李云龍

（新疆塔里木河流域巴音郭楞管理局，新疆 庫(kù)爾勒 841000）

地處西北干旱區(qū)的塔里木河為我國(guó)第一大內(nèi)陸河，流域總面積102 萬(wàn)km2[1]，橫跨5 個(gè)地（州）和兵團(tuán)4 個(gè)師（局），為我國(guó)重要的棉花生產(chǎn)基地、石油化工基地和21世紀(jì)能源戰(zhàn)略接替區(qū)[2]。為了踐行中央新時(shí)期治水思路和水利部治水新方針、緩解流域水資源供需矛盾和解決下游生態(tài)用水問(wèn)題，現(xiàn)就塔里木河水利工程中的短板問(wèn)題和行業(yè)監(jiān)管漏洞進(jìn)行探討，以便更好地適應(yīng)新時(shí)期水利發(fā)展需求。

1 概況

新中國(guó)成立以來(lái)，塔里木河流域進(jìn)行了較大規(guī)模的水利工程建設(shè)，為流域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要支撐作用。各類水利工程情況如下。

1.1 水庫(kù)

塔里木河已修建各類平原水庫(kù)76 座，總庫(kù)容25.5億m3，興利庫(kù)容20.91億m3，其中大型水庫(kù)6座、總庫(kù)容12.9億m3。干流有平原水庫(kù)8座，其中地方6座、兵團(tuán)1座（恰拉水庫(kù)）、干流管理局1座（大西海水庫(kù)）。按區(qū)段分，上游4座，中游2座，下游2座，總庫(kù)容4.992 6億m3，有效庫(kù)容4.354 6億m3。

1.2 輸水渠、閘

塔里木河上已建成各類引水渠首286處，總設(shè)計(jì)引水能力882 m3/s。干流沿岸建有輸水堤649.45 km，其中上游89.2 km、中游431.95 km、下游128.3 km。閘（堰）引水口上游19 座，中游41 座，下游20 座；分水樞紐4 座，即烏斯?jié)M樞紐、阿其克樞紐、恰拉樞紐和東河灘樞紐。

1.3 防洪工程

干流段現(xiàn)有65 座引水閘口，閘口設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)10～20 a 一遇。在汛期緊急情況下，可利用各引水閘口按加大流量引水分洪。

2 管理現(xiàn)狀

歷史上，塔里木河流域源頭水利工程、水資源分屬各地（州）、兵團(tuán)等多部門(mén)管理，各地州、兵團(tuán)師既是源流區(qū)水資源的使用者，又是水資源的管理者，同時(shí)還掌握著土地開(kāi)發(fā)主動(dòng)權(quán)，墾荒灌溉用水量較大。

為了適應(yīng)流域管理和水利發(fā)展要求，1990 年，新疆維吾爾自治區(qū)成立了塔里木河流域管理局（以下簡(jiǎn)稱塔管局）負(fù)責(zé)流域水資源統(tǒng)一管理，2001 年升格為全額撥款正廳級(jí)事業(yè)單位。2008 年塔管局機(jī)關(guān)納入?yún)⒄展珓?wù)員法管理單位，是自治區(qū)水利廳的派出機(jī)構(gòu)、自治區(qū)塔里木河流域水利委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)11 個(gè)處室，下轄下坂地水利樞紐工程建設(shè)管理局、塔里木河流域巴音郭楞管理局、塔里木河流域阿克蘇管理局、塔里木河流域喀什管理局、塔里木河流域和田管理局、塔里木河流域干流管理局、塔里木河流域希尼爾水庫(kù)管理局等14個(gè)直屬單位，職工2 698 名，主要職能是對(duì)塔里木河干流及塔里木河流域重要源流行使水資源管理、流域綜合治理和監(jiān)督職能。

3 水利工程短板與水利監(jiān)管漏洞

雖然塔管局統(tǒng)率全流域水資源管理工作，為流域發(fā)展做出了一定貢獻(xiàn)，但也存在一些問(wèn)題。

3.1 水利工程短板

塔里木河流域水資源開(kāi)發(fā)利用工程布局不合理，缺乏控制性骨干工程，水利工程在調(diào)控流域水資源方面存在短板，主要表現(xiàn)在以下方面。

