張浩淼（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064）

進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)美好生活的需要不斷升級(jí)，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”為重要的民生保障目標(biāo)。弱有所扶作為新時(shí)代“民生七有”的重要內(nèi)容，是我國(guó)邁向共同富裕需補(bǔ)齊的民生短板。向困難與弱勢(shì)群體提供直接幫扶的社會(huì)救助是弱有所扶的關(guān)鍵制度保障，必須不斷加以完善和發(fā)展。

2020 年8 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2020〕18 號(hào)），要求健全“分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的中國(guó)特色社會(huì)救助體系。2020 年11 月，黨的十九屆五中全會(huì)立足滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，提出“健全分層分類社會(huì)救助體系”的主要任務(wù)，并把它作為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)兜底保障成果、銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措。2022 年3 月，習(xí)近平在看望參加全國(guó)政協(xié)十三屆五次會(huì)議的農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界委員并參加聯(lián)組會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要深化社會(huì)救助制度改革，形成以基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，以社會(huì)力量參與為補(bǔ)充，覆蓋全面、分層分類、綜合高效的社會(huì)救助格局。2022 年10 月，黨的二十大報(bào)告再次明確指出，要“健全分層分類的社會(huì)救助體系”。由此可見(jiàn)，分層分類社會(huì)救助體系備受黨和政府高度重視，分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)要求擴(kuò)大救助范圍、有效回應(yīng)救助對(duì)象需要并形成綜合救助格局，可以說(shuō)，分層分類社會(huì)救助體系的建設(shè)，既是加快社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的良好契機(jī)，也是實(shí)現(xiàn)弱有所扶的重要保證。

目前，關(guān)于分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)的議題尚未引起學(xué)術(shù)界的足夠重視，僅有少數(shù)學(xué)者對(duì)此開(kāi)展了研究。已有研究大都聚焦兩個(gè)方面內(nèi)容：一是關(guān)注分層分類社會(huì)救助體系完善的重要性，認(rèn)為健全分層分類社會(huì)救助體系，有助于為不同致困原因的困難家庭與人員提供精準(zhǔn)的、差異化的救助，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助范圍的拓展，更好地回應(yīng)困難群眾需求的多樣性，不斷增強(qiáng)救助的精準(zhǔn)性［1］。二是探究分層分類社會(huì)救助體系的框架設(shè)計(jì)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)從社會(huì)救助解決問(wèn)題類型的角度劃分我國(guó)分層分類社會(huì)救助體系的層次：解決基本生活問(wèn)題的基本生活救助制度，主要包括最低生活保障和特困人員供養(yǎng)；解決相關(guān)專門問(wèn)題的專項(xiàng)社會(huì)救助制度，主要包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助和就業(yè)救助；解決突發(fā)問(wèn)題的急難社會(huì)救助制度，主要包括受災(zāi)人員救助和臨時(shí)救助；解決個(gè)性化突出問(wèn)題的以社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的特色救助［2］，即完善的分層分類社會(huì)救助體系應(yīng)以基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，以社會(huì)力量參與為補(bǔ)充［1］。還有學(xué)者提出，分層分類社會(huì)救助體系可劃分為基本生活救助圈層、專項(xiàng)社會(huì)救助圈層和急難社會(huì)救助圈層等三大圈層，再根據(jù)各個(gè)圈層所承接的救助需求和功能對(duì)社會(huì)救助項(xiàng)目進(jìn)行類型劃分，明確各圈層之間的協(xié)調(diào)銜接和運(yùn)行機(jī)制［3］。既有研究鮮少關(guān)注分層分類社會(huì)救助體系與弱有所扶之間的聯(lián)系，因此，本文將圍繞誰(shuí)為“弱”、扶什么和如何扶等三個(gè)方面，探討分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)面臨的重要問(wèn)題，以期使分層分類社會(huì)救助成為弱有所扶的有效助推器。

一、誰(shuí)為“弱”——分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)

