戴勝利（暨南大學a.公共管理學院；b.應急管理學院，廣東廣州 510632）

李筱雅（華中師范大學公共管理學院，湖北武漢 430079）

一、問題提出

隨著工業(yè)化和城市化迅猛發(fā)展，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展的同時，往往忽視對環(huán)境污染治理的問題，其中，流域水污染問題比大氣污染、土壤污染等其他污染所造成的危害更大。流域水污染具有跨域性、流動性和外部性等特征，極易導致流域水污染治理中的“搭便車”困境，進而也削弱了地方政府在水污染治理方面的積極性，使得流域上下游利益失衡，最終導致環(huán)境保護政策難以有效執(zhí)行。生態(tài)補償是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、促進流域上下游協(xié)調發(fā)展的重要制度保障［1］。作為一種市場化的政策工具，生態(tài)補償在明確產(chǎn)權的基礎上，以內化外部成本為原則，通過市場化交易機制為環(huán)境保護激勵提供制度安排［2］。作為實現(xiàn)流域上下游協(xié)同治理的有效方式，生態(tài)補償受到中央政府的高度重視。2007 年，原國家環(huán)境保護總局印發(fā)《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2007〕130 號），明確提出開展試點工作是全面建立生態(tài)補償機制的重要實踐基礎，探索建立流域生態(tài)保護共建共享長效機制。2012年，新安江流域作為全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，為長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境狀況改善及積累先進經(jīng)驗發(fā)揮了領頭羊作用。2016 年，財政部、環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《關于加快流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》（財建〔2016〕928 號），明確提出流域橫向生態(tài)保護補償主要由流域上下游地方政府自主協(xié)商確定，加快形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域保護和治理長效機制。作為全國跨界流域生態(tài)補償首個試點，新安江流域生態(tài)補償?shù)脑圏c內容、實施效果評價等已然成為學術界的熱點議題。新安江流域生態(tài)補償試點在流域上下游地方政府的互動關系（安徽省、浙江省政府）之上又嵌入了中央政府與地方政府的互動以及地方政府與社會主體的互動，新安江流域生態(tài)補償試點為生態(tài)補償協(xié)同共擔提供了一個更加豐富且動態(tài)的應用情境。為此，不禁引發(fā)筆者思考：新安江流域生態(tài)補償模式的運行機理是什么、新安江流域成功經(jīng)驗對其他流域生態(tài)補償是否適用、能否探索出一條普適的流域生態(tài)補償模式等問題。為了回答這些問題，本文對新安江流域生態(tài)補償試點實踐開展案例研究，深描新安江流域生態(tài)補償協(xié)同共擔過程，分析流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制的運行邏輯。

二、文獻綜述

（一）流域生態(tài)補償機制的核心議題

目前，關于流域生態(tài)補償機制的研究主要從補償主體和補償策略兩個層面展開探討。在補償主體層面，建立多元化生態(tài)補償機制被認為是引導多元行為主體參與、撬動市場、社會資本投入、構建生態(tài)補償長效機制的必然路徑。楊愛平和楊和焰基于國家治理理論視角，提出構建政府、市場、社會等多元主體共同參與的流域生態(tài)補償機制，并建立多元化的流域生態(tài)補償協(xié)商機制［3］。鄭云辰等人立足補償主體視角，認為流域生態(tài)補償政策改革應當建立多元化生態(tài)補償機制，形成政府、市場、社會等多元主體耦合的生態(tài)補償機制［4］。王彬彬和李曉燕認為，構建生態(tài)補償制度需要政府和市場的有效融合，提出生態(tài)保護成本市場化、建立全產(chǎn)業(yè)鏈綜合補償制度并配套產(chǎn)權制度改革和分類補償［5］。倪琪等人基于計劃行為理論，運用結構方程模型剖析社會主體參與生態(tài)補償?shù)挠绊懸蛩匾约白饔脵C理，為構建社會化、多元化流域生態(tài)補償機制提供理論參考和經(jīng)驗證據(jù)［6］。張捷和王海燕通過分析中國和日本的社區(qū)主導型生態(tài)補償?shù)牡湫桶咐?，探索出權力折中、利益共享和示范驅動等三種社區(qū)主導型生態(tài)補償模式，同時強調了制度拼湊和資源拼湊在促成社區(qū)主導型生態(tài)補償模式中的規(guī)律性和普適性［7］。

