袁方成 郭夏坤（華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北武漢 430079）

國家權(quán)力如何嵌入基層，從而建立國家對基層的權(quán)威主導(dǎo)是衡量國家治理現(xiàn)代化的重要維度。黨的十八大以來，在“精準(zhǔn)扶貧”“鄉(xiāng)村振興”等政策高位推動下，國家通過“項(xiàng)目進(jìn)村”［1］的方式向基層社會輸入大量公共資源。為規(guī)范和監(jiān)督“資源下鄉(xiāng)”中基層權(quán)力的運(yùn)行，確保公共資源高效利用，并借此契機(jī)助推國家權(quán)力嵌入基層，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，新一輪“規(guī)則下鄉(xiāng)”同時展開，村級治理變得越來越規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專門化、程序化［2］。鄉(xiāng)村基層治理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不斷得到國家層面的強(qiáng)調(diào)和推動①2015 年3 月，國務(wù)院印發(fā)《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》強(qiáng)調(diào)，更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。同年12 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》將農(nóng)業(yè)農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化作為國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域。2021 年12 月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會、中央網(wǎng)信辦、科技部、工業(yè)和信息化部、民政部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、應(yīng)急部聯(lián)合印發(fā)《“十四五”推動高質(zhì)量發(fā)展的國家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)一步明確將鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)作為國家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域。。

現(xiàn)有研究主要從規(guī)范意義上關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)化治理在國家治理和基層治理中的制度優(yōu)勢［3-4］，然而，對“標(biāo)準(zhǔn)化治理在基層治理情境中的具體運(yùn)行效能如何”這樣更加值得關(guān)注的研究議題缺乏足夠重視。更鮮有研究對基層標(biāo)準(zhǔn)化治理困境及其“再標(biāo)準(zhǔn)化”治理轉(zhuǎn)向進(jìn)行深入觀察和實(shí)證分析。那么，標(biāo)準(zhǔn)化治理的基層困境何以發(fā)生？如何理解基層治理“再標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)向？這是本研究將嘗試回答的問題。

一、標(biāo)準(zhǔn)化：貫穿國家治理的制度工具

標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)端于泰勒的科學(xué)管理理論②1911 年，泰勒在首次出版的《科學(xué)管理原理》中為提高生產(chǎn)效率，對工人工時、技術(shù)動作進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，制定“最優(yōu)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”。。20 世紀(jì)70 年代，西方國家在政府部門改革過程中將標(biāo)準(zhǔn)化管理理念應(yīng)用于社會管理中，以提高政府社會管理及公共服務(wù)水平。此后，標(biāo)準(zhǔn)化理念逐漸在社會公共領(lǐng)域發(fā)揮作用［5］。在國家治理的語境中，標(biāo)準(zhǔn)化遵循規(guī)則構(gòu)建、技術(shù)治理以及組織行為控制的邏輯，代表國家對社會秩序的干預(yù)［6］，旨在最大限度地減少不確定因素對國家權(quán)力意志和秩序的影響，從而實(shí)現(xiàn)國家對基層的制度嵌入和組織控制。通過程序化、清晰化、統(tǒng)一化、技術(shù)化、規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建國家治理體系，從而完成對社會秩序的構(gòu)建，能夠反映國家的社會治理水平。當(dāng)前，標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)成為衡量現(xiàn)代社會的基本要素［7］，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化也是國家治理現(xiàn)代化的必然要求［8］。

現(xiàn)代國家治理建立在由正式制度和規(guī)則構(gòu)成的國家治理體系基礎(chǔ)之上。國家治理體系包括規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序［9］。構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的制度體系是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在［10］。因此，國家治理體系的構(gòu)建能力成為現(xiàn)代國家治理水平的重要體現(xiàn)和關(guān)鍵測量指標(biāo)。標(biāo)準(zhǔn)化能夠通過標(biāo)準(zhǔn)體系的建立明確在國家治理中“誰來治理、如何治理以及治理的目標(biāo)”等關(guān)鍵性問題，為國家治理體系的構(gòu)建提供基本遵循和參照。此外，標(biāo)準(zhǔn)化能夠?qū)⒑暧^的國家治理體系指標(biāo)化、數(shù)據(jù)化、可視化，便于操作和執(zhí)行，增強(qiáng)國家治理能力現(xiàn)代化，從而推動國家治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

基層治理既是國家治理的基石，也是國家治理體系構(gòu)建的重要領(lǐng)域。基層治理情境具有具體性、復(fù)雜性、非程式性、動態(tài)性等特征，建立統(tǒng)一、明晰的標(biāo)準(zhǔn)是國家治理嵌入基層情境的基本前提。有效的標(biāo)準(zhǔn)化制度工具是基層治理銜接國家治理的關(guān)鍵。標(biāo)準(zhǔn)化的程序性、統(tǒng)一性和適用性等特征使國家治理過程變得更清晰、可理解，能夠最大限度減少基層治理情境中非理性因素的影響，使國家權(quán)力意志順利抵達(dá)基層。具體而言，標(biāo)準(zhǔn)化通過化繁為簡，尋找基層治理情境的最大公約數(shù)，建立系統(tǒng)的治理標(biāo)準(zhǔn)，使基層治理從高度復(fù)雜性和模糊性中跳脫出來，更加清晰、明確、可預(yù)期，從而實(shí)現(xiàn)國家對基層的有效治理。

標(biāo)準(zhǔn)化在貫穿國家治理過程中也存在有限性。標(biāo)準(zhǔn)化是一種“人造的秩序”［11］，具有顯著的建構(gòu)性特征，而人為建構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則體系永遠(yuǎn)無法將不規(guī)律的社會事實(shí)全部納入其中。因此，標(biāo)準(zhǔn)化與特定治理場景之間可能存在不適應(yīng)的問題［12］?？傊?，標(biāo)準(zhǔn)化是貫穿國家治理全過程的制度工具，但同時也具有潛在的治理困境風(fēng)險。本研究基于對H 鎮(zhèn)村級工程流程再造的個案觀察，透視標(biāo)準(zhǔn)化治理在具體治理場景中的運(yùn)行樣態(tài)及其在基層遭遇的困境，從中進(jìn)一步理解基層治理從“標(biāo)準(zhǔn)化”到“再標(biāo)準(zhǔn)化”的行動轉(zhuǎn)向。