分層分類社會(huì)救助體系是受建制理念和功能定位支配的，由救助主體、救助客體、救助內(nèi)容和救助方式等構(gòu)成的有機(jī)整體。建設(shè)分層分類社會(huì)救助體系，首先要解決“誰(shuí)為弱”的問(wèn)題，即需要明確救助客體或救助對(duì)象，這是分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，在弱有所扶的理念目標(biāo)下，分層分類社會(huì)救助體系的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是所有弱勢(shì)群體。

（一）國(guó)內(nèi)外弱勢(shì)群體的界定與共通之處

國(guó)外對(duì)弱勢(shì)群體的認(rèn)識(shí)與衡量主要包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩大維度。弱勢(shì)群體在經(jīng)濟(jì)層面上表現(xiàn)為貧困人群，主要從收入消費(fèi)貧困和存量角度的資產(chǎn)貧困進(jìn)行界定，后來(lái)又向能力貧困和多維貧困擴(kuò)展。在社會(huì)層面上，弱勢(shì)群體主要表現(xiàn)為單親、殘疾人、失業(yè)者等困難群體。還有學(xué)者把經(jīng)濟(jì)和社會(huì)維度結(jié)合起來(lái)界定弱勢(shì)群體并將其劃分為三類：第一類是赤貧者，他們既沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，也沒(méi)有改變的希望（包括孤兒、艾滋病毒感染者/艾滋病患者、精神病患者、老年寡婦）；第二類是非常貧困者，他們幾乎沒(méi)有生產(chǎn)性資產(chǎn)，通常處于社會(huì)不利地位（包括少數(shù)民族、難民、身體殘疾者、殘疾軍人、長(zhǎng)期失業(yè)者、無(wú)地窮人）；第三類是一般貧困者，通常集中在國(guó)家貧困線邊緣，擁有一些資源并積極尋求擺脫貧困的機(jī)會(huì)（包括在職貧困者、失業(yè)青年、移民）［4］。經(jīng)合組織根據(jù)弱勢(shì)群體所需的救助幫扶內(nèi)容把弱勢(shì)群體分為三類：第一類是需要現(xiàn)金支持和密集的社會(huì)服務(wù)以及目前無(wú)法找工作或從事其他與就業(yè)有關(guān)活動(dòng)的人；第二類是需要現(xiàn)金支持和就業(yè)援助才能重返工作崗位的人；第三類是只需要現(xiàn)金支持的人，除了向社會(huì)成員提供的普遍服務(wù)以外，不需要其他特殊服務(wù)援助［5］。這種分類方式具有很強(qiáng)的社會(huì)政策意義，救助部門可以根據(jù)弱勢(shì)群體的類別提供相應(yīng)的救助金和救助服務(wù)。

在我國(guó)，學(xué)術(shù)界對(duì)弱勢(shì)群體存在不同解讀：有學(xué)者認(rèn)為，弱勢(shì)群體是指那些依靠自身的力量或能力無(wú)法保持個(gè)人及其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、需要國(guó)家和社會(huì)給予支持和幫助的社會(huì)群體［6］；也有學(xué)者認(rèn)為，弱勢(shì)群體是一個(gè)在社會(huì)資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊群體，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)收入維度、社會(huì)地位維度、體質(zhì)維度、精神維度和能力維度等五個(gè)維度，將其分為經(jīng)濟(jì)型弱勢(shì)群體、社會(huì)型弱勢(shì)群體、生理型弱勢(shì)群體、心理型弱勢(shì)群體和文化型弱勢(shì)群體，這種類別劃分具有一定的政策意義，可以根據(jù)類別劃分識(shí)別不同弱勢(shì)群體的主導(dǎo)性需求并提供相應(yīng)的社會(huì)救助政策安排［7］。

其實(shí)，國(guó)內(nèi)外對(duì)弱勢(shì)群體理解和認(rèn)知的共通之處在于：一方面，弱勢(shì)群體是一個(gè)動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)的概念，弱勢(shì)群體在不同的時(shí)空和不同語(yǔ)境下呈現(xiàn)不同的含義［8］；另一方面，弱勢(shì)群體的類型劃分應(yīng)該具有重要的政策意義，便于社會(huì)救助提供針對(duì)性的、差異化的精準(zhǔn)幫扶，促進(jìn)社會(huì)救助的供需匹配。