在補償策略層面，現(xiàn)有研究大多通過構建數(shù)理模型對流域生態(tài)補償策略進行研究。王宏利等人通過建立演化博弈模型，考察生態(tài)補償長效機制的構建難點、必要條件以及影響因素，并提出完善績效評估制度、明確央地補償責任和標準、推動市場化橫向生態(tài)補償?shù)日呓ㄗh［8］。Jiang k 等人通過引入生態(tài)補償準則，建立了跨區(qū)域邊界污染減排差分博弈模型，解決了跨區(qū)域邊界的水污染沖突［9］。徐大偉等人從博弈演化視角出發(fā)，構建“獎勵—懲罰”博弈模型，剖析流域生態(tài)補償上下游各利益主體之間的利益決策行為，研究發(fā)現(xiàn)僅依靠上下游地方政府無法實現(xiàn)最優(yōu)博弈結果［10］。馬駿等人利用微分博弈理論，構建了集中式和分散式生態(tài)補償模型，討論中央政府參與補貼行為和地方政府污染治理選擇行為之間的互動博弈，得出在不同補償模型中各級政府的最優(yōu)反饋策略并加以比較［11］。王雯雯等人通過測算湖北省生態(tài)系統(tǒng)服務價值，界定生態(tài)補償?shù)闹骺腕w以及確定受償方和補償方的支付等級、次序，為完善省內生態(tài)補償機制提供理論依據(jù)［12］。王奕淇等人利用熵值法和層次分析法測算渭河流域各地方政府應分攤的橫向補償權重，提出了效率與公平兼顧的橫向補償策略，得出只有流域下游地區(qū)對流域上游地區(qū)進行合理公平的補償，分攤上游地區(qū)生態(tài)保護成本，才能促進流域上下游協(xié)調發(fā)展的結論［13］。

（二）流域生態(tài)補償協(xié)同治理的核心議題

構建流域生態(tài)補償協(xié)同治理機制是確保生態(tài)補償制度有效性的關鍵。目前，關于流域生態(tài)補償協(xié)同治理機制的研究還比較少，已有的從橫向協(xié)同視角出發(fā)對構建流域生態(tài)補償協(xié)同治理機制給出了答案。朱仁顯和李佩姿以協(xié)同效果為切入點，構建生態(tài)補償橫向協(xié)同效果的動力模型，運用模糊集定性比較分析法對13 個案例進行分析，發(fā)現(xiàn)橫向生態(tài)補償?shù)膬煞N協(xié)同路徑［14］。馮秀萍通過系統(tǒng)梳理長江經(jīng)濟帶橫向生態(tài)補償?shù)膶嵤┈F(xiàn)狀與困境，提出深化橫向部門協(xié)作、構建多元參與的綜合性橫向生態(tài)補償模式［15］。王蘭梅和張晏系統(tǒng)分析了新安江流域橫向生態(tài)補償試點過程中取得的成效和存在的困境，認為應當完善補償資金機制并構建市場化補償模式［16］。景守武和張捷運用雙重差分法研究新安江橫向生態(tài)補償試點對水生態(tài)環(huán)境的影響，研究結果表明新安江流域橫向生態(tài)補償試點能夠顯著改善水生態(tài)環(huán)境，且政策效果具有持續(xù)性［17］。吳鳳平等人采用雙重差分法和中介效應模型實證評估新安江流域橫向生態(tài)補償機制的實施效果，研究發(fā)現(xiàn)新安江流域橫向生態(tài)補償機制降低了工業(yè)廢水排放量并獲取環(huán)境、經(jīng)濟雙重紅利，最終實現(xiàn)綠色發(fā)展［18］。