二、遭遇困境的標(biāo)準(zhǔn)化治理

H 鎮(zhèn)位于浙江省西部，與安徽省毗鄰，全鎮(zhèn)轄區(qū)面積267 平方公里，下轄18 個行政村，340 個村民組，總?cè)丝诩s3.6 萬人①資料來源于2021 年3—7 月筆者在H 鎮(zhèn)的參與式觀察和實(shí)地訪談。。近年來，在深入推動“兩山”理論轉(zhuǎn)化實(shí)踐中，H 鎮(zhèn)著力提升公共服務(wù)質(zhì)量和生活設(shè)施水平，村級工程項(xiàng)目數(shù)量及規(guī)模逐年上升，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化要求日趨嚴(yán)格。從外部形式上看，村級工程標(biāo)準(zhǔn)化對村級權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督效果顯著，村干部用權(quán)以及工程項(xiàng)目運(yùn)行更加規(guī)范，但在規(guī)范的形式下，標(biāo)準(zhǔn)化治理蘊(yùn)含的監(jiān)督導(dǎo)向、自主性規(guī)制以及程序主義與基層差異化的組織結(jié)構(gòu)、有限的治理資源、復(fù)雜的治理情境之間存在張力，使得標(biāo)準(zhǔn)化治理在基層遭遇困境，如基層事務(wù)性負(fù)擔(dān)加重、治理資源錯配以及規(guī)則懸浮等問題突出，如圖1 所示。

圖1 標(biāo)準(zhǔn)化治理在基層遭遇困境

（一）監(jiān)督導(dǎo)向與基層負(fù)擔(dān)加重

監(jiān)督村級權(quán)力運(yùn)行，降低村級權(quán)力廉政風(fēng)險是村級工程標(biāo)準(zhǔn)化的首要目標(biāo)。為監(jiān)督村干部用權(quán)，村級工程標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置了民主決策、項(xiàng)目審批、責(zé)任追究等標(biāo)準(zhǔn)程序，形成對工程建設(shè)中村級權(quán)力事前、事中、事后的全過程監(jiān)督鏈條。為此，H 鎮(zhèn)組建村級工程領(lǐng)導(dǎo)小組，依照多主體參與、精細(xì)化分工、多環(huán)節(jié)審批的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦、綜治辦、招標(biāo)辦、村鎮(zhèn)建設(shè)辦、“三資”中心等共同參與，形成村級工程的全過程“接力監(jiān)督”。村級權(quán)力最大限度地被監(jiān)督和制約，權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范。

從行政監(jiān)督的邏輯出發(fā)，“接力監(jiān)督”能最大限度地讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，便于對村級工程每個環(huán)節(jié)展開精細(xì)化的有效監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)整個過程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運(yùn)行，但問題在于“行政監(jiān)督必然要求監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體組織結(jié)構(gòu)上的匹配”。質(zhì)言之，村級權(quán)力組織要能夠進(jìn)行同樣的精細(xì)化分工。目前，在村級權(quán)力組織結(jié)構(gòu)中，精細(xì)化分工顯然難以實(shí)現(xiàn)。于是，在村級工程監(jiān)督過程中，上級監(jiān)管者“眾”而被監(jiān)管者“寡”，導(dǎo)致監(jiān)督者“包圍”被監(jiān)督者的尷尬處境經(jīng)常出現(xiàn)，村級權(quán)力運(yùn)行的事務(wù)性負(fù)擔(dān)因此加重。S 村和L 村干部對此深表不滿：

“村委一共就五個人，不可能全部來做工程吧，真正能把精力集中到工程上的，加上我這個村主任，最多也就三個人，上面七八個‘辦公室’都是我們的‘領(lǐng)導(dǎo)’，我們怎么辦，不吃不喝也忙不過來?！保℉GSK20210403）①本文以“訪談地點(diǎn)+訪談時間”格式對訪談內(nèi)容進(jìn)行編碼。

“政府每個條線上都領(lǐng)導(dǎo)我們，今天黨政辦叫開會，明天招標(biāo)辦叫開會。我們村離鎮(zhèn)上比較遠(yuǎn)，每次開會早上出發(fā)，下午才能回來，一天的時間和精力就耗費(fèi)在開會上了，而且這樣的會太多了，有時一周有三四天都在開會的路上，還怎么開展工作？”（HGLX20210718）

此外，標(biāo)準(zhǔn)化對村干部的監(jiān)督主要通過審批、檢查等方式進(jìn)行，要求村干部將大量工作形成文字材料，在項(xiàng)目運(yùn)行的不同階段提交，以配合上級部門開展監(jiān)督。因此，標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督考核助推了工作“留痕主義”的生成，頻繁的“填表”“交表”加重了村干部負(fù)擔(dān)。盡管各條線進(jìn)行了精細(xì)化分工，但由于工程項(xiàng)目的系統(tǒng)性和過程性，各環(huán)節(jié)所需材料往往出現(xiàn)交叉重疊的情況。例如，立項(xiàng)時提交的材料在項(xiàng)目交易、項(xiàng)目變更審批時因監(jiān)督主體變更又需再次提交，加重了村干部負(fù)擔(dān)。村干部的不滿情緒是顯而易見的：

“需要村里提交的材料太多了，大事小情都要形成文件，項(xiàng)目上每走一步，都要提交一摞材料審批、報(bào)備。我們用過的打印紙就是最好的證明，為了交材料，打印紙一箱箱買回來，幾天就用完了，去年我們村在材料打印上用掉近兩萬元。而且，這么多材料填寫、提交都是我們這幾個人。仔細(xì)想想，我們村干部的時間都花在這材料上了，都成了‘材料員’?！保℉GTK20210330）