（二）我國(guó)弱勢(shì)群體類型與救助對(duì)象圈層劃分

我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利并消除了絕對(duì)貧困后，弱勢(shì)群體的含義也隨之發(fā)生改變，主要表現(xiàn)為相對(duì)貧困群體，但不可否認(rèn)，在一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)還需要繼續(xù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，也就是說(shuō)，對(duì)我國(guó)相對(duì)貧困的理解仍要持有“絕對(duì)內(nèi)核”的主張，需要解決由于“貧”——收入不足造成的不能維持基本需要的這一內(nèi)核問(wèn)題［9］。在此背景下，我國(guó)的弱勢(shì)群體可以劃分三類：第一類為絕對(duì)困難群體，這類群體面臨收入不足難以維持基本需要的內(nèi)核問(wèn)題；第二類為相對(duì)困難群體，這類群體收入較低，雖然可以維持基本需要，但難以解決基本能力問(wèn)題，即在醫(yī)療、教育、住房等方面存在嚴(yán)重困難；第三類為其他困難群體，這類群體是指因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病、自然災(zāi)害或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь场Ｉ鲜鋈鮿?shì)群體類型的劃分對(duì)于分層分類社會(huì)救助體系對(duì)象識(shí)別具有重要的政策意義，正如民政部有關(guān)人員對(duì)分層分類社會(huì)救助體系對(duì)象識(shí)別所進(jìn)行的剖析，“分層分類是根據(jù)群眾的困難程度和致困原因，劃分出三個(gè)救助圈層。其中，最核心的內(nèi)圈是低保對(duì)象和特困人員，這些對(duì)象要納入基本生活救助，給予低保，還有醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)專項(xiàng)救助；向外一圈是低收入家庭和支出型貧困家庭，這些對(duì)象應(yīng)該根據(jù)他們的實(shí)際困難程度，相應(yīng)給予基本生活救助，主要是專項(xiàng)救助；最外圈層是社會(huì)公民，他們因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病等，基本生活陷入困境的時(shí)候，要給予急難社會(huì)救助，幫助其渡過(guò)難關(guān)”［10］。由此可見(jiàn)，絕對(duì)困難、相對(duì)困難和其他困難這三類弱勢(shì)群體正對(duì)應(yīng)了分層分類社會(huì)救助體系三個(gè)圈層的救助對(duì)象（如圖1 所示），即分層分類社會(huì)救助體系的對(duì)象基本可以涵蓋當(dāng)前弱勢(shì)群體的不同類型。不可否認(rèn)，分層分類社會(huì)救助體系和原有的社會(huì)救助體系相比，擴(kuò)展了救助對(duì)象的范圍，考慮到了不同類型的弱勢(shì)群體，有利于化解“低保捆綁”和“懸崖效應(yīng)”，使各類弱勢(shì)群體都能獲得相應(yīng)的救助幫扶。

圖1 弱勢(shì)群體類型與分層分類社會(huì)救助體系對(duì)象圈層的關(guān)系

在分層分類社會(huì)救助體系的救助對(duì)象界定中，絕對(duì)困難群體方面，各地幾乎沒(méi)有差異，內(nèi)圈層均是以低保、特困人員為對(duì)象。在相對(duì)困難群體方面，各地存在差異，例如，有些地方把中圈層的低保邊緣家庭界定為家庭人均收入超過(guò)當(dāng)?shù)赝诘捅?biāo)準(zhǔn)50%的家庭，有些地方則界定為超過(guò)100%的家庭；在支出型貧困家庭界定方面，各地的差異也較大，有些地方只考慮了醫(yī)療支出，有些地方則考慮了醫(yī)療和教育支出，有些地方在醫(yī)療、教育之外還考慮了突發(fā)事件等其他支出；在其他困難群體方面，一些地方的外圈層是針對(duì)納入低收入家庭數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的對(duì)象，當(dāng)這些對(duì)象在遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧顣簳r(shí)陷入困境時(shí)，民政部門將及時(shí)給予急難社會(huì)救助［11］。因此，弱勢(shì)群體是否得到分層分類社會(huì)救助體系的全覆蓋，取決于實(shí)踐中各地社會(huì)救助體系對(duì)不同圈層的操作化界定。有鑒于此，分層分類社會(huì)救助體系中各圈層救助對(duì)象的界定應(yīng)該由中央政府加以適當(dāng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，例如，“低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該用何種方法計(jì)算、支出型貧困家庭需要考慮的支出應(yīng)包含哪些方面、低保邊緣家庭是家庭人均收入應(yīng)該超過(guò)當(dāng)?shù)赝诘捅?biāo)準(zhǔn)的多少倍”等，對(duì)上述問(wèn)題的頂層設(shè)計(jì)有助于分層分類社會(huì)救助體系的公平發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)弱有所扶的重要基礎(chǔ)。

