(wù)，如在公共衛(wèi)生事件防控過程中出現(xiàn)了反復(fù)填表格、報信息的形式主義現(xiàn)象，剛性的縱向秩序限制了村組干部的自主性和能動性，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出由實(shí)轉(zhuǎn)虛的特征；另一方面，縱向秩序剛性化弱化了其橫向秩序拓展功能，村級組織和其他治理主體缺乏橫向聯(lián)結(jié)管道，農(nóng)民在公共衛(wèi)生事件防控中自組織和動員缺乏正式引導(dǎo)，呈現(xiàn)出積極性有余、有序性不足的特征，以家庭、自然村為基礎(chǔ)的有效防控單元無法突破單一行政村的限制，鄉(xiāng)村治理陷入主體單一化、內(nèi)卷化的困境。因此，縱向秩序剛性化和橫向秩序擴(kuò)展不足是鄉(xiāng)村韌性面臨的結(jié)構(gòu)性制約，國家和鄉(xiāng)村社會間的關(guān)系缺乏彈性。條塊治理體系的上端在向下轉(zhuǎn)移應(yīng)急治理任務(wù)時，并沒有同時向下轉(zhuǎn)移治理權(quán)限和資源，鄉(xiāng)村治理被捆綁到復(fù)雜的科層體系中，村組干部的精力更多地用于虛化的程序性事務(wù)，這種縱橫秩序的不協(xié)調(diào)降低了鄉(xiāng)村自發(fā)解決集體公共事務(wù)和維持秩序穩(wěn)定的內(nèi)生動力。

(三)全覆蓋式治理和應(yīng)急資源短缺間的矛盾

治理任務(wù)過重與資源短缺的張力是約束鄉(xiāng)村韌性的主要因素，鄉(xiāng)村韌性被靜態(tài)封閉治理消解，難以發(fā)揮相應(yīng)的作用。公共衛(wèi)生事件應(yīng)對有非常態(tài)、強(qiáng)動員的治理特征，它的有效治理依賴于治理對象和治理空間的全覆蓋，這就要求城市和鄉(xiāng)村兩個社會系統(tǒng)整體聯(lián)動[19]。因此，鄉(xiāng)村不再是整個治理體系的邊緣地帶，而是在全覆蓋式治理的網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)著大量的應(yīng)急任務(wù)。這對鄉(xiāng)村治理提出了新的要求：第一，下沉一線執(zhí)行。村組干部和基層衛(wèi)生人員深入一線開展工作，在交通路口全天候執(zhí)行人員和車輛流動信息登記、測體溫等任務(wù)，進(jìn)村入戶宣傳個人健康防護(hù)的科學(xué)知識，對有發(fā)熱、乏力等癥狀的人群進(jìn)行緊急性隔離。第二，廣泛社會動員。公共衛(wèi)生事件強(qiáng)動員治理模式的核心是全民防疫、聯(lián)防聯(lián)控和群防群治的機(jī)制，這就需要對農(nóng)民進(jìn)行廣泛的社會動員，激發(fā)農(nóng)民對危機(jī)事件的認(rèn)知和配合態(tài)度，在農(nóng)民的自組織和動員之外，村組干部還必須挨家挨戶進(jìn)行正式動員，將國家的防控策略轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的自覺行動。第三，全過程嚴(yán)防死守。公共衛(wèi)生事件防控策略的內(nèi)在邏輯就是降低社會流動性，鄉(xiāng)村既要對返鄉(xiāng)人員隔離、勸返和限制農(nóng)民外流，又必須限制引起人群聚集的社會活動，對公共衛(wèi)生事件防控的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)密管控。然而，在公共衛(wèi)生事件防控過程中，鄉(xiāng)村面臨著嚴(yán)重的應(yīng)急資源短缺難題，韌性難以長時間延續(xù)：一方面，基層醫(yī)療水平和質(zhì)量不高，缺乏專業(yè)性人才和衛(wèi)生防護(hù)資源；另一方面，鄉(xiāng)村缺少公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理的經(jīng)驗(yàn)，缺乏應(yīng)急裝備、民生物資保障等方面資源。因此，當(dāng)缺乏必要的資源支持時，鄉(xiāng)村的諸多韌性元素也難以持續(xù)，最終導(dǎo)致農(nóng)民的行為邏輯由互助協(xié)作轉(zhuǎn)向自我保護(hù)，村組干部和基層衛(wèi)生人員在公共衛(wèi)生事件防控中面臨著健康風(fēng)險。

