李云龍
(新疆塔里木河流域巴音郭楞管理局,新疆 庫(kù)爾勒 841000)
地處西北干旱區(qū)的塔里木河為我國(guó)第一大內(nèi)陸河,流域總面積102 萬(wàn)km2[1],橫跨5 個(gè)地(州)和兵團(tuán)4 個(gè)師(局),為我國(guó)重要的棉花生產(chǎn)基地、石油化工基地和21世紀(jì)能源戰(zhàn)略接替區(qū)[2]。為了踐行中央新時(shí)期治水思路和水利部治水新方針、緩解流域水資源供需矛盾和解決下游生態(tài)用水問(wèn)題,現(xiàn)就塔里木河水利工程中的短板問(wèn)題和行業(yè)監(jiān)管漏洞進(jìn)行探討,以便更好地適應(yīng)新時(shí)期水利發(fā)展需求。
新中國(guó)成立以來(lái),塔里木河流域進(jìn)行了較大規(guī)模的水利工程建設(shè),為流域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要支撐作用。各類水利工程情況如下。
塔里木河已修建各類平原水庫(kù)76 座,總庫(kù)容25.5億m3,興利庫(kù)容20.91億m3,其中大型水庫(kù)6座、總庫(kù)容12.9億m3。干流有平原水庫(kù)8座,其中地方6座、兵團(tuán)1座(恰拉水庫(kù))、干流管理局1座(大西海水庫(kù))。按區(qū)段分,上游4座,中游2座,下游2座,總庫(kù)容4.992 6億m3,有效庫(kù)容4.354 6億m3。
塔里木河上已建成各類引水渠首286處,總設(shè)計(jì)引水能力882 m3/s。干流沿岸建有輸水堤649.45 km,其中上游89.2 km、中游431.95 km、下游128.3 km。閘(堰)引水口上游19 座,中游41 座,下游20 座;分水樞紐4 座,即烏斯?jié)M樞紐、阿其克樞紐、恰拉樞紐和東河灘樞紐。
干流段現(xiàn)有65 座引水閘口,閘口設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)10~20 a 一遇。在汛期緊急情況下,可利用各引水閘口按加大流量引水分洪。
歷史上,塔里木河流域源頭水利工程、水資源分屬各地(州)、兵團(tuán)等多部門(mén)管理,各地州、兵團(tuán)師既是源流區(qū)水資源的使用者,又是水資源的管理者,同時(shí)還掌握著土地開(kāi)發(fā)主動(dòng)權(quán),墾荒灌溉用水量較大。
為了適應(yīng)流域管理和水利發(fā)展要求,1990 年,新疆維吾爾自治區(qū)成立了塔里木河流域管理局(以下簡(jiǎn)稱塔管局)負(fù)責(zé)流域水資源統(tǒng)一管理,2001 年升格為全額撥款正廳級(jí)事業(yè)單位。2008 年塔管局機(jī)關(guān)納入?yún)⒄展珓?wù)員法管理單位,是自治區(qū)水利廳的派出機(jī)構(gòu)、自治區(qū)塔里木河流域水利委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu),機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)11 個(gè)處室,下轄下坂地水利樞紐工程建設(shè)管理局、塔里木河流域巴音郭楞管理局、塔里木河流域阿克蘇管理局、塔里木河流域喀什管理局、塔里木河流域和田管理局、塔里木河流域干流管理局、塔里木河流域希尼爾水庫(kù)管理局等14個(gè)直屬單位,職工2 698 名,主要職能是對(duì)塔里木河干流及塔里木河流域重要源流行使水資源管理、流域綜合治理和監(jiān)督職能。
雖然塔管局統(tǒng)率全流域水資源管理工作,為流域發(fā)展做出了一定貢獻(xiàn),但也存在一些問(wèn)題。
塔里木河流域水資源開(kāi)發(fā)利用工程布局不合理,缺乏控制性骨干工程,水利工程在調(diào)控流域水資源方面存在短板,主要表現(xiàn)在以下方面。
3.1.1 干流堤防和引水控制工程不完善,水量損耗嚴(yán)重
干流上中游河段基本無(wú)堤防工程,汛期洪水漫溢河段長(zhǎng)400~500 km,漫溢寬度一般3~5 km,最寬達(dá)20 km,漫溢面積3 000~5 000 km2,遇豐水年漫溢消耗的水量達(dá)20 億~30 億m3[3]。同時(shí),上中游無(wú)控制引水口門(mén)多達(dá)130余處,引水渠道防滲率很低,用水浪費(fèi)現(xiàn)象極其嚴(yán)重。
3.1.2 源流缺乏山區(qū)控制性調(diào)節(jié)工程
塔里木河各源流多以冰川融水補(bǔ)給為主,徑流年內(nèi)分配嚴(yán)重不均,主要集中在汛期6—9月,且主要為洪水,3—5月灌溉季節(jié)來(lái)水量很少,而需水量卻占全年需水量的30%以上[4]。由于缺乏控制性調(diào)節(jié)工程,來(lái)、用水過(guò)程極不協(xié)調(diào),造成洪水漫溢與缺水并存。