二、扶什么——分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)的重點(diǎn)

弄清“扶什么”的問(wèn)題是指要明確分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)中的救助內(nèi)容，這是分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)的重點(diǎn)，關(guān)系到弱勢(shì)群體可以獲得什么樣的幫扶和救助。

在邁向共同富裕的過(guò)程中，弱勢(shì)群體的基本需求在發(fā)展升級(jí)，更多差異性需求隨之產(chǎn)生，因此，迫切需要實(shí)施需求導(dǎo)向的針對(duì)性救助，滿足不同困難致因的弱勢(shì)群體的差異性和多元化需求，增強(qiáng)救助對(duì)象的獲得感、幸福感、安全感和滿意度。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，脫貧攻堅(jiān)階段社會(huì)救助目標(biāo)在于保障弱勢(shì)群體的最基本生活，主要通過(guò)現(xiàn)金援助濟(jì)貧，瞄準(zhǔn)的是救助對(duì)象的生存需求，而在脫貧攻堅(jiān)取得勝利后向共同富裕邁進(jìn)的階段，分層分類社會(huì)救助體系應(yīng)該瞄準(zhǔn)弱勢(shì)群體更高層次的且多元化的需求，滿足其美好生活需要，并據(jù)此明確“扶什么”。

（一）救助內(nèi)容的功能應(yīng)明確為“保障+發(fā)展”

在弱有所扶方面取得新進(jìn)展，使弱勢(shì)群體有更多獲得感是邁向共同富裕的重要路徑之一，為此，分層分類社會(huì)救助體系的功能應(yīng)該有明確的定位，需要發(fā)揮兜底保障和促進(jìn)發(fā)展的雙重功能?！岸档妆Ｕ稀笔巧鐣?huì)救助的基礎(chǔ)功能，兜底保障不能局限于保障生存，還要兜住底線以保障受助者的基本生活。分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)應(yīng)確保任何一個(gè)家庭或國(guó)民在遇到生活困難并難以為繼時(shí)，都能通過(guò)社會(huì)救助獲得兜底保障，同時(shí)，“底線”要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高而提高，以滿足人民對(duì)美好生活的向往［12］。針對(duì)目前存在的長(zhǎng)期受助和社會(huì)排斥的問(wèn)題，分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)還需要明確“融入發(fā)展”的功能，即將促進(jìn)弱勢(shì)群體的社會(huì)融入、推動(dòng)能力發(fā)展作為救助內(nèi)容的重要功能。盡管現(xiàn)實(shí)中這個(gè)功能的發(fā)揮有一定難度，但如果連這一功能定位都不能明確，那么弱勢(shì)群體就極易被排斥而無(wú)法獲得發(fā)展并融入社會(huì)。發(fā)揮融入發(fā)展的功能，要避免對(duì)弱勢(shì)群體形成能力低下、好逸惡勞等負(fù)面標(biāo)簽和刻板印象，應(yīng)將弱勢(shì)群體看成重要的人力資源和平等的社會(huì)成員，轉(zhuǎn)變?nèi)鮿?shì)群體的心理感受，激發(fā)其上進(jìn)心，幫助其樹(shù)立擺脫困難的信心和決心。人力資本理論和發(fā)展型社會(huì)政策理論表明，推動(dòng)人力資本和社會(huì)資本的建設(shè)與積累等多種方式可以提高社會(huì)成員的能力與素質(zhì)，有利于貧困治理和增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。因此，在幫助弱勢(shì)群體轉(zhuǎn)變心理感受的同時(shí)，要注重教育救助、就業(yè)救助等積極的救助措施并幫助其鏈接社會(huì)資源，積累和增加弱勢(shì)群體的人力資本與社會(huì)資本，使弱勢(shì)群體獲得發(fā)展的能力與機(jī)會(huì)。