(四)應(yīng)急治理手段的科學(xué)性與新技術(shù)嵌入的適應(yīng)性不足

柔性治理手段與新的防控技術(shù)融合不夠是制約鄉(xiāng)村韌性的重要因素，降低了柔性治理手段的使用范圍和效度。公共衛(wèi)生事件中的道路管控和人員管控等作為一種社會控制技術(shù)，根植于農(nóng)業(yè)社會中的熟人關(guān)系、村莊文化傳統(tǒng)和半正式治理的社會機(jī)制[20]。這些柔性治理技術(shù)的有效性取決于以下兩方面因素：第一，國家在應(yīng)急狀態(tài)下的全民動員刺激了農(nóng)民的保家護(hù)村意識，流動人口隔離符合應(yīng)急管控的現(xiàn)實(shí)要求，村莊社會能夠接納這些嚴(yán)格限制流動的管控手段；第二，熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中存在非正式治理的社會和文化機(jī)制，流動人口控制技術(shù)隱含著鄉(xiāng)土情感、道德和文化層面的社會基礎(chǔ)。然而，這兩個條件卻面臨著很大挑戰(zhàn)：一方面，由于不同村莊面臨的公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重程度不同，農(nóng)民對公共衛(wèi)生事件的感受和認(rèn)知也不相同，對剛性的社會控制技術(shù)配合程度就有差異；另一方面，鄉(xiāng)村從熟人社會向半熟人社會的轉(zhuǎn)變，由相對封閉的地域共同體轉(zhuǎn)變?yōu)殍偳对诔青l(xiāng)開放社會系統(tǒng)中的社會空間，非正式的防控手段缺乏相應(yīng)的社會基礎(chǔ)，部分流動群體對這些社會控制技術(shù)的合法性也缺乏認(rèn)同。為了解決非正式治理技術(shù)科學(xué)性不足難題，提升鄉(xiāng)村治理工具的精準(zhǔn)性和有效性，基層政府廣泛地采用了大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，推動鄉(xiāng)村應(yīng)急治理精細(xì)化、智能化和智慧化。然而，新技術(shù)在鄉(xiāng)村治理的運(yùn)用面臨著支撐條件門檻過高、程序繁雜、農(nóng)民接受度低等不適應(yīng)現(xiàn)象，新技術(shù)運(yùn)用不僅未提升鄉(xiāng)村治理的效能，其較慢的適應(yīng)過程反而增加了治理成本。因此，鄉(xiāng)村應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的工具約束集中表現(xiàn)為傳統(tǒng)柔性治理技術(shù)可行性不足和新技術(shù)嵌入不適應(yīng)的問題，這既是由于公共衛(wèi)生事件治理的動態(tài)性和復(fù)雜性所導(dǎo)致，又根源于社會變遷過程中治理技術(shù)與鄉(xiāng)村運(yùn)行的社會機(jī)制難以在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)之間的有效彌合。