此外,部分輸水渠閘和灌區(qū)設(shè)施老化嚴(yán)重,急需進(jìn)行改造建設(shè)。
3.2.1 人員嚴(yán)重不足,統(tǒng)一管理有待加強(qiáng)
由于歷史原因,以地域?yàn)閱卧膮^(qū)域水資源管理觀念較深,亂墾亂扒口引水較多。雖然通過(guò)改革,塔管局從干流一直管到了整個(gè)流域,但工作面的擴(kuò)張使得業(yè)務(wù)面也得到了擴(kuò)大,現(xiàn)有的人員編制根本不能滿足工作需要,許多引水管理站只有四五名職工,難免出現(xiàn)管理漏洞。
3.2.2 管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一
塔里木河樞紐工程涵蓋攔河樞紐、生態(tài)閘(堰)、輸水堤、護(hù)岸工程、平原水庫(kù)和生態(tài)監(jiān)測(cè)井等[5],點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣,因?yàn)闆](méi)有具體統(tǒng)一的養(yǎng)護(hù)方案和維修技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),增加了工程管理和維護(hù)難度。
3.2.3 缺乏精干的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍,難以適應(yīng)強(qiáng)監(jiān)管需求
塔管局現(xiàn)有職工大多為近幾年新參加工作的學(xué)生,專業(yè)蕪雜,缺乏足夠的管理經(jīng)驗(yàn)與實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。加之工程位置相對(duì)偏僻,技術(shù)面牽扯廣,這就要求職工具備較高的業(yè)務(wù)水平和應(yīng)急能力,為此需要專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。
3.2.4 只重生產(chǎn)不重生態(tài)的用水方式,讓流域生態(tài)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
隨著上中游綠洲規(guī)模擴(kuò)大,水資源利用方式已嚴(yán)重改變了流域水循環(huán)及水文生態(tài)格局,出現(xiàn)了下游河道斷流、地下水位下降和胡楊林及灌木大量死亡、綠色走廊不斷衰退等問(wèn)題,促使塔管局必須采取有力措施加強(qiáng)管理。
塔里木河的流域管理和生態(tài)環(huán)境狀況一直是國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。針對(duì)流域存在的諸多問(wèn)題,筆者建議通過(guò)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的方式,強(qiáng)化流域管理,解決上述問(wèn)題。
塔里木河流域是一個(gè)整體,不能顧此失彼,有失均衡。只有對(duì)全流域水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理,明確各區(qū)段水權(quán)及農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水量,才能保證上、中、下游的用水需求。建議將車(chē)爾臣河水資源管理納入塔里木河流域管理體系中,打破水資源發(fā)生和利用過(guò)程中的多元主體邊界,改變過(guò)去“區(qū)域管理強(qiáng),流域管理弱”的局面,加強(qiáng)用水審批工作。按照塔里木河水資源“三條紅線”要求,對(duì)上、中、下游各段用水統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào),切實(shí)強(qiáng)化塔管局的管理職能,以實(shí)現(xiàn)真正意義上的流域統(tǒng)一管理。
近年來(lái),塔里木河流域上游的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河用水量不斷增加,主要是源流區(qū)歷史上的開(kāi)荒、灌溉面積的增加所致。為此,要制定強(qiáng)有力的政策措施控制其進(jìn)一步擴(kuò)大,從源頭上抓,從根本上管,切實(shí)加強(qiáng)土地資源管理,按水定產(chǎn),嚴(yán)禁隨意開(kāi)荒和增加灌溉面積。要樹(shù)立正確的政績(jī)觀,轉(zhuǎn)變只重生產(chǎn)不重生態(tài)的思想,對(duì)非法開(kāi)荒的要堅(jiān)決予以退耕還水,徹底扭轉(zhuǎn)擴(kuò)大規(guī)模、粗放經(jīng)營(yíng)、搶占水資源的局面。要加強(qiáng)監(jiān)管,對(duì)非法開(kāi)荒和超定額用水,實(shí)行經(jīng)濟(jì)處罰和高水費(fèi)辦法,利用經(jīng)濟(jì)杠桿維護(hù)合法用水,建立良好的用水秩序。