（二）自主性規(guī)制與基層治理資源錯配

高效配置資源是村級工程標(biāo)準(zhǔn)化重要的目標(biāo)導(dǎo)向。為降低資源配置成本，實(shí)現(xiàn)資源有序、高效配置，村級工程標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)項(xiàng)目合同估算價，對工程項(xiàng)目進(jìn)行精細(xì)化類型劃分，并在分類基礎(chǔ)上依托市場機(jī)制配置資源，發(fā)揮政府與市場在資源配置過程中的優(yōu)勢疊加，但在政府主導(dǎo)的市場資源配置中，作為非程式化鄉(xiāng)村社會運(yùn)轉(zhuǎn)重要機(jī)制的村級權(quán)力自主性受到強(qiáng)勢規(guī)制，村級權(quán)力的靈活性、自主性難以發(fā)揮原有的作用，村級工程建設(shè)中資源錯配現(xiàn)象時有發(fā)生，村民和村干部不滿情緒日益加重。

在標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施以前，H 鎮(zhèn)村干部能夠在工程項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮權(quán)力的自主性、靈活性優(yōu)勢，吸納基層非正式社會資源降低工程建設(shè)成本。在資源相對短缺的鄉(xiāng)村社會，這種由村干部出面吸納非正式社會資源參與公共事務(wù)以降低成本的“策略”得到村民普遍認(rèn)同，甚至被認(rèn)為是對村莊“當(dāng)家人”最基本的能力要求。在標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施以后，工程建設(shè)各環(huán)節(jié)都必須通過市場機(jī)制進(jìn)行招投標(biāo)，村干部行為也必須符合程序、合乎制度，還要接受監(jiān)督問責(zé)，村級權(quán)力的自主性被嚴(yán)格規(guī)制。在權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險急速攀升的情況下，“多一事不如少一事”和“按規(guī)定辦”的避責(zé)邏輯成為村干部共識。村干部在村級工程運(yùn)行中的角色由“組織者”向“協(xié)調(diào)者”轉(zhuǎn)變。在此情況下，村級工程建設(shè)的全部細(xì)節(jié)都被納入高成本的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作程序中，使大量資源被消耗在村級工程建設(shè)的外圍程序上，甚至在村級工程建設(shè)的過程中出現(xiàn)“花大錢辦小事”的現(xiàn)象。在當(dāng)?shù)卮迕窈痛甯刹靠磥鞸 村停車場的修建，就是“花大錢辦小事”的典型。

2020 年S 村需要修建一個簡易停車場供村民和游客使用。如果按以往經(jīng)驗(yàn)，村干部可利用“熟人網(wǎng)絡(luò)”“人情關(guān)系”與本村或附近采石場老板進(jìn)行“交易”，以允許采石場免費(fèi)將砂石廢渣傾倒于停車場地基上為交換條件②H 鎮(zhèn)轄區(qū)大部分位于二級以上水源保護(hù)地紅線范圍內(nèi)，對于砂石廢棄物的處理要求非常嚴(yán)格，砂石場往往需要不小的成本處理這些砂石廢渣。因此，砂石場老板能與村干部實(shí)現(xiàn)“雙贏”，有較高的“交易”意愿。，以“零成本”填平停車場地基。如此下來，作為停車場主要工程的地基修整費(fèi)用就能節(jié)省掉，整個停車場的費(fèi)用預(yù)計(jì)只需大約3 萬元就能建成，但在標(biāo)準(zhǔn)化之后，S 村的停車場只能按照標(biāo)準(zhǔn)化流程完成。按照規(guī)定，超過2 萬元的村級工程需要招投標(biāo)，啟動招投標(biāo)程序就需要請第三方代理公司設(shè)計(jì)圖紙、編制交易文件、發(fā)布信息等，既延長了工程周期，還增加了工程成本。最終，S 村按照標(biāo)準(zhǔn)化流程完成停車場的修建，花費(fèi)近10 萬元。其中，超過30%的成本用在第三方代理商方面。由于按照標(biāo)準(zhǔn)化程序，修整停車場地基的用材只能購買指定材料，但實(shí)際上與之前所用“免費(fèi)”材料幾乎無異，成本卻大大增加，對此，村民對村干部頗有微詞③數(shù)據(jù)來源于筆者在S 村的檔案查閱和對訪談資料的整理。。

此外，村干部發(fā)現(xiàn)，具有投標(biāo)資質(zhì)的公司中標(biāo)之后，往往會向外轉(zhuǎn)包，甚至多次轉(zhuǎn)包，尤其是一些利潤空間不大的小型項(xiàng)目，中標(biāo)方更傾向于通過轉(zhuǎn)包輕松賺取中間差價。不少小型項(xiàng)目經(jīng)過多次轉(zhuǎn)包后竟由本村或鄰村村民組建的施工隊(duì)進(jìn)行施工。由于層層轉(zhuǎn)包，施工方的盈利空間大幅縮水，工程質(zhì)量風(fēng)險急劇攀升。村級工程標(biāo)準(zhǔn)化對村級權(quán)力自主性的規(guī)制旨在提升治理資源的配置效率，結(jié)果卻造成工程資金消耗在招投標(biāo)等程序性環(huán)節(jié)中，工程質(zhì)量得不到保障。村干部積極性也明顯降低，履職壓力更大①盡管村級工程項(xiàng)目資金相當(dāng)一部分來源于國家“補(bǔ)貼”，但在機(jī)會有限的情況下，村民和村干部普遍希望能夠得到更多的“實(shí)惠”。。

（三）程序主義與基層規(guī)則懸浮

程序主義是標(biāo)準(zhǔn)化蘊(yùn)含的重要內(nèi)在邏輯。村級工程標(biāo)準(zhǔn)化是指通過行政秩序和市場秩序的介入，在村級工程建設(shè)過程中構(gòu)建一整套標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的操作規(guī)范。例如，村級工程項(xiàng)目決策必須按照“五議兩公開”的民主程序進(jìn)行，必須編制年度村級工程項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級工程管理小組審核。項(xiàng)目的交易要求按照上級主管部門審批核準(zhǔn)的發(fā)包范圍和方式組織交易，接受監(jiān)督、管理和指導(dǎo)。村級工程建設(shè)環(huán)環(huán)相扣，還要留有“痕跡”以備監(jiān)督。村級工程標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)質(zhì)上是對村級工程進(jìn)行全過程的程序化管理，且運(yùn)行的每個環(huán)節(jié)都處于標(biāo)準(zhǔn)化程序中。