（三）文獻評述

現(xiàn)有文獻主要解決了三個問題：第一，構建市場化和社會化的生態(tài)補償機制，打破中央政府不再是唯一補償主體的僵局；第二，利用數(shù)理模型科學測算流域上下游政府應當承擔的補償權重，提供了科學的生態(tài)補償博弈策略；第三，運用案例分析和實證模型的混合研究方法論證了流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┬Ч约奥窂竭x擇，豐富了流域生態(tài)補償?shù)南嚓P內容。整體而言，現(xiàn)有研究為理解流域生態(tài)補償機制提供了較好的理論基礎。

然而，現(xiàn)有研究也存在一定的拓展空間：一是現(xiàn)有研究在一定程度上簡化了流域生態(tài)補償中行為主體的關系，未將多元行為主體納入同一協(xié)同治理語境；二是現(xiàn)有研究將解釋重點放在同一層級主體之間的關系上，例如，流域上下游地方政府的關系，忽略了協(xié)同主體的層次性和動態(tài)性，而流域生態(tài)補償不僅需要流域上下游政府間的橫向協(xié)同，還需要央地政府的縱向協(xié)同以及社會力量參與的多元協(xié)同，缺失中央政府的協(xié)調以及社會力量的參與則無法確保生態(tài)補償制度的有效性；三是現(xiàn)有研究僅聚焦某個流域生態(tài)補償實踐的經(jīng)驗總結，未能從某流域的特殊經(jīng)驗拓展至具有普遍適用性的規(guī)律。

綜上所述，我國流域生態(tài)補償?shù)难芯砍晒重S碩，但缺少基于案例研究的理論提煉并歸納總結具有普適意義的流域生態(tài)補償經(jīng)驗?；诖?，本文從協(xié)同共擔視角研究流域生態(tài)補償?shù)摹靶掳步Ｊ健?，并從“新安江模式”探索出流域生態(tài)補償?shù)钠毡檫m用經(jīng)驗，以期為流域生態(tài)補償提供有益的政策建議、總結具有普適性的發(fā)展規(guī)律。

三、分析框架

（一）協(xié)同共擔分析框架

分權化環(huán)境管理體制帶來管理的碎片化問題難以有效應對跨界環(huán)境治理的復雜性挑戰(zhàn)。協(xié)同共擔機制通過加強央地政府間、地方政府間以及政府與社會在制定與執(zhí)行環(huán)境政策過程中的合作與協(xié)調，從而提升政策合力并解決跨域復雜性環(huán)境治理問題。協(xié)同共擔機制包括縱向統(tǒng)一與橫向協(xié)調，即多元主體間的“上下協(xié)同”“左右協(xié)同”“內外協(xié)同”［19］。“上下協(xié)同”是指上級政府為推動跨地區(qū)目標的實現(xiàn)而超越現(xiàn)有地域的邊界，超越單個地方政府的職責范圍，促進地方政府間的合作?！吧舷聟f(xié)同”的目的在于促進地方政府間的相互支持，消除地方政府間的利益矛盾，增加區(qū)域合作的效能［20］。“左右協(xié)同”是指地區(qū)之間以及部門之間環(huán)境政策的統(tǒng)一和有機配合?！白笥覅f(xié)同”要求地方政府從環(huán)境治理的公共性出發(fā)，突破局部利益或部門利益的限制，建立區(qū)域合作聯(lián)防聯(lián)控機制，推進環(huán)境整體性治理［21］。“內外協(xié)同”是指通過激發(fā)社會主體參與環(huán)境治理，更好地激勵生態(tài)環(huán)境保護行為，以促進生態(tài)服務功能的恢復和改善，實現(xiàn)生態(tài)服務的可持續(xù)利用［22］。