對(duì)于不同類型的弱勢(shì)群體，救助內(nèi)容的功能應(yīng)有不同側(cè)重。絕對(duì)困難群體要以保障功能為主，因?yàn)檫@一群體多為沒(méi)有勞動(dòng)能力或重病、殘疾等人員，通過(guò)保障解決因收入不足而難以滿足基本生活需要的問(wèn)題；相對(duì)困難群體要以發(fā)展功能為主，促進(jìn)這一群體中有勞動(dòng)能力的人提升基本能力，排除阻礙其發(fā)展的困難，進(jìn)而通過(guò)發(fā)展擺脫困境；其他困難群體要根據(jù)其所遭遇的特殊、突發(fā)事件的性質(zhì)選擇相應(yīng)的功能。

（二）救助內(nèi)容的性質(zhì)應(yīng)屬于“基礎(chǔ)+特色”

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)救助體系的救助內(nèi)容主要是指《社會(huì)救助暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令第649 號(hào)）中規(guī)定的八類基礎(chǔ)救助項(xiàng)目，即低保、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助。這些項(xiàng)目對(duì)應(yīng)基礎(chǔ)性救助待遇，這些基礎(chǔ)性救助待遇可以劃分為基本生活救助（低保、特困），專項(xiàng)社會(huì)救助（醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)）和急難社會(huì)救助（臨時(shí)救助、受災(zāi)人員救助），這些基礎(chǔ)性項(xiàng)目雖然可以起到重要的生活保障作用，但難以滿足部分弱勢(shì)群體的個(gè)性化需要。不少地方已經(jīng)根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》中規(guī)定的“社會(huì)力量參與”，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式設(shè)置相應(yīng)的特色救助項(xiàng)目，引入專業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者，針對(duì)弱勢(shì)群體展開(kāi)細(xì)致的需求調(diào)查與評(píng)估，詳細(xì)掌握弱勢(shì)群體的個(gè)性化需求，精準(zhǔn)對(duì)接救助資源，涉及的特色救助項(xiàng)目包含殘疾人生計(jì)發(fā)展、家居改造、因病致貧家庭醫(yī)療援助、困境兒童援助、困境老人援助、困難婦女援助等［13］。為了使弱有所扶取得新進(jìn)展，我國(guó)分層分類社會(huì)救助體系救助內(nèi)容的性質(zhì)應(yīng)屬于“基礎(chǔ)+特色”，構(gòu)建綜合性的救助格局，實(shí)現(xiàn)通過(guò)基礎(chǔ)救助項(xiàng)目與特色救助項(xiàng)目結(jié)合的方式提升弱勢(shì)群體的獲得感和滿意度，增加分層分類社會(huì)救助體系的精準(zhǔn)性。

對(duì)絕對(duì)困難群體和相對(duì)困難群體這兩類弱勢(shì)群體而言，絕對(duì)困難群體主要獲得低保和特困救助，有需要的話也可獲得教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等專項(xiàng)救助；相對(duì)困難群體主要獲得專項(xiàng)救助，以上這些救助項(xiàng)目均屬于“基礎(chǔ)”性質(zhì)，但絕對(duì)和相對(duì)困難群體其實(shí)都面臨許多個(gè)性化的困難，例如，這些群體中的兒童、老年人、殘疾人、婦女、重病患者等存在不同的需求側(cè)重，這就要求救助內(nèi)容具有“基礎(chǔ)+特色”的性質(zhì)。此外，針對(duì)其他困難群體，則是通過(guò)基礎(chǔ)救助項(xiàng)目提供受災(zāi)人員救助、臨時(shí)救助、醫(yī)療救助等以解決遭遇的自然災(zāi)害、突發(fā)事件和重大疾病等。

（三）救助內(nèi)容的形式應(yīng)采取“物質(zhì)+服務(wù)”