在行政監(jiān)督和市場機(jī)制的共同作用下，原先較為松散的村級工程秩序?yàn)槌绦蚧恼街刃蛩貥?gòu)，但程序化的村級工程秩序與復(fù)雜的非程序化鄉(xiāng)村基層治理情境并不適應(yīng)，導(dǎo)致規(guī)則懸浮現(xiàn)象時有發(fā)生。標(biāo)準(zhǔn)化要求村級工程項(xiàng)目民主決策過程由專人形成會議記錄，并保證清晰、完整，及時歸檔，永久保存，以備查證。會議記錄既是村干部在村級工程決策過程中民主決策的證明，也是項(xiàng)目立項(xiàng)審批、資金撥付必須提交的重要材料，關(guān)系到項(xiàng)目能否立項(xiàng)以及對村干部的工作考核。這就要求村級工程項(xiàng)目決策必須在村民代表會議上完成，但召開村民代表會議有嚴(yán)格的前置條件，如實(shí)到人數(shù)必須達(dá)到應(yīng)到人數(shù)的2/3 以上才能召開。H 鎮(zhèn)在外務(wù)工者較多，在實(shí)際工作中召集一次村民代表會議并不容易。B 村干部對此感觸頗深：

“村里平時哪還有閑人，都在外面打工，留在村里的不是上了歲數(shù)的老人，就是沒上學(xué)的孩子。每次開村民代表大會，我們村委都給大家報(bào)銷半天的誤工補(bǔ)貼，但就算這樣人也來不全。”（HGBS20210402）

筆者在田野觀察中發(fā)現(xiàn)，由于多山丘陵地形以及傳統(tǒng)生活習(xí)慣的影響，H 鎮(zhèn)各村規(guī)模普遍較小，人口也比較少，村民之間往往緊鄰而居。熟人社會特征在H 鎮(zhèn)各村非常明顯。在這種特定情境下，村干部同村民碎片化的“非正式”交流非常頻繁。因此，對于一般的工程項(xiàng)目，無論是由村民基于自身需求向村干部提出，還是村干部基于服務(wù)村民的動機(jī)主動提出，都會在非正式場合展開多次意見交換。盡管這種非正式的意見交換不能同時空面向全體村民或村民代表，但在鄉(xiāng)村熟人社會中的傳播速度非?？??；诖?，一項(xiàng)村級工程的決策在村民代表會議進(jìn)行表決前其實(shí)已經(jīng)進(jìn)行了較為充分的討論。這些項(xiàng)目一般來自村民提議或是村民的共同期待，在表決時往往能夠得到積極支持。如T 村和Y 村干部所言：

“在村里做事跟在政府做事不一樣，我們村干部要隨著老百姓的習(xí)慣來，不然做不成的。比如說這個會議記錄，不做不行，但要真的按照標(biāo)準(zhǔn)來的話，怎么可能呢，他這個東西設(shè)計(jì)得就不合理嘛，我們只能編一編了，到時候好交材料，沒辦法。”（HGTS20210402）

“有一些小工程，它本身就比較特殊，不可能完全按照程序來。比如夏天雨水多，我們這里地形又特殊，經(jīng)常會有小范圍的滑坡泥石流，把路擋住了、砸了，這種情況哪還能等到開會，雨停了就得趕緊干，不然老百姓要把村干部罵死了?！保℉GYH20210401）

因此，如果強(qiáng)行要求村干部按照程序主義的村級工程標(biāo)準(zhǔn)，將村民代表“請上會議桌”完成村級工程項(xiàng)目的“民主討論”過程，就必然將標(biāo)準(zhǔn)化程序、規(guī)則引向形式主義，導(dǎo)致正式規(guī)則懸浮于鄉(xiāng)村非正式秩序之上。

三、基層治理“再標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)向

為解決村級工程標(biāo)準(zhǔn)化在實(shí)際運(yùn)行中基層事務(wù)性負(fù)擔(dān)加重、治理資源錯配以及規(guī)則懸浮等治理低效的困境，H 鎮(zhèn)主動梳理上級關(guān)于村級工程的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行了從“接力監(jiān)督”到“集中指導(dǎo)”、從“權(quán)力約束”到“空間讓渡”、從“規(guī)則替換”到“慣習(xí)兼容”為主的“再標(biāo)準(zhǔn)化”治理轉(zhuǎn)向，在轉(zhuǎn)向中形成了服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)換、村莊自主性的激活以及程序主義的調(diào)適等實(shí)際效果，使標(biāo)準(zhǔn)化治理效能在基層彰顯。

（一）從“接力監(jiān)督”到“集中指導(dǎo)”：服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)換

為解決村級工程標(biāo)準(zhǔn)化中“接力監(jiān)督”加重村干部負(fù)擔(dān)的問題，H 鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變村級工程標(biāo)準(zhǔn)化單一的監(jiān)督導(dǎo)向，在強(qiáng)調(diào)對村級權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的同時，突出對村干部履職的服務(wù)導(dǎo)向。為實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)換，H 鎮(zhèn)重新定位各科室在村級工程中的職能和角色，加強(qiáng)各工作條線之間的信息互通和標(biāo)準(zhǔn)銜接，以集中審批、集中督查、集中管理為主的“集中式”指導(dǎo)替代“接力式”監(jiān)督，避免村干部同時被多主體、多標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管“包圍”的局面出現(xiàn)，從而減輕了村干部在村級工程運(yùn)行中的事務(wù)性負(fù)擔(dān)和權(quán)力運(yùn)行壓力。

在從“接力監(jiān)督”向“集中指導(dǎo)”的轉(zhuǎn)換中，H 鎮(zhèn)將參與村級工程的各工作條線進(jìn)行系統(tǒng)性串聯(lián)，為村干部提供“一站式”項(xiàng)目審批服務(wù)，在村級工程項(xiàng)目提交村民代表會議進(jìn)行最終表決前，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合各分管條線對各村相關(guān)工程項(xiàng)目進(jìn)行集中式預(yù)審。集中式預(yù)審將分管科室、聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)以及組長同時召集起來，對各村提交的工程項(xiàng)目申請進(jìn)行詳細(xì)的現(xiàn)場審核，對于符合規(guī)定事項(xiàng)的項(xiàng)目當(dāng)場表決，予以同意；對于存在風(fēng)險的項(xiàng)目現(xiàn)場討論、退回或緩議；對內(nèi)容不合法、程序不合規(guī)、缺乏可行性的項(xiàng)目予以否決。