四、新時代提升鄉(xiāng)村韌性的基本路徑

鄉(xiāng)村的脆弱性和韌性相互交織是轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理的基本底色，這種吊詭的二元關(guān)系折射出鄉(xiāng)村治理的多面向和復(fù)雜性特征，決定著提升鄉(xiāng)村韌性的基本邏輯：一方面，鄉(xiāng)村韌性在整個國家治理體系中仍有重要功能，提升鄉(xiāng)村韌性既要注重新的制度、技術(shù)和方法的創(chuàng)新，在維系鄉(xiāng)村韌性的傳統(tǒng)因素時，必須以符合時代需要的創(chuàng)新手段來激活鄉(xiāng)村韌性；另一方面，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景下，鄉(xiāng)村不僅需要維持常規(guī)狀態(tài)下鄉(xiāng)村地區(qū)的有效治理，還需要提升應(yīng)對非常規(guī)事件的能力，應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對風(fēng)險和危機(jī)事件中培育共同體意識，完善鄉(xiāng)村應(yīng)急治理體系，以多元主體間聯(lián)結(jié)來重塑鄉(xiāng)村韌性。為了激活鄉(xiāng)村治理的有效元素和提升鄉(xiāng)村韌性，應(yīng)在充分理順城鄉(xiāng)基層社會治理體系的基礎(chǔ)上，從治理結(jié)構(gòu)、過程和工具等維度重構(gòu)來提升鄉(xiāng)村韌性。

(一)破解基層社會治理城鄉(xiāng)二元體系

城鄉(xiāng)一體化的基層社會治理體系是提升鄉(xiāng)村韌性的基礎(chǔ)保障，它的目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的市域社會治理新格局。在流動社會中，城鄉(xiāng)基層社會治理一體化是社會轉(zhuǎn)型的必然趨勢，必須打通城市和鄉(xiāng)村兩套分離的基層社會治理系統(tǒng)。為了提升鄉(xiāng)村韌性，應(yīng)推動城鄉(xiāng)一體化向縱深領(lǐng)域發(fā)展，在市域內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)供給制度改革，從建立涵蓋居住證、流動人口服務(wù)等內(nèi)容的城鄉(xiāng)居民權(quán)利保障機(jī)制，進(jìn)一步延伸到構(gòu)建涵蓋社會矛盾化解、社會治安防控、公共安全保障和應(yīng)急治理等內(nèi)容的一體化治理體系。城鄉(xiāng)一體化的基層社會治理體系包含兩方面的基本屬性：第一，充分發(fā)揮市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以城帶鄉(xiāng)的作用。市域社會治理是促進(jìn)城鄉(xiāng)社會治理一體化的重要舉措，應(yīng)當(dāng)在市域這個更大的治理單元來彌合城市和鄉(xiāng)村兩種社會的治理張力[22]。為了彌補(bǔ)鄉(xiāng)村應(yīng)急治理的短板，將市域的應(yīng)急治理資源下沉到鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)應(yīng)急治理的有序統(tǒng)一。第二，建立囊括民生保障、公共服務(wù)等內(nèi)容的城鄉(xiāng)基層社會治理大格局。社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要重構(gòu)基層社會治理的基本內(nèi)容，流動社會中的城鄉(xiāng)基層社會治理不僅要關(guān)注公共安全保障、社會治安防控、矛盾糾紛化解等重要領(lǐng)域，更應(yīng)以改善民生、優(yōu)化公共衛(wèi)生服務(wù)作為切入口來解決城鄉(xiāng)基層社會矛盾，解決鄉(xiāng)村治理資源短缺、公共衛(wèi)生服務(wù)水平較低等難題，提升城鄉(xiāng)基層群眾的滿意度和獲得感。

(二)建立鄉(xiāng)村治理縱橫協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)