1.制度安排為“上下協(xié)同”提供了可能性。環(huán)境治理能否實現(xiàn)或在多大程度上實現(xiàn)治理效能，既依賴于央地政府間的廣泛合作和持續(xù)互動，也依賴于制度安排。制度安排直接影響協(xié)同共擔格局的形成及運行機制的穩(wěn)定，協(xié)調利益主體的各種行為，推動穩(wěn)定性合作行為的形成及有效運轉，有效克服環(huán)境治理集體行動困境。制度安排既包括約束多元主體行為的正式制度安排，也包括激發(fā)主體積極性的非正式制度安排。協(xié)同共擔正式制度可以有效引導、規(guī)范和約束地方政府間的合作博弈行為，降低交易成本，化解利益沖突。地方政府間的合作博弈不僅取決于組織的正式結構，還取決于地方政府所處的一系列正式和非正式的制度背景［23］。換言之，環(huán)境治理協(xié)同共擔是正式制度和非正式制度綜合作用的結果。非正式制度的功能主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是緩解多元行為者之間的環(huán)境利益沖突，穩(wěn)定協(xié)同共擔秩序；二是實現(xiàn)非正式制度與正式制度相融合，提高制度運行效率；三是培育社會力量，促成主體協(xié)同合作。

2.地區(qū)間差異為“左右協(xié)同”提供了必要性。地區(qū)差異指各地區(qū)在資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境治理等方面的差異。為了獲得自身發(fā)展所需的有限資源，個體必須充分尋找相匹配的合作對象進行協(xié)同配合，從而實現(xiàn)效益最大化的結果［24］。行為主體之間資源、利益等方面的差異促成復雜的博弈關系，各主體以追求利益最大為目的，達成共識，尋求合作共贏［25］。例如，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在履行環(huán)境污染治理職責的同時，希望共享發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟資源優(yōu)勢，希望通過發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟輻射帶動促進本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，激發(fā)經(jīng)濟增長的活力；而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以發(fā)揮“中心樞紐”作用，帶動、引導經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)協(xié)同發(fā)展，從而促進協(xié)同主體間行動的同步性。

3.社會力量參與構成“內外協(xié)同”格局。社會力量直接影響協(xié)同共治的廣度、深度與效度。社會力量參與比集權式控制、多中心治理更符合社會現(xiàn)實，更能提高社會管理效率［26］。當前，多元化背景下社會公眾與政府之間公共信任關系弱化、社會力量缺失是實現(xiàn)協(xié)同共擔的障礙。為此，必須建設以培育社會力量為內核的非正式制度，形成互利共贏的環(huán)境價值觀，增進社會主體和政府主體之間的信任與聯(lián)動，共筑“內外協(xié)同”格局。

（二）流域生態(tài)補償協(xié)同共擔分析框架

流域生態(tài)補償是上下級政府以及上下游政府間耦合博弈的結果。從協(xié)同共擔視角探究流域生態(tài)補償?shù)倪\行邏輯，具有很強的解釋力。本文將協(xié)同共擔中的“上下協(xié)同”“左右協(xié)同”“內外協(xié)同”調整為流域生態(tài)補償中的“上下級政府聯(lián)動”“上下游政府聯(lián)動”“政社聯(lián)動”。制度安排為上下級聯(lián)動提供法制保障，主體功能區(qū)位勢差異為上下游聯(lián)動提供必要條件，社會參與形成多元共擔合力，如圖1 所示。

圖1 流域生態(tài)補償協(xié)同共擔分析框架圖

1.制度安排為上下級聯(lián)動提供法制保障。法治是人類推進區(qū)域治理的有效方式［27］。生態(tài)補償制度安排越完善，補償實施越順利；反之，生態(tài)補償制度安排越欠缺，補償實施越困難。在我國環(huán)境管理體制下，除了國家法律法規(guī)正式制度安排以外，領導者的講話和批示等作為非正式制度安排，共同構成具有中國特色的制度語境。就流域生態(tài)補償而言，正式制度安排解決地方政府在生態(tài)補償中“零和博弈”困境，形成上下級政府聯(lián)動的生態(tài)補償協(xié)同共擔機制。中央政府為地方政府的利益協(xié)調制定法律規(guī)則和程序，指導流域生態(tài)補償建設。此外，中央領導人批示、輿論引導等既是非正式制度安排，也是正式制度安排的重要補充。在生態(tài)補償政策導向和輿論導向下，由環(huán)境保護部牽頭召開座談會，制定協(xié)商制度，對各省市開展實地調研，各省級政府召開聯(lián)席會議，進行聯(lián)防聯(lián)控，合力治污，各地市政府在執(zhí)行上級政府的生態(tài)補償政策的同時，編制生態(tài)補償專項規(guī)劃，建立互訪協(xié)商機制，召開聯(lián)席會議，最終形成“中央—省—市”上下級政府聯(lián)動的生態(tài)補償命運共同體。