集中式預(yù)審的優(yōu)勢在于能夠整合各職能條線所掌握的信息和資源，對能否進(jìn)行表決的村級工程項(xiàng)目進(jìn)行充分討論和信息交換，打破部門之間的信息壁壘和標(biāo)準(zhǔn)分割，將分散的各部門整合為統(tǒng)一的整體，避免由各部門“遞進(jìn)”審核造成的環(huán)節(jié)往復(fù)、信息不對稱等情況，使各條線更有效地對村級工程項(xiàng)目能否開展以及開展過程中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行商討和表決，對亟須解決的問題及時予以解決。集中式預(yù)審以部門整合的方式帶動標(biāo)準(zhǔn)的整合，在一定程度上減輕了因鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊組織結(jié)構(gòu)差異化造成的村干部負(fù)擔(dān)問題。村干部此前的不滿態(tài)度有所好轉(zhuǎn)：

“現(xiàn)在比之前好多了，在項(xiàng)目立項(xiàng)時，我們就將各條線所有要求提交的材料全部準(zhǔn)備好，然后去鎮(zhèn)里集中開會，紀(jì)委、招標(biāo)辦、“三資”中心這些條線都在一起開會，一次性解決問題。當(dāng)場解決不了的個別問題，也只是少數(shù)部門來跟我們進(jìn)行再次對接，幫我們解決，再不用同時應(yīng)付好幾個部門，考慮好幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，交好幾份材料了，壓力確實(shí)小了。鎮(zhèn)里也確實(shí)是為我們村干部考慮了。”（HGSK202107016）

在從“接力監(jiān)督”向“集中指導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變中，H 鎮(zhèn)通過梳理上級標(biāo)準(zhǔn)，將標(biāo)準(zhǔn)化帶入村干部的權(quán)力運(yùn)行情境中，實(shí)現(xiàn)了村級工程標(biāo)準(zhǔn)化對村干部服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)換，減輕了村干部在村級工程標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行中的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，促成了基層治理“再標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)向。

（二）從“權(quán)力約束”到“空間讓渡”：村莊自主性的激活

在村級工程標(biāo)準(zhǔn)化過程中出現(xiàn)的資源錯位配置表明，以行政秩序和市場機(jī)制規(guī)制鄉(xiāng)村基層資源配置的自主性，過度約束了鄉(xiāng)村基層應(yīng)對復(fù)雜事務(wù)的靈活性。這也表明，村級工程標(biāo)準(zhǔn)化同鄉(xiāng)村基層治理情境之間存在不匹配、不適應(yīng)的問題，為此，H 鎮(zhèn)對村干部權(quán)力進(jìn)行了適度松綁，為鄉(xiāng)村基層權(quán)力自主性發(fā)揮讓渡一定的權(quán)力空間，緩解了村級工程標(biāo)準(zhǔn)化秩序和效率之間的沖突。

對于鄉(xiāng)村基層權(quán)力自主性的過度約束突出表現(xiàn)在村級權(quán)力在工程項(xiàng)目交易中的支配范圍過于狹窄。如，標(biāo)準(zhǔn)化將允許村委直接發(fā)包的工程門檻設(shè)定為合同價2 萬元以下，但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來隨著工程建材和勞動力價格不斷上漲，2 萬元以下的村級工程項(xiàng)目實(shí)際上非常少見，大部分小微項(xiàng)目都在2 萬—5 萬元之間不等，因此，2 萬元以下村級工程允許村委直接發(fā)包的規(guī)定在實(shí)踐中沒有操作意義，意味著村干部在工程項(xiàng)目的交易過程中沒有實(shí)際支配權(quán)。正如T 村村干部所言：

“現(xiàn)在哪還有2 萬元以下的工程，材料和人工一直在漲價，稍微動一下2 萬塊錢都不夠。前段時間我們村里的路被雨水沖開一個缺口，說起來多小的一個事啊，修了一下還花了近3 萬塊錢。而且，往往這里剛修好，那里又塌了、沖毀了，我們整個雨季都在修路，雖然每次花的錢不算多，但是整個雨季修下來，花的可不少，又不算緊急搶險工程，你說這是小工程還是大工程?！保℉GTK20210715）

為此，H 鎮(zhèn)允許部分合同價略超2 萬元，對于那些簡單、常規(guī)性的村級小微工程項(xiàng)目也可視情況直接發(fā)包，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)把關(guān)建立小微工程施工單位或工匠儲備庫。允許直接進(jìn)行發(fā)包的村級工程可由村委在民主決策和村監(jiān)委監(jiān)督的基礎(chǔ)上，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)施工單位或工匠儲備庫中綜合具體情況選擇施工單位或工匠，為村干部靈活處理部分小微工程留置了適當(dāng)?shù)臋?quán)力空間。H 鎮(zhèn)招標(biāo)辦主任對此解釋：

“施工單位（工匠）儲備庫其實(shí)是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為村級工程選擇施工方做的第一輪篩選工作。一般先由我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對施工單位（工匠）的資質(zhì)進(jìn)行審查，嚴(yán)格把關(guān)，排除缺少資質(zhì)或者存在不良信用的施工單位（工匠），然后將靠得住的列入我們的儲備名單。但在村級工程進(jìn)行時，村里具體選哪一家施工方進(jìn)行施工，還是由村里決定，由村干部在村監(jiān)委的監(jiān)督下同施工方直接接觸，綜合整體情況進(jìn)行選擇，目的在于確保工程項(xiàng)目施工單位的可靠性?！保℉G20210402）

實(shí)質(zhì)上，H 鎮(zhèn)拓展了村干部在村級工程項(xiàng)目運(yùn)行中的自主權(quán)范圍，將更多的小微工程項(xiàng)目直接交給村干部，同時又通過劃定選擇范圍的方式對村干部的自主權(quán)進(jìn)行約束，既保證了村干部靈活處理的自主權(quán)，又進(jìn)行了相對規(guī)范的“權(quán)力約束”。H 鎮(zhèn)的權(quán)力“空間讓渡”為村干部分配資源提供了權(quán)力基礎(chǔ)。由于將更多的小微工程項(xiàng)目交給村干部直接發(fā)包，激活了村莊的自主性，村級工程省去第三方代理環(huán)節(jié)耗費(fèi)的資金和時間成本，能夠?qū)①Y源集中用在“刀刃上”，這在一定程度上解決了資源錯位配置的問題。