完善的治理結(jié)構(gòu)是提升鄉(xiāng)村韌性的組織基礎(chǔ)，它的目標(biāo)就是建立縱橫協(xié)調(diào)的治理體系，形成韌性的基層風(fēng)險治理共同體?？v橫協(xié)調(diào)的治理體系是指鄉(xiāng)村應(yīng)急治理體系在縱向組織維度能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮，在橫向維度能促進(jìn)多元治理主體間的有效聯(lián)結(jié)，使等級化的縱向治理主體和扁平化的橫向治理主體實(shí)現(xiàn)合作治理?？v橫協(xié)調(diào)的應(yīng)急治理體系是應(yīng)對公共衛(wèi)生事件沖擊的必然趨勢，它既強(qiáng)調(diào)政府在應(yīng)急治理中的作用，又充分吸納市場主體和社會力量在應(yīng)急治理中的彈性和靈活性的優(yōu)點(diǎn)。鄉(xiāng)村應(yīng)急治理的縱橫協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)包括兩個方面：第一，建立縱向到底的組織指揮體系。在這個指揮體系中，城市和鄉(xiāng)村被納入統(tǒng)一的治理系統(tǒng)中，建立起市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))等治理層級貫通、統(tǒng)一指揮的縱向一體化治理體系，充分發(fā)揮市這一層級的較強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的治理功能。第二，治理重心向城鄉(xiāng)基層社區(qū)下移。城鄉(xiāng)基層社區(qū)是應(yīng)急治理的關(guān)鍵陣地，在縱向指揮體系建設(shè)過程中應(yīng)突出城鄉(xiāng)社區(qū)的作用，賦予城鄉(xiāng)基層社區(qū)應(yīng)急治理資源和權(quán)限，提升城鄉(xiāng)基層社區(qū)在信息搜集、物資調(diào)度、困難人員救助方面的能力。第三，建立多元主體合作治理的機(jī)制。政府、市場、社會和公眾等多元主體在互動中形成共建共治共享的社會治理制度，將城鄉(xiāng)社區(qū)中的自組織、自動員等有效治理元素激發(fā)出來，培育城鄉(xiāng)社會治理共同體[22]。

(三)建立鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理制度

科學(xué)的應(yīng)急管理制度是提升鄉(xiāng)村韌性的制度支撐，它的目標(biāo)是彌補(bǔ)鄉(xiāng)村應(yīng)急治理的薄弱環(huán)節(jié)和短板。隨著城鄉(xiāng)社會聯(lián)結(jié)越來越緊密，在城市應(yīng)急治理體系和能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村應(yīng)急治理的制度化和規(guī)范化極為重要，有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)村應(yīng)對各種危機(jī)事件的適應(yīng)性能力。鄉(xiāng)村應(yīng)急治理包含著風(fēng)險防控與預(yù)警、應(yīng)急決策、指揮、響應(yīng)和資源保障等完整的處理體系。鄉(xiāng)村應(yīng)急治理機(jī)制的建立應(yīng)遵循專業(yè)導(dǎo)向、兜底管理和靈活彈性的基本原則：第一，提升鄉(xiāng)村應(yīng)急治理專業(yè)化程度。以自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件為基本類型，建立鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置專業(yè)隊伍，向農(nóng)民普及應(yīng)急治理知識，設(shè)置專門的應(yīng)急處置員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部進(jìn)行應(yīng)急治理專門知識培訓(xùn)，使其掌握專業(yè)化的應(yīng)急治理實(shí)用技術(shù)。第二，建立鄉(xiāng)村應(yīng)急治理的兜底制度。為了防止公共衛(wèi)生事件對鄉(xiāng)村社會的沖擊，既要保障應(yīng)急治理秩序的有效運(yùn)行，也要建立在特殊情況下基層群眾生產(chǎn)生活資料保障的民生兜底保障網(wǎng)，為因受公共衛(wèi)生事件影響而生活困難的群眾提供政策支持。第三，鄉(xiāng)村應(yīng)急治理體系建設(shè)應(yīng)堅持彈性、靈活原則，充分挖掘各種管用的民間智慧，發(fā)揮鄉(xiāng)村社會自組織在風(fēng)險防控與預(yù)警、應(yīng)急動員與響應(yīng)和應(yīng)急處置等方面的實(shí)用性功能，將鄉(xiāng)村底層應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的習(xí)俗、慣例與正式的應(yīng)急治理制度和技術(shù)有效地結(jié)合起來。