我國(guó)社會(huì)救助主要以現(xiàn)金支持的物質(zhì)幫扶手段為主，服務(wù)型救助較為缺乏，物質(zhì)救助是一種“輸血”手段，難以促進(jìn)救助對(duì)象的自我發(fā)展和積累人力資本。醫(yī)療、教育、就業(yè)等服務(wù)救助可以幫助受助者增強(qiáng)能力，屬于“造血”手段，最終會(huì)促進(jìn)人與社會(huì)的發(fā)展，有助于幫助弱勢(shì)群體擺脫弱勢(shì)地位，分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成果。有研究顯示，在貧困治理和減少不平等方面，社會(huì)服務(wù)的功效優(yōu)于現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，社會(huì)服務(wù)與現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付結(jié)合的方式更有效。例如，丹麥的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對(duì)不平等的減少貢獻(xiàn)了18%，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)服務(wù)結(jié)合后的貢獻(xiàn)達(dá)到了41%；德國(guó)的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對(duì)不平等的減少貢獻(xiàn)了4%，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)服務(wù)結(jié)合后的貢獻(xiàn)達(dá)到了26%［14］。近年來(lái)，盡管我國(guó)開(kāi)始重視服務(wù)型專項(xiàng)救助的建設(shè)，但從救助服務(wù)總體上來(lái)看仍然滯后且供給不足，既有的醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助等還不夠完善，心理、護(hù)理、康復(fù)等服務(wù)救助還基本處于缺失狀態(tài)。因此，為了提升救助效果并實(shí)現(xiàn)弱有所扶，分層分類社會(huì)救助體系的救助內(nèi)容不能再采取傳統(tǒng)物質(zhì)幫扶為主的形式，而是要采取“物質(zhì)+服務(wù)”的形式，尤其要注重服務(wù)型救助的建設(shè)和發(fā)展，在完善現(xiàn)有醫(yī)療、教育、就業(yè)等服務(wù)救助之外，要積極建立康復(fù)與護(hù)理救助服務(wù)，照料、看護(hù)與托管救助服務(wù)，心理救助服務(wù)等，以滿足弱勢(shì)群體更高層次的精神慰藉、社會(huì)融入、能力提升、自我實(shí)現(xiàn)等多元需求，幫助弱勢(shì)群體擺脫困境，并奠定發(fā)展的基礎(chǔ)。

對(duì)于不同類型的弱勢(shì)群體，救助內(nèi)容的形式應(yīng)有不同側(cè)重。絕對(duì)困難群體要以現(xiàn)金等物質(zhì)幫扶形式為主，解決收入不足的問(wèn)題以及為其中有需要者提供有針對(duì)性的服務(wù)幫扶；相對(duì)困難群體要以服務(wù)幫扶的形式為主，解決其面臨的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等多維困難，為其脫困發(fā)展創(chuàng)造良好條件；其他困難群體要根據(jù)所遭遇的特殊、突發(fā)事件的性質(zhì)選擇相應(yīng)的救助形式。

三、如何扶——分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)

解決“如何扶”的問(wèn)題是指要明確分層分類社會(huì)救助體系中的救助主體和救助方式，這是分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)，關(guān)系到救助內(nèi)容是否可以形成有效供給，以達(dá)到預(yù)期的救助效果。

弱勢(shì)群體的困難和需求差異較大，所需的救助內(nèi)容也存在差別，因此，僅靠政府提供社會(huì)救助是難以實(shí)現(xiàn)有效供給的。根據(jù)福利多元主義理論，國(guó)家部門、商業(yè)部門和志愿部門均可參與福利提供，這說(shuō)明就分層分類社會(huì)救助體系的救助主體而言，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)最主要的責(zé)任，但也應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)和利用社會(huì)與市場(chǎng)中的各種資源作為救助資源的補(bǔ)充，并與政府部門的資源進(jìn)行合理銜接以增強(qiáng)社會(huì)救助的整體合力。在救助主體向弱勢(shì)群體遞送社會(huì)救助的過(guò)程中，應(yīng)積極借助智慧手段和社工的專業(yè)化力量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和了解弱勢(shì)群體的需求，力求實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助和溫暖救助。