（三）從“規(guī)則替換”到“慣習(xí)兼容”：程序主義的調(diào)適

秩序的建立不必壓制地方的和流行的內(nèi)容，壓制地方和流行的東西往往會帶來無序［13］。標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則“懸浮”的結(jié)果表明，正式秩序的建立不能完全排斥非正式秩序?；鶎拥碾p重秩序結(jié)構(gòu)，即基層內(nèi)生秩序和國家權(quán)力塑造的秩序適度共生才是村級工程標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)實(shí)選擇［14］。為解決標(biāo)準(zhǔn)化正式規(guī)則在村級工程中“懸浮”問題，H 鎮(zhèn)在村級工程標(biāo)準(zhǔn)化過程中兼容了一些鄉(xiāng)村社會的生活慣習(xí)，對于村級工程標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則落地起到助推作用。村級會議規(guī)則懸浮的根本原因在于以行政秩序邏輯主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)化忽視了非正式慣習(xí)在鄉(xiāng)村社會運(yùn)行中的必要性。對此，H 鎮(zhèn)對村級會議標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，將鄉(xiāng)村非正式慣習(xí)重新帶入村級工程項(xiàng)目運(yùn)行中，重新審視村干部面臨的復(fù)雜情境，不再要求村級工程必須完整地在村民代表會議或者村民會議上提出、討論。尊重村民非正式議事慣習(xí)，對于已經(jīng)在會下充分討論、醞釀成熟的村級工程事項(xiàng)不必在會上重復(fù)討論，但要對表決過程進(jìn)行完整記錄。H 鎮(zhèn)紀(jì)委書記表示：

“有些項(xiàng)目確實(shí)在會議之外就已經(jīng)醞釀好了，而且一般來說這類項(xiàng)目都是響應(yīng)老百姓的呼聲、對老百姓都有好處的項(xiàng)目，比如說修建娛樂廣場、健步道，現(xiàn)在大家生活條件好起來了，對這些設(shè)施都有需求，基本沒什么太大的爭議。那么這類項(xiàng)目大家平常都有交流，就沒有必要必須在會議室里從頭開始討論，這種項(xiàng)目的決策會議記錄就可以稍微放松一些，只要有表決意見就行?！保℉G20210715）

此外，為提升村民代表會議效率，解決會議記錄中的形式主義問題，使民主決策會議記錄更加真實(shí)有效，H 鎮(zhèn)對會議記錄要求進(jìn)行了調(diào)整，允許一次村民代表會議商討更多的議程并簡化會議記錄內(nèi)容，使村級工程標(biāo)準(zhǔn)化更加貼近村民代表會議過程和表決的真實(shí)情境。為確保村民代表發(fā)表意見的權(quán)利，H鎮(zhèn)在村民代表大會表決前設(shè)置了意見發(fā)表環(huán)節(jié)。若村民代表在會上對表決事項(xiàng)仍有意見，必須保證其發(fā)言權(quán)利。為防止出現(xiàn)主要村干部“一言堂”的情況，H 鎮(zhèn)要求村干部只能在充分聽取村民代表意見之后“末位表態(tài)”，而不能“拋磚引玉”，將自己的意見首先傳遞出來，以免影響最終表決結(jié)果。正如H 鎮(zhèn)紀(jì)委書記所言：

“如果主要村干部在會上先發(fā)言的話，他的個人意見和喜好馬上就傳遞出來了，別的村干部或村民如果有不同意見也不太好意思講了，整個會議就會為少數(shù)意見所控制。”（HG20210715）

四、理解基層治理的轉(zhuǎn)向

基層治理“再標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)向是基層應(yīng)對標(biāo)準(zhǔn)化與治理情境之間抵牾的一種策略選擇，但又不同于已有的政策執(zhí)行“異化”現(xiàn)象。從“標(biāo)準(zhǔn)化”到“再標(biāo)準(zhǔn)化”的自主實(shí)踐，展示了基層在復(fù)雜情境下推行國家意志、維護(hù)鄉(xiāng)—村共同體與動員干部、釋放基層活力，從而促成有效治理的行動轉(zhuǎn)向。

（一）適應(yīng)基層情境與推行國家意志

標(biāo)準(zhǔn)化是一種體現(xiàn)國家意志的規(guī)制［15］。村級工程標(biāo)準(zhǔn)化背后是國家意志向鄉(xiāng)村基層的延伸。基層政府是連接國家與鄉(xiāng)村以及推行國家意志的重要載體。村級工程標(biāo)準(zhǔn)化過程中的基層困境倒逼基層以“再標(biāo)準(zhǔn)化”的方式推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化。本質(zhì)上，“再標(biāo)準(zhǔn)化”是基層政府以適應(yīng)村莊的方式對國家意志的推行。無論是通過服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)換維護(hù)鄉(xiāng)—村共同體進(jìn)而動員村干部，還是通過讓渡基層權(quán)力空間激活村莊自主性進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效治理，或者對程序主義的調(diào)適，都是基層政府適應(yīng)村莊的具體表現(xiàn)，最終目標(biāo)均指向國家意志的推行。