2.主體功能區(qū)位勢差異為上下游聯(lián)動提供必要條件。流域上下游經(jīng)濟發(fā)展水平、自然地理特征以及環(huán)境訴求等差異性決定了流域上下游的位勢差異。流域上下游的位勢差異為跨界流域生態(tài)補償上下游聯(lián)動提供了可能。流域上游是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，生態(tài)環(huán)境狀況較好，具有明顯的生態(tài)優(yōu)勢；流域下游是重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展狀況較好，具有明顯的經(jīng)濟優(yōu)勢，由此形成流域上下游功能定位的差異和比較優(yōu)勢的差異［28］。由于流域上下游共享整個流域的生存權和發(fā)展權，必須進行優(yōu)勢互補才能推動流域生態(tài)效益和經(jīng)濟效益協(xié)同共進，否則就會出現(xiàn)上下游間“零和博弈”的困境，流域生態(tài)補償機制也無法順利實施。根據(jù)流域上下游主體功能區(qū)的位勢差異，流域上游地區(qū)是生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)服務輸出地，流域上游的主體功能是創(chuàng)造生態(tài)環(huán)境價值，并向流域下游地區(qū)提供優(yōu)質的生態(tài)服務和產(chǎn)品，流域上游犧牲了經(jīng)濟發(fā)展機會，同時也受到流域下游地區(qū)污染物的影響。流域下游地區(qū)是重點開發(fā)區(qū)和生態(tài)服務輸入地，流域下游的主體功能是創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展價值，流域下游地區(qū)有責任、有義務，更有能力幫助上游地區(qū)。因此，流域下游地區(qū)應當向流域上游地區(qū)提供生態(tài)補償資金［29］。

3.社會力量參與形成多元共擔合力。制度安排能夠引導社會主體有序參與流域生態(tài)補償實踐，形成生態(tài)補償多元共擔合力。2016 年，國務院辦公廳印發(fā)《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31 號），明確提出有效調動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，充分發(fā)揮新聞媒體作用，引導全社會樹立生態(tài)產(chǎn)品有價、保護生態(tài)人人有責的意識。在信息化時代，非正式制度嵌入能夠強化生態(tài)補償實施效果。例如，《人民日報》和《經(jīng)濟日報》聚焦生態(tài)補償實踐，打造全社會共同參與生態(tài)補償?shù)牧己蒙鐣諊?；政府利用微信公眾號、微博等新媒體，讓社會公眾及時獲取生態(tài)補償相關信息，加強社會公眾對流域生態(tài)補償?shù)恼J知。此外，領導者講話作為非正式制度的重要組成部分，是引導社會公眾參與環(huán)境治理的風向標。在正式制度和非正式制度的引導下，社會公眾參與流域生態(tài)補償?shù)姆e極性日益增強。流域生態(tài)補償形成“政府主導、社會協(xié)同、多方參與”的流域生態(tài)補償協(xié)同共擔格局。

四、案例分析：新安江流域生態(tài)補償從零和博弈走向協(xié)同共擔

新安江流域地處浙江、安徽兩省交界地帶，新安江流域不僅是兩省重要的飲用水水源地，還是長三角地區(qū)的生態(tài)安全屏障。2011 年9 月，財政部、環(huán)境保護部印發(fā)了《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》（以下簡稱《方案》），跨省流域水環(huán)境補償試點工作正式開啟。按照試點方案，新安江流域3 輪補償試點（2012—2020 年）歷時九年，實踐探索已取得了顯著成效。在中央政府引導下，處于上游的安徽省和處于下游的浙江省從“零和博弈”走向“協(xié)同共擔”。