3.1.1 干流堤防和引水控制工程不完善，水量損耗嚴(yán)重

干流上中游河段基本無(wú)堤防工程，汛期洪水漫溢河段長(zhǎng)400～500 km，漫溢寬度一般3～5 km，最寬達(dá)20 km，漫溢面積3 000～5 000 km2，遇豐水年漫溢消耗的水量達(dá)20 億～30 億m3[3]。同時(shí)，上中游無(wú)控制引水口門(mén)多達(dá)130余處，引水渠道防滲率很低，用水浪費(fèi)現(xiàn)象極其嚴(yán)重。

3.1.2 源流缺乏山區(qū)控制性調(diào)節(jié)工程

塔里木河各源流多以冰川融水補(bǔ)給為主，徑流年內(nèi)分配嚴(yán)重不均，主要集中在汛期6—9月，且主要為洪水，3—5月灌溉季節(jié)來(lái)水量很少，而需水量卻占全年需水量的30%以上[4]。由于缺乏控制性調(diào)節(jié)工程，來(lái)、用水過(guò)程極不協(xié)調(diào)，造成洪水漫溢與缺水并存。

此外，部分輸水渠閘和灌區(qū)設(shè)施老化嚴(yán)重，急需進(jìn)行改造建設(shè)。

3.2 行業(yè)監(jiān)管漏洞

3.2.1 人員嚴(yán)重不足，統(tǒng)一管理有待加強(qiáng)

由于歷史原因，以地域?yàn)閱卧膮^(qū)域水資源管理觀念較深，亂墾亂扒口引水較多。雖然通過(guò)改革，塔管局從干流一直管到了整個(gè)流域，但工作面的擴(kuò)張使得業(yè)務(wù)面也得到了擴(kuò)大，現(xiàn)有的人員編制根本不能滿足工作需要，許多引水管理站只有四五名職工，難免出現(xiàn)管理漏洞。

3.2.2 管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一

塔里木河樞紐工程涵蓋攔河樞紐、生態(tài)閘（堰）、輸水堤、護(hù)岸工程、平原水庫(kù)和生態(tài)監(jiān)測(cè)井等[5]，點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，因?yàn)闆](méi)有具體統(tǒng)一的養(yǎng)護(hù)方案和維修技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，增加了工程管理和維護(hù)難度。

3.2.3 缺乏精干的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，難以適應(yīng)強(qiáng)監(jiān)管需求

塔管局現(xiàn)有職工大多為近幾年新參加工作的學(xué)生，專業(yè)蕪雜，缺乏足夠的管理經(jīng)驗(yàn)與實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。加之工程位置相對(duì)偏僻，技術(shù)面牽扯廣，這就要求職工具備較高的業(yè)務(wù)水平和應(yīng)急能力，為此需要專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

3.2.4 只重生產(chǎn)不重生態(tài)的用水方式，讓流域生態(tài)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

隨著上中游綠洲規(guī)模擴(kuò)大，水資源利用方式已嚴(yán)重改變了流域水循環(huán)及水文生態(tài)格局，出現(xiàn)了下游河道斷流、地下水位下降和胡楊林及灌木大量死亡、綠色走廊不斷衰退等問(wèn)題，促使塔管局必須采取有力措施加強(qiáng)管理。

4 主要對(duì)策

塔里木河的流域管理和生態(tài)環(huán)境狀況一直是國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。針對(duì)流域存在的諸多問(wèn)題，筆者建議通過(guò)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的方式，強(qiáng)化流域管理，解決上述問(wèn)題。

4.1 堅(jiān)持流域管理原則，確保水資源統(tǒng)一管理

塔里木河流域是一個(gè)整體，不能顧此失彼，有失均衡。只有對(duì)全流域水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，明確各區(qū)段水權(quán)及農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水量，才能保證上、中、下游的用水需求。建議將車(chē)爾臣河水資源管理納入塔里木河流域管理體系中，打破水資源發(fā)生和利用過(guò)程中的多元主體邊界，改變過(guò)去“區(qū)域管理強(qiáng)，流域管理弱”的局面，加強(qiáng)用水審批工作。按照塔里木河水資源“三條紅線”要求，對(duì)上、中、下游各段用水統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，切實(shí)強(qiáng)化塔管局的管理職能，以實(shí)現(xiàn)真正意義上的流域統(tǒng)一管理。