適應(yīng)性治理①適應(yīng)性概念最早被用于生物學(xué)領(lǐng)域，是指生物體與外界自然環(huán)境相適應(yīng)，提升自身生存能力的一種現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代管理學(xué)的發(fā)展，適應(yīng)性概念逐漸被用來解釋管理體制的彈性、靈活性，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，而管理者也需要不斷通過學(xué)習(xí)、調(diào)適以適應(yīng)環(huán)境的變化，形成適應(yīng)性管理。在此基礎(chǔ)上，奧斯特羅姆提出適應(yīng)性治理概念，認(rèn)為適應(yīng)性治理既是擺脫哈丁公地悲劇困境的關(guān)鍵所在，也是人類治理公共資源的重要策略，強(qiáng)調(diào)必須增加治理體系的彈性和學(xué)習(xí)功能，以此面對治理對象的不確定性。是理解基層從“標(biāo)準(zhǔn)化”到“再標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)向的關(guān)鍵邏輯。在村級工程標(biāo)準(zhǔn)化過程中基層事務(wù)性負(fù)擔(dān)加重、治理資源錯配以及規(guī)則懸浮等問題的根本原因在于標(biāo)準(zhǔn)化與鄉(xiāng)村基層治理情境之間的不適應(yīng)?？茖有姓壿嬍冀K主導(dǎo)著村級權(quán)力規(guī)制、公共資源配置以及村級工程秩序，強(qiáng)調(diào)對村級權(quán)力的過程性監(jiān)督、對鄉(xiāng)村自主性的強(qiáng)勢約束、對鄉(xiāng)村慣習(xí)的全面替代，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出村莊秩序的承載能力。國家的制度文本是剛性的和標(biāo)準(zhǔn)的，但現(xiàn)實(shí)社會問題是柔性的和多變的［16］。村級工程標(biāo)準(zhǔn)化必須適應(yīng)鄉(xiāng)村基層情境才能真正發(fā)揮效能，從而構(gòu)建符合國家意志的標(biāo)準(zhǔn)化秩序。

有鑒于此，H 鎮(zhèn)對村級工程標(biāo)準(zhǔn)化與村莊情境相悖的環(huán)節(jié)進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整，從而使村級工程標(biāo)準(zhǔn)化更加貼近基層情境，使之銜接村級權(quán)力和鄉(xiāng)村社會秩序?？傊?，H 鎮(zhèn)通過“再標(biāo)準(zhǔn)化”增強(qiáng)了村級工程標(biāo)準(zhǔn)化的適應(yīng)性和操作性，從而在基層建構(gòu)符合國家意志的秩序，使國家意志在鄉(xiāng)村基層情境中得到推行。

（二）維護(hù)鄉(xiāng)—村共同體與動員干部

鄉(xiāng)村關(guān)系是國家治理進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的通道［17］，也是基層政府完成上級各項(xiàng)任務(wù)的基礎(chǔ)性條件［18］。在“鄉(xiāng)政村治”背景下，基層政府始終與村級權(quán)力保持不同形式的“共同體”關(guān)系，從而不斷維系對村級權(quán)力的組織與動員。村級工程標(biāo)準(zhǔn)化本質(zhì)就是“監(jiān)督下鄉(xiāng)”。大量實(shí)踐和已有研究表明，“監(jiān)督下鄉(xiāng)”在推動鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、制度化的同時，也加劇了村干部的消極避責(zé)行為［19］。在過高的行政風(fēng)險與履職壓力面前，村干部往往選擇將風(fēng)險移交上級或者干脆擱置。

作為國家意志的傳遞者、表達(dá)者以及資源的控制者，基層政府對村級權(quán)力運(yùn)行具有監(jiān)督的責(zé)任，但強(qiáng)勢監(jiān)督之下，村干部的積極性勢必遭到削弱，基層政府對于村級權(quán)力的動員能力也隨之下降。國家意志的推行既需要規(guī)范村級權(quán)力的運(yùn)行，又需要對村級權(quán)力進(jìn)行有效動員?；鶎诱仨毺摌?biāo)準(zhǔn)化治理中強(qiáng)監(jiān)督弱動員的制度困境，在強(qiáng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)對村級權(quán)力的組織動員能力。

H 鎮(zhèn)村級權(quán)力雖然在工程項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化過程中得到強(qiáng)勢監(jiān)督和規(guī)范，但村干部的負(fù)擔(dān)因此加重，村干部履職積極性也被嚴(yán)重打擊，支撐基層完成上級任務(wù)的鄉(xiāng)—村共同體關(guān)系失衡。村干部在工作中以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對其權(quán)力監(jiān)督為由消極避責(zé)，“多一事不如少一事”“能花錢解決的就花錢解決”成為村干部在監(jiān)督高壓中自我保全的“秘訣”。在缺少村干部有效配合的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以展開有效的基層治理。村級工程標(biāo)準(zhǔn)化也因此難以真正落地。對此，H 鎮(zhèn)干部深有體悟：

“標(biāo)準(zhǔn)化確實(shí)為村干部帶來了不少負(fù)擔(dān)，事務(wù)上和精神上的都有，反彈也比較強(qiáng)烈，工作積極性明顯降低。有些脾氣急躁的村干部甚至曾直接向鎮(zhèn)里辭職，認(rèn)為工作無法繼續(xù)開展，怨言非常多?！保℉G20210402）

H 鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)向的重要動力就是維護(hù)鄉(xiāng)村關(guān)系，以此保持對村干部的有效動員。因此，維護(hù)鄉(xiāng)村關(guān)系與動員干部成為H 鎮(zhèn)“再標(biāo)準(zhǔn)化”基本邏輯。H 鎮(zhèn)通過將對村干部的權(quán)力規(guī)制方式由“接力式”過程監(jiān)督轉(zhuǎn)向“集中式”事前指導(dǎo)，既能夠避免出現(xiàn)村干部同時被鄉(xiāng)鎮(zhèn)多部門監(jiān)督“包圍”的局面，減輕村干部履職壓力；又能夠站在村干部的角度，為村干部提前化解村級工程運(yùn)行過程中的潛在風(fēng)險，真正發(fā)揮基層政府的指導(dǎo)作用。

質(zhì)言之，“集中式”預(yù)審以事前指導(dǎo)代替“接力式”監(jiān)管中的事中糾錯和事后追責(zé)，以“教練員”的身份服務(wù)村干部，而不是始終以“裁判員”的身份來考核村干部，真正站在村干部的立場，幫助村干部解決問題，為村干部減輕負(fù)擔(dān)。總之，基層政府通過“再標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)向減輕村干部壓力和負(fù)擔(dān)，并同村干部共擔(dān)風(fēng)險、培養(yǎng)信任，從而維護(hù)鄉(xiāng)—村共同體，增強(qiáng)基層政府對村干部的動員能力。