組織專業(yè)技術(shù)人員,制定所轄水利工程統(tǒng)一的管理和維修養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系,從組織、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面提出技術(shù)方案,促使管理方式從定性化向定量化、從粗放式向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變,以更加完善的制度、更加規(guī)范的流程、更加精準(zhǔn)的手冊(cè)、更加有效的考核推進(jìn)工程管理現(xiàn)代化進(jìn)程,為工程安全、高效、長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)打好基礎(chǔ)。加強(qiáng)工程日常養(yǎng)護(hù)和定期巡查,有問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)早日解決,不斷提升工程的運(yùn)營(yíng)能力。按照“經(jīng)常養(yǎng)護(hù),隨時(shí)維修,養(yǎng)重于修,修重于搶”的原則,建立專業(yè)的管護(hù)隊(duì)伍和管護(hù)資金,確保工程管護(hù)常態(tài)化。完善內(nèi)陸河流域生態(tài)和水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系,并推廣到其他內(nèi)陸河地區(qū),為流域生態(tài)恢復(fù)提供經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)用技術(shù)。
圍繞生態(tài)、節(jié)水、供水短板,加快阿爾塔什水利樞紐、玉龍喀什水利樞紐、大石峽水利樞紐建設(shè)進(jìn)度以及伽師縣、柯坪縣、巴楚縣城鄉(xiāng)飲水安全工程建設(shè),提升水利工程調(diào)控能力。加快葉爾羌河防洪治理工程、大西海子水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程、干流烏斯?jié)M到阿其克樞紐防洪工程、葉河江卡渠道除險(xiǎn)加固工程、提孜那甫河紅衛(wèi)渠道和阿瓦提渠道防洪工程建設(shè)進(jìn)度,爭(zhēng)取早日發(fā)揮效益。加快塔河流域綜合治理二期方案、和田河生態(tài)保護(hù)與綜合治理可研前期工作,爭(zhēng)取早日開(kāi)工建設(shè)。推進(jìn)引伊濟(jì)塔調(diào)水的前期工作,促使早日立項(xiàng)。啟動(dòng)河流生態(tài)廊道保護(hù)與修復(fù)、水資源配置網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造、河道綜合治理、兵地融合城鄉(xiāng)供水一體化、水文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流域水資源調(diào)度及管理、水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系建設(shè)八大類項(xiàng)目,補(bǔ)齊水利工程短板,以水利發(fā)展服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新需求。在洪水期,充分利用上中游水庫(kù)進(jìn)行蓄水,充分利用沿河引水閘進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉,充分利用生態(tài)閘往下游盡可能地輸送引水,化洪水為資源水,提高水資源使用效益。