(四)構(gòu)建鄉(xiāng)村應(yīng)急治理的智能技術(shù)平臺

“智治”是創(chuàng)新基層社會治理的重要工具，在市域內(nèi)建立起社會治理的統(tǒng)一智能技術(shù)平臺是提升鄉(xiāng)村韌性的有效手段[23]。在公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中，建立市域社會治理智能技術(shù)平臺，對提升鄉(xiāng)村韌性意義重大，既減少了大量程序性和重復(fù)性事務(wù)，又能最大限度地節(jié)約治理資源，流動人口、潛在風(fēng)險、資源投入與需求數(shù)量等基礎(chǔ)性信息直接通過智能平臺上報，將村組干部從繁雜的填表、報表和信息統(tǒng)計中解脫出來。從提升鄉(xiāng)村韌性角度看，市域社會治理智能平臺包含三方面的基本要求：第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)村智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村管理服務(wù)向智能化、智慧化轉(zhuǎn)型，將智能管理服務(wù)引入智能手機(jī)終端，基層干部和群眾可以自主上報信息和反映需求。第二，建立基層社會治理基本數(shù)據(jù)庫。以人、地、事、物、組織等結(jié)構(gòu)要素為基礎(chǔ)，將網(wǎng)格化治理向鄉(xiāng)村延伸和覆蓋，建立反映城鄉(xiāng)社會運(yùn)行的動態(tài)數(shù)據(jù)信息，為常態(tài)治理和非常態(tài)治理提供信息支撐。第三，推進(jìn)村(社區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和縣(區(qū))和市的社會治理智能平臺建設(shè)。以建立大的社會治理體系為出發(fā)點(diǎn)，打通智能治理中城市和鄉(xiāng)村的體系障礙和空間隔離，以大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)將市、縣(區(qū))的政務(wù)服務(wù)、市場監(jiān)管、綜合治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))、城市網(wǎng)格的管理服務(wù)中心等平臺聯(lián)結(jié)一起，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)重組、流程再造、信息共享和及時辦理等功能。

五、結(jié)語

在城市主導(dǎo)型社會中，城市是風(fēng)險的生產(chǎn)和聚集地，卻并不意味著鄉(xiāng)村會免受風(fēng)險的威脅。伴隨著資源要素在城鄉(xiāng)之間的廣泛流動，城市和鄉(xiāng)村更加緊密地聯(lián)系在一起，鄉(xiāng)村成為公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的重要陣地。從應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的過程和經(jīng)驗(yàn)看，鄉(xiāng)村有著非常豐富的韌性治理元素，包含著共同體和互助意識、村組干部自主行動能力、自組織與動員、簡約治理統(tǒng)籌等維度，鄉(xiāng)村韌性在基層社會治理體系中發(fā)揮著十分重要的功能。在缺乏充足的應(yīng)急資源情況下，鄉(xiāng)村發(fā)揮韌性元素的作用，構(gòu)筑起應(yīng)對公共衛(wèi)生事件沖擊的自我保護(hù)機(jī)制。這表明，轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村治理并不是脆弱無序的，它在變遷中隱匿著一種維持有效治理的韌性元素，這些韌性元素在外部事件沖擊下被激活或再造，為重構(gòu)鄉(xiāng)村治理提供了新的契機(jī)。當(dāng)然，鄉(xiāng)村韌性不會自動生成并產(chǎn)生作用，發(fā)揮鄉(xiāng)村韌性的功能需要一定的外部條件和保障機(jī)制的支撐。在城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型中，鄉(xiāng)村韌性仍面臨著新的制約因素，城鄉(xiāng)基層社會治理二元結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動的治理環(huán)境，應(yīng)急治理的縱向秩序和橫向秩序尚無法有機(jī)協(xié)調(diào)，應(yīng)急治理的新技術(shù)難以適應(yīng)鄉(xiāng)村非標(biāo)準(zhǔn)化的治理過程。在這些制約因素的影響下，缺乏應(yīng)急資源支持的鄉(xiāng)村只能依靠強(qiáng)動員手段維持治理秩序，呈現(xiàn)基層社會動員強(qiáng)、應(yīng)急治理過程科學(xué)性不足的缺點(diǎn)。因此，為了推進(jìn)鄉(xiāng)村應(yīng)急治理體系和能力建設(shè)，在重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系中既要將有效的韌性元素整合起來，又要破解制約鄉(xiāng)村韌性的結(jié)構(gòu)性因素，最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)村韌性的功能。