（一）沖突觸發(fā)：千島湖危機

2013 年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護綜合規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2013〕2679 號），明確新安江流域多年平均天然徑流量（地表水資源量）126.7 億立方米，其中，年均入千島湖水量115.2 億立方米，新安江是流入千島湖的最大河流，發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣，干流全長約359 公里，入湖水量約占總入湖量的60%以上。由此可見，流域上游水生態(tài)環(huán)境治理直接影響著流域下游水生態(tài)環(huán)境狀況。1998 年，以“綠水青山金腰帶”著稱的千島湖遭遇藍藻危機，2001—2008年7 年間，千島湖入境水質呈緩慢惡化趨勢，湖內水質營養(yǎng)狀況為中營養(yǎng)水平，甚至有向富營養(yǎng)水平加劇的態(tài)勢。浙江省與安徽省交界斷面水質以Ⅳ類水為主，2008 年個別月份總氮指標曾達到劣Ⅴ類，水體總氮和總磷指標上升趨勢明顯。上游水生態(tài)環(huán)境保護情況直接決定了下游水生態(tài)環(huán)境質量。千島湖的水生態(tài)環(huán)境惡化危機引起了社會各界的高度重視。浙皖兩省也給予“理性”回應：浙江省認為，在加強本省水生態(tài)環(huán)境保護工作的同時，強烈要求下游安徽省能夠加大環(huán)境治理力度和投資；安徽省認為，應該加強水生態(tài)保護工作，但浙江省必須向本省提供生態(tài)補償，以分攤生態(tài)保護高昂的機會成本。兩省的“理性”回應加劇了利益沖突，不利于建立流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制。

（二）上下游政府間沖突之爭

新安江流域生態(tài)補償往往因“上游保護，下游受益”，導致上下游之間相互扯皮，推卸補償責任，甚至會出現(xiàn)“上游污染，下游遭殃”的治理困境。面對千島湖水質持續(xù)惡化的環(huán)境狀況，作為理性經(jīng)濟人，浙皖兩地政府就“誰補誰受償”以及“補多少”的問題，展開拉鋸戰(zhàn)。

1.“誰補誰受償”之爭。處于下游浙江省的理性反應是在加強本省境內水生態(tài)環(huán)境保護的同時，作為新安江流域上游的安徽省理應加大生態(tài)補償力度和資金投入。處于上游的安徽省認為，生態(tài)環(huán)境保護是一項高成本工程，治理生態(tài)環(huán)境除了本身的治理成本以外，還有犧牲經(jīng)濟發(fā)展所帶來的機會成本，而浙江省作為環(huán)境治理的受益方，應承擔起補償職責，向安徽省提供生態(tài)補償資金。面對安徽省提出的補償資金要求，浙江省回應道，早在2005 年就出臺了全國第一個省級生態(tài)補償制度，并于2008 年對八大水系源頭地區(qū)45 個市縣實施生態(tài)環(huán)保財力轉移支付政策，成為全國第一個實施省內全流域生態(tài)補償?shù)氖》?，但這些生態(tài)補償舉措僅限于浙江省內，屬于省內補償，安徽省認為自身不在浙江省補償舉措受益范圍之內，而浙江省還曾一度以“上游水質過差，水污染治理不見成效”為由，拒付補償資金。

2.“補償標準”之爭。新安江流域街口鎮(zhèn)河段地理位置特殊，位于浙皖兩省交界地帶，屬于新安江的“河”與千島湖的“湖”的交叉水域。兩省在制訂浙皖交界處水質評價指標標準時又出現(xiàn)爭執(zhí)。安徽省認為，根據(jù)河流水質標準，Ⅲ類水可以作為飲用水源，應當選用河流水質的Ⅲ類水作為補償標準。浙江省認為，千島湖是一個湖泊，應該以湖泊Ⅱ類水水質作為補償標準。一般而言，河流水質標準中不包括湖泊水質標準中的總氮指標，而總氮既是水體富營養(yǎng)化的重要指標，也是評價湖泊水質的重要指標，對湖泊生態(tài)安全的影響重大。因此，以“河”還是以“湖”為補償標準成為浙江省和安徽省的“補償標準”之爭。