目前,塔里木河流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍以農(nóng)業(yè)為主,農(nóng)業(yè)灌溉仍是用水大戶,大部分灌區(qū)從河道直接引水進(jìn)行漫灌。流域水資源的經(jīng)濟(jì)效益差,流域內(nèi)單方水GDP 產(chǎn)出量?jī)H為1.44 元,是全疆平均水平的一半。水利部原部長(zhǎng)鄂竟平曾強(qiáng)調(diào):“推進(jìn)新時(shí)代水利改革發(fā)展,必須加快轉(zhuǎn)變我國(guó)的治水思路,把握節(jié)約用水這一前提,處理好水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系、與生態(tài)系統(tǒng)中其他要素的關(guān)系,處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。”通過(guò)灌區(qū)改造工程和調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)變塔里木河各灌區(qū)傳統(tǒng)的粗放用水方式。要推廣節(jié)約灌溉方式,提升水資源使用效益。實(shí)施干流灌區(qū)的常規(guī)節(jié)水和高新節(jié)水項(xiàng)目,充分利用洪水資源,提升灌溉效果。統(tǒng)籌上、中、下游,統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水,扎實(shí)推進(jìn)治水興水節(jié)水管水各項(xiàng)工作。
流域水行政執(zhí)法是落實(shí)強(qiáng)監(jiān)管要求的重要抓手。目前,全流域持有執(zhí)法證、監(jiān)督證的執(zhí)法人員約300 人,要抓住《塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》修訂時(shí)機(jī),進(jìn)一步完善塔里木河流域水利委員會(huì)和河湖長(zhǎng)制深度融合的新型流域管理體制機(jī)制;要按照水利行業(yè)法律法規(guī)和自治區(qū)有關(guān)工作要求,積極主動(dòng)、常態(tài)化開(kāi)展本流域、本轄區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法工作,大力開(kāi)展沿河架泵、扒口取水、非法河道采砂、侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污等涉水違法行為整治行動(dòng),對(duì)破壞水利設(shè)施等行為要給予嚴(yán)肅查處、嚴(yán)厲打擊;強(qiáng)化水質(zhì)、水量監(jiān)測(cè)和管理,以保護(hù)下游來(lái)之不易的水環(huán)境。
優(yōu)化中游生態(tài)閘運(yùn)行方式,實(shí)現(xiàn)中下游同步恢復(fù)。每年洪水期,在保證塔里木河下游生態(tài)輸水的前提下,通過(guò)現(xiàn)有和改建部分生態(tài)閘向中游堤防外進(jìn)行分水,通過(guò)大水的自然漫溢,遏制因修建堤防而引起的地下水位、水質(zhì)惡化,重新創(chuàng)造胡楊種子萌發(fā)的環(huán)境,改善河岸植被生存發(fā)育狀況。生態(tài)閘的運(yùn)行應(yīng)與植被、水土調(diào)查相結(jié)合,因地制宜,對(duì)水分條件好、地下水埋深淺的區(qū)段適當(dāng)減少開(kāi)閘放水次數(shù),優(yōu)先考慮水分條件差、地下水埋深大并且植被發(fā)育較差的區(qū)段。
要根據(jù)業(yè)務(wù)工作內(nèi)容爭(zhēng)取崗位編制,充分采用先進(jìn)技術(shù),提升水利工程現(xiàn)代化管理水平;在引進(jìn)人才和招收學(xué)生中,選擇專業(yè)對(duì)口和單位急需的技術(shù)人才。同時(shí),通過(guò)組織培訓(xùn)班,派員參加水利廳及部委組織的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn),不斷提升職工業(yè)務(wù)能力和技術(shù)水平。
塔管局管理中存在的水利工程短板和行業(yè)監(jiān)管問(wèn)題既有歷史的原因,也有體制機(jī)制的改革問(wèn)題。解決這些問(wèn)題是時(shí)代發(fā)展的新要求,也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需求。通過(guò)分析探討,提出改變思想觀念、理順管理體制、加強(qiáng)監(jiān)管、建立標(biāo)準(zhǔn)體系、加大工程建設(shè)、推行節(jié)水、依法治水、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)等措施,以解決現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題,推進(jìn)塔里木河流域管理工作上水平,提升水利服務(wù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐作用。