（一）救助主體應(yīng)為“政府主導(dǎo)+多元參與”

《社會(huì)救助暫行辦法》明確了社會(huì)力量應(yīng)積極參與社會(huì)救助，然而在實(shí)施中社會(huì)力量的參與仍存在短板，即參與持續(xù)性不足、參與銜接不暢、參與的政策支持不夠、監(jiān)管不完善等。在分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)中，在救助主體方面應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)+多元參與”的新型救助治理模式，鏈接體制內(nèi)外的各類救助資源，激發(fā)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的活力以彌補(bǔ)政府救助的不足。

在救助主體中，政府是主導(dǎo)，既要“負(fù)責(zé)為生活困難群眾提供經(jīng)濟(jì)和服務(wù)幫助，保障其基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)［15］”；還要在救助政策法規(guī)的制定、救助資金的保障、救助制度的監(jiān)管等方面承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，這是其他救助主體無(wú)法替代的。政府應(yīng)積極落實(shí)“一門受理，協(xié)同辦理”工作機(jī)制，全面梳理分散在民政、教育、人力資源和社會(huì)保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理、醫(yī)療保障、總工會(huì)、殘聯(lián)、婦聯(lián)、慈善會(huì)、紅十字等各相關(guān)部門的救助政策內(nèi)容，向群眾開(kāi)展救助政策宣傳，為各級(jí)政府日常的社會(huì)救助工作提供參考性依據(jù)，形成部門聯(lián)動(dòng)、齊抓共推的生動(dòng)局面。此外，還要主動(dòng)鏈接包括企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社區(qū)居民、志愿者等在內(nèi)的各類資源，實(shí)現(xiàn)多元力量的共同合作參與。例如，政府可以聯(lián)動(dòng)企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展困難兒童助學(xué)行動(dòng)，或采用市場(chǎng)化方式，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行分類梳理、綜合考慮、量身定制保險(xiǎn)方案、設(shè)計(jì)保險(xiǎn)產(chǎn)品等；還可以聯(lián)動(dòng)社會(huì)組織，建立專業(yè)救助服務(wù)，為弱勢(shì)群體提供專業(yè)、規(guī)范的康復(fù)、護(hù)理、托育、伴學(xué)、心理等關(guān)愛(ài)援助服務(wù)。更可以積極聯(lián)動(dòng)基層志愿者和特殊技能志愿者，建立志愿服務(wù)，為特色救助服務(wù)的開(kāi)展和實(shí)施儲(chǔ)備豐富的人力資源。對(duì)照前述的分層分類社會(huì)救助體系救助內(nèi)容的功能、性質(zhì)與形式，一般來(lái)說(shuō)，政府更適合提供保障功能、基礎(chǔ)性質(zhì)和物質(zhì)形式的救助內(nèi)容，而其他多元主體因其靈活性和專業(yè)性等特點(diǎn)，更適合提供發(fā)展功能、特色性質(zhì)和服務(wù)形式的救助內(nèi)容（見(jiàn)表1）。

表1 救助主體及其適合提供的救助內(nèi)容

（二）救助方式應(yīng)為“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)+需求導(dǎo)向”

社會(huì)救助一般需要通過(guò)個(gè)人申請(qǐng)并由相關(guān)部門受理，在特殊情形下，弱勢(shì)群體可能受到健康狀況、文化水平、緊急狀況、生活環(huán)境等因素的影響和約束而無(wú)法提出社會(huì)救助申請(qǐng)［15］。因此，實(shí)現(xiàn)弱有所扶必然要求分層分類社會(huì)救助體系在救助方式上有所突破，即采取“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)+需求導(dǎo)向”的方式，為弱勢(shì)群體提供符合其需求的針對(duì)性救助。