4.2 加強(qiáng)水資源監(jiān)管，杜絕無(wú)節(jié)制地開(kāi)荒用水

近年來(lái)，塔里木河流域上游的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河用水量不斷增加，主要是源流區(qū)歷史上的開(kāi)荒、灌溉面積的增加所致。為此，要制定強(qiáng)有力的政策措施控制其進(jìn)一步擴(kuò)大，從源頭上抓，從根本上管，切實(shí)加強(qiáng)土地資源管理，按水定產(chǎn)，嚴(yán)禁隨意開(kāi)荒和增加灌溉面積。要樹(shù)立正確的政績(jī)觀，轉(zhuǎn)變只重生產(chǎn)不重生態(tài)的思想，對(duì)非法開(kāi)荒的要堅(jiān)決予以退耕還水，徹底扭轉(zhuǎn)擴(kuò)大規(guī)模、粗放經(jīng)營(yíng)、搶占水資源的局面。要加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)非法開(kāi)荒和超定額用水，實(shí)行經(jīng)濟(jì)處罰和高水費(fèi)辦法，利用經(jīng)濟(jì)杠桿維護(hù)合法用水，建立良好的用水秩序。

4.3 建立標(biāo)準(zhǔn)體系，提升水利工程管護(hù)效果

組織專業(yè)技術(shù)人員，制定所轄水利工程統(tǒng)一的管理和維修養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，從組織、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面提出技術(shù)方案，促使管理方式從定性化向定量化、從粗放式向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，以更加完善的制度、更加規(guī)范的流程、更加精準(zhǔn)的手冊(cè)、更加有效的考核推進(jìn)工程管理現(xiàn)代化進(jìn)程，為工程安全、高效、長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)打好基礎(chǔ)。加強(qiáng)工程日常養(yǎng)護(hù)和定期巡查，有問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)早日解決，不斷提升工程的運(yùn)營(yíng)能力。按照“經(jīng)常養(yǎng)護(hù)，隨時(shí)維修，養(yǎng)重于修，修重于搶”的原則，建立專業(yè)的管護(hù)隊(duì)伍和管護(hù)資金，確保工程管護(hù)常態(tài)化。完善內(nèi)陸河流域生態(tài)和水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，并推廣到其他內(nèi)陸河地區(qū)，為流域生態(tài)恢復(fù)提供經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)用技術(shù)。

4.4 提升水源調(diào)控能力，增加洪水資源利用效益

圍繞生態(tài)、節(jié)水、供水短板，加快阿爾塔什水利樞紐、玉龍喀什水利樞紐、大石峽水利樞紐建設(shè)進(jìn)度以及伽師縣、柯坪縣、巴楚縣城鄉(xiāng)飲水安全工程建設(shè)，提升水利工程調(diào)控能力。加快葉爾羌河防洪治理工程、大西海子水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程、干流烏斯?jié)M到阿其克樞紐防洪工程、葉河江卡渠道除險(xiǎn)加固工程、提孜那甫河紅衛(wèi)渠道和阿瓦提渠道防洪工程建設(shè)進(jìn)度，爭(zhēng)取早日發(fā)揮效益。加快塔河流域綜合治理二期方案、和田河生態(tài)保護(hù)與綜合治理可研前期工作，爭(zhēng)取早日開(kāi)工建設(shè)。推進(jìn)引伊濟(jì)塔調(diào)水的前期工作，促使早日立項(xiàng)。啟動(dòng)河流生態(tài)廊道保護(hù)與修復(fù)、水資源配置網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造、河道綜合治理、兵地融合城鄉(xiāng)供水一體化、水文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流域水資源調(diào)度及管理、水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系建設(shè)八大類項(xiàng)目，補(bǔ)齊水利工程短板，以水利發(fā)展服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新需求。在洪水期，充分利用上中游水庫(kù)進(jìn)行蓄水，充分利用沿河引水閘進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉，充分利用生態(tài)閘往下游盡可能地輸送引水，化洪水為資源水，提高水資源使用效益。