（三）釋放基層活力與有效治理

村級工程標(biāo)準(zhǔn)化的重要目標(biāo)在于促使公共資源高效利用，實(shí)現(xiàn)基層有效治理。有效治理是工程標(biāo)準(zhǔn)化的合法性基礎(chǔ)和前提，但在標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施過程中，出于對村干部權(quán)力監(jiān)督的目的，以基層政府為載體的國家權(quán)力干預(yù)村級公共資源的分配，并將公共資源的配置與市場機(jī)制接軌。鄉(xiāng)村公共資源的配置權(quán)在很大程度上為行政權(quán)力和市場機(jī)制所置換，但行政權(quán)力以秩序?yàn)橹枷?，市場則追求回報(bào)［20］，而資源有限的鄉(xiāng)村以實(shí)現(xiàn)效用最大化為需求。在村級工程的運(yùn)行中，由于村級資源配置自主權(quán)空間受到過度擠壓，難以按照最符合村莊利益的方式配置公共資源，最終造成公共資源的錯位配置。

村級權(quán)力自主性在鄉(xiāng)村公共資源配置過程中具有顯著的有效性。一是村級權(quán)力的合法性基礎(chǔ)在村莊社會，公共資源配置是否合理，村莊能否獲得發(fā)展，關(guān)乎村級權(quán)力的合法性。因此，村級權(quán)力具有回應(yīng)村莊資源配置需求的內(nèi)在動力和外在壓力。二是村級權(quán)力深嵌村莊發(fā)展環(huán)境中，最了解村莊發(fā)展的需求與矛盾，能夠準(zhǔn)確識別村莊對公共資源的需求并及時予以回應(yīng)。三是村級權(quán)力在村莊范圍內(nèi)具有相對權(quán)威性，對于成本低廉的非正式資源配置渠道具有一定的支配力，在公共資源配置中具有明顯優(yōu)勢。T 村村干部直言：

“我們村干部也希望用好村里這點(diǎn)錢，多給村里辦點(diǎn)事。村里老百姓說村干部是當(dāng)家人，弄不好的話，責(zé)任全在村干部身上，說你村干部不稱職。村里需要什么樣的工程項(xiàng)目，做什么項(xiàng)目對老百姓來說最劃算，村干部心里都有一桿秤，我們比誰都清楚?！保℉GTH20210402）

村級權(quán)力自主空間對于村莊有效治理具有積極意義。在村級權(quán)力規(guī)范化監(jiān)督的前提下，保留適當(dāng)?shù)淖灾骺臻g，適當(dāng)兼容基層權(quán)力運(yùn)行環(huán)境中的傳統(tǒng)慣習(xí)，能夠使村干部在秩序的基礎(chǔ)上按照最有利于村莊利益的方式行使權(quán)力，釋放村級權(quán)力在配置公共資源中的活力。在動員干部的基礎(chǔ)上，釋放基層活力與有效治理成為H 鎮(zhèn)“再標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)向的重要邏輯。通過“再標(biāo)準(zhǔn)化”賦予村級權(quán)力更多的資源配置空間，為村級資源配置權(quán)“松綁”，發(fā)揮村級權(quán)力在資源配置中有效性優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資源的精準(zhǔn)、高效配置，降低資源配置交易的成本，從而實(shí)現(xiàn)有效的基層治理。

五、結(jié)論與討論

標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)國家在基層有效治理的制度工具，能夠推動基層精細(xì)化治理，實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，但標(biāo)準(zhǔn)化治理遵循的監(jiān)督導(dǎo)向、自主性規(guī)制以及程序主義原則往往不同程度地背離基層治理情境。當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化治理內(nèi)在邏輯遭遇基層治理差異化組織結(jié)構(gòu)、有限的治理資源以及復(fù)雜的治理情境時，標(biāo)準(zhǔn)化治理就會在基層面臨治理低效的困境，表現(xiàn)在基層事務(wù)性負(fù)擔(dān)加重、治理資源錯配以及標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則懸浮等方面。

從“標(biāo)準(zhǔn)化”到“再標(biāo)準(zhǔn)化”是基層謀求上級標(biāo)準(zhǔn)同基層情境相適應(yīng)的嘗試，與“策略主義”［21］、“權(quán)宜性執(zhí)行”［22］、“選擇性執(zhí)行”［23］、“變通”［24］、“共謀”［25］等政策執(zhí)行“異化”行為不同，基層治理的“再標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)向是基層主動用“再標(biāo)準(zhǔn)化”的策略選擇，消解并克服治理低效困境的行為，是一種更為積極的適應(yīng)性治理嘗試。適應(yīng)基層復(fù)雜的治理情境以推行國家意志、維護(hù)鄉(xiāng)—村共同體與動員村干部、釋放基層活力，以實(shí)現(xiàn)基層的有效治理是理解基層治理轉(zhuǎn)向的關(guān)鍵維度。

在標(biāo)準(zhǔn)化治理中應(yīng)重視標(biāo)準(zhǔn)與基層治理情境適應(yīng)性問題，預(yù)防和化解標(biāo)準(zhǔn)化治理中可能出現(xiàn)的風(fēng)險與困境。在標(biāo)準(zhǔn)化治理頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)將基層治理秩序與活力的釋放作為重要的考量因素。在資源下鄉(xiāng)、治理下沉的背景下，規(guī)范化治理秩序是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，但在非程式化的基層治理情境中，傳統(tǒng)慣習(xí)的依賴、非正式秩序依舊是基層治理活力的重要支撐，應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)化治理中予以重視。

本研究仍有進(jìn)一步探討的空間。一是個案H 鎮(zhèn)的村級工程標(biāo)準(zhǔn)化不可避免受到地域因素的約束，標(biāo)準(zhǔn)化治理中的其他要素可能在H 鎮(zhèn)村級工程標(biāo)準(zhǔn)化中表現(xiàn)不夠顯著，當(dāng)研究視野轉(zhuǎn)向更大的范圍時，該個案經(jīng)驗(yàn)可能存在適用性問題；二是由于田野觀察的范圍受限，本研究未能將標(biāo)準(zhǔn)化的初次制定納入案例視野中，而標(biāo)準(zhǔn)化制定中的影響因素與“再標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)向的影響因素之間的對比可能對本研究具有重要價值。