1.建立完善的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。首先，可以依托居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)，共享民政內(nèi)部相關(guān)信息以及教育、住建、人力資源和社會(huì)保障、衛(wèi)健、醫(yī)保、應(yīng)急、殘聯(lián)、總工會(huì)等社會(huì)救助相關(guān)部門的信息，及時(shí)了解掌握專項(xiàng)救助和慈善救助開(kāi)展情況，為主動(dòng)發(fā)現(xiàn)急難對(duì)象和準(zhǔn)確判斷急難情形提供依據(jù)［16］。其次，構(gòu)建低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，全面開(kāi)展弱勢(shì)群體認(rèn)定工作，將低保、特困、低保邊緣、剛性支出困難、易返貧戶、“一老一小”中的弱勢(shì)對(duì)象等全部納入低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的精準(zhǔn)分類和畫(huà)像，對(duì)絕對(duì)困難對(duì)象要重點(diǎn)關(guān)注、高頻率進(jìn)行線下巡訪，對(duì)相對(duì)困難對(duì)象和其他困難對(duì)象定期關(guān)注、及時(shí)巡訪，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和困難，積極主動(dòng)開(kāi)展救助，推動(dòng)救助理念從被動(dòng)求助向主動(dòng)救助轉(zhuǎn)變。再次，組成由民政、人力資源和社會(huì)保障、衛(wèi)健等部門負(fù)責(zé)人和基層救助專干等組成的弱勢(shì)群體評(píng)估小組，定期對(duì)因?yàn)?zāi)、因病等高風(fēng)險(xiǎn)家庭進(jìn)行需求評(píng)估和入戶評(píng)估，對(duì)陷入生活困境的困難群眾主動(dòng)介入救助。最后，各地要開(kāi)通社會(huì)救助熱線或網(wǎng)上求助渠道，暢通弱勢(shì)群體求助及知情人士報(bào)告急難情況的渠道；還可以在社區(qū)設(shè)立弱勢(shì)群體和困難群眾信息直報(bào)點(diǎn)，每個(gè)直報(bào)點(diǎn)確定直報(bào)員并建立直報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種類型的弱勢(shì)群體并主動(dòng)提供救助幫扶。

2.構(gòu)建需求導(dǎo)向的遞送方式。分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向，因戶因人施策，促進(jìn)救助供給的精準(zhǔn)化。在共同富裕背景下推進(jìn)弱有所扶，要認(rèn)識(shí)到弱勢(shì)群體除了經(jīng)濟(jì)需求以外，還有精神慰藉、社會(huì)融入、能力提升、自我實(shí)現(xiàn)等多元需求。只有救助供給以弱勢(shì)對(duì)象的實(shí)際需求為基礎(chǔ)，才能最大限度地保障救助精準(zhǔn)，提高救助幫扶的效率。弱勢(shì)群體的需求不局限于收入支持，應(yīng)通過(guò)個(gè)性化的、有針對(duì)性的幫扶，去解決困擾他們和在不同程度上造成他們經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、身體的和心理的問(wèn)題［17］。此外，還要注意到弱勢(shì)群體的需求是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身境況的改變而動(dòng)態(tài)變化的，應(yīng)對(duì)需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)跟進(jìn)，調(diào)整救助方案。“將社會(huì)工作的需求評(píng)估、建檔訪視、資源鏈接、能力提升等服務(wù)內(nèi)容嵌入社會(huì)救助的過(guò)程中，形成標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程”［18］，只有這樣，才能不斷提高救助幫扶的精準(zhǔn)度并提升困難群眾的獲得感和滿意度。為此，應(yīng)借助智慧平臺(tái)和引入專業(yè)社會(huì)工作者綜合研判弱勢(shì)群體的需求，從生理、心理、社會(huì)交往等方面了解各類弱勢(shì)群體的家庭情況、生理心理狀況、社會(huì)關(guān)系和訴求等，并通過(guò)愛(ài)心企業(yè)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者等的引入，轉(zhuǎn)變社會(huì)救助遞送方式，豐富遞送內(nèi)容，建立需求導(dǎo)向的社會(huì)救助遞送模式，將原有的民政等相關(guān)救助主體“有什么就給什么”轉(zhuǎn)變?yōu)槿鮿?shì)群體“需要什么就盡量提供什么”，形成精準(zhǔn)和溫暖的“救助套餐”，以滿足弱勢(shì)群體的異質(zhì)性和復(fù)雜性需求，有效提升分層分類社會(huì)救助體系的實(shí)施效果。