4.5 改變傳統(tǒng)大水漫灌模式，提升灌區(qū)節(jié)水能力

目前，塔里木河流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)灌溉仍是用水大戶，大部分灌區(qū)從河道直接引水進(jìn)行漫灌。流域水資源的經(jīng)濟(jì)效益差，流域內(nèi)單方水GDP 產(chǎn)出量?jī)H為1.44 元，是全疆平均水平的一半。水利部原部長(zhǎng)鄂竟平曾強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)新時(shí)代水利改革發(fā)展，必須加快轉(zhuǎn)變我國(guó)的治水思路，把握節(jié)約用水這一前提，處理好水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系、與生態(tài)系統(tǒng)中其他要素的關(guān)系，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。”通過(guò)灌區(qū)改造工程和調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變塔里木河各灌區(qū)傳統(tǒng)的粗放用水方式。要推廣節(jié)約灌溉方式，提升水資源使用效益。實(shí)施干流灌區(qū)的常規(guī)節(jié)水和高新節(jié)水項(xiàng)目，充分利用洪水資源，提升灌溉效果。統(tǒng)籌上、中、下游，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，扎實(shí)推進(jìn)治水興水節(jié)水管水各項(xiàng)工作。

4.6 實(shí)行以法治水，以法保護(hù)流域水環(huán)境

流域水行政執(zhí)法是落實(shí)強(qiáng)監(jiān)管要求的重要抓手。目前，全流域持有執(zhí)法證、監(jiān)督證的執(zhí)法人員約300 人，要抓住《塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》修訂時(shí)機(jī)，進(jìn)一步完善塔里木河流域水利委員會(huì)和河湖長(zhǎng)制深度融合的新型流域管理體制機(jī)制；要按照水利行業(yè)法律法規(guī)和自治區(qū)有關(guān)工作要求，積極主動(dòng)、常態(tài)化開(kāi)展本流域、本轄區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法工作，大力開(kāi)展沿河架泵、扒口取水、非法河道采砂、侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污等涉水違法行為整治行動(dòng)，對(duì)破壞水利設(shè)施等行為要給予嚴(yán)肅查處、嚴(yán)厲打擊；強(qiáng)化水質(zhì)、水量監(jiān)測(cè)和管理，以保護(hù)下游來(lái)之不易的水環(huán)境。

4.7 優(yōu)化用水模式，創(chuàng)造適宜生物生長(zhǎng)環(huán)境

優(yōu)化中游生態(tài)閘運(yùn)行方式，實(shí)現(xiàn)中下游同步恢復(fù)。每年洪水期，在保證塔里木河下游生態(tài)輸水的前提下，通過(guò)現(xiàn)有和改建部分生態(tài)閘向中游堤防外進(jìn)行分水，通過(guò)大水的自然漫溢，遏制因修建堤防而引起的地下水位、水質(zhì)惡化，重新創(chuàng)造胡楊種子萌發(fā)的環(huán)境，改善河岸植被生存發(fā)育狀況。生態(tài)閘的運(yùn)行應(yīng)與植被、水土調(diào)查相結(jié)合，因地制宜，對(duì)水分條件好、地下水埋深淺的區(qū)段適當(dāng)減少開(kāi)閘放水次數(shù)，優(yōu)先考慮水分條件差、地下水埋深大并且植被發(fā)育較差的區(qū)段。

4.8 加強(qiáng)職工培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)能力

要根據(jù)業(yè)務(wù)工作內(nèi)容爭(zhēng)取崗位編制，充分采用先進(jìn)技術(shù)，提升水利工程現(xiàn)代化管理水平；在引進(jìn)人才和招收學(xué)生中，選擇專業(yè)對(duì)口和單位急需的技術(shù)人才。同時(shí)，通過(guò)組織培訓(xùn)班，派員參加水利廳及部委組織的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，不斷提升職工業(yè)務(wù)能力和技術(shù)水平。

5 結(jié)語(yǔ)

塔管局管理中存在的水利工程短板和行業(yè)監(jiān)管問(wèn)題既有歷史的原因，也有體制機(jī)制的改革問(wèn)題。解決這些問(wèn)題是時(shí)代發(fā)展的新要求，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需求。通過(guò)分析探討，提出改變思想觀念、理順管理體制、加強(qiáng)監(jiān)管、建立標(biāo)準(zhǔn)體系、加大工程建設(shè)、推行節(jié)水、依法治水、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)等措施，以解決現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，推進(jìn)塔里木河流域管理工作上水平，提升水利服務(wù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐作用。