（三）零和博弈走向協(xié)同共擔

1.中央制度安排調解兩省紛爭。浙皖兩省出于理性經(jīng)濟人考量，在跨界流域生態(tài)補償中就“誰補償誰受償”問題爭論不休，甚至出現(xiàn)推諉扯皮、推卸責任的現(xiàn)象。在新安江流域生態(tài)補償實踐中，浙江省政府認為：“上游水源是自然水源，上游來水是坐享其成，如今為何要下游對其補償”“浙江省雖然用了這水，但以稅負形式交納于中央財政，為何還需二次付費？為何不是中央財政擔負補償費用？”安徽省政府表示：“安徽省在發(fā)展工業(yè)化的時候卻被剝奪了經(jīng)濟發(fā)展權，得到的生態(tài)補償資金微乎甚微”“黃山市作為水源保護區(qū)，為何需要安徽省擔負補償資金？”浙皖兩省處于“公說公有理、婆說婆有理”的僵持階段。為調解兩省紛爭，2011 年2 月，習近平就新安江流域與千島湖水生態(tài)環(huán)境保護工作作出重要指示：“千島湖是我國極為難得的優(yōu)質水資源，加強千島湖水資源保護意義重大，浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路，不能走先污染后治理的老路。”《方案》既為流域生態(tài)補償提供政策指導，又為浙皖政府生態(tài)補償實踐提供決策依據(jù)。2015年，杭州市和黃山市建立聯(lián)席會議，簽署深化協(xié)同交流協(xié)議。2016 年，浙皖兩省共同建立了“環(huán)境責任協(xié)議制度”，與此同時，兩省黨政主要負責人聯(lián)合簽署了新安江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議。2017 年，浙皖兩省財政廳主要負責人專程前往黃山進行調研，進一步圍繞持續(xù)試點、加強合作達成共識，并向環(huán)境保護部作了專題請示。浙皖兩省建立生態(tài)補償聯(lián)防聯(lián)控機制，增強了流域上下游之間的合作與信任。

就浙皖兩省“補償多少”的爭論問題，財政部主動承擔起補償資金職責。根據(jù)《方案》，在第一輪試點里，財政部承擔3 億元補償資金，全部撥付給上游安徽省，浙皖兩省分別承擔1 億元補償資金。當年度水質達標時，下游浙江省向上游安徽省撥付1 億元補償資金；當年度水質考核不達標時，上游安徽省向浙江省撥付1 億元補償資金。在第一輪試點成功后，在財政部、環(huán)境保護部牽頭下，浙皖兩省通過協(xié)商開展第二輪生態(tài)補償試點。按照遞減原則，財政補償資金依次遞減為4 億元、3 億元和2 億元，浙皖兩省補償資金依次提高?？梢?，正式制度安排和非正式制度安排為流域生態(tài)補償提供了法制保障并指明了前進方向，浙江省和安徽省達成合作共識。

2.上下游主體功能區(qū)差異促成兩省合作。浙江省和安徽省在新安江流域生態(tài)補償實踐中從零和博弈走向協(xié)同共擔，既是中央政府制度安排的必然結果，也是上下游主體功能區(qū)差異化的必然結果。由于新安江水庫的運行，千島湖成為國家級風景區(qū)，同時為了保證下游杭州市等地飲用水水源地的安全性，對水庫上游地區(qū)提出了更為嚴格的環(huán)境保護要求。位于上游的黃山市是水源區(qū)，被限制了開發(fā)，位于下游的杭州市是受水區(qū)，可以進行優(yōu)化開發(fā)，浙皖兩省只有從零和博弈走向協(xié)同共擔，上游才有動力投資生態(tài)保護，下游水生態(tài)安全才能得到保障。如果兩省無法從零和博弈走向協(xié)同共擔，上游就缺乏水生態(tài)環(huán)境保護動力，下游就無法享受安全的飲用水水源。

3.社會力量參與助力多元化補償格局。中國新聞網(wǎng)、《黃山日報》和中央電視臺等媒體聚焦新安江流域生態(tài)補償實踐，提升社會公眾對流域生態(tài)補償?shù)恼J知，引導社會公眾直接參與流域生態(tài)補償實踐。據(jù)中國新聞網(wǎng)報道，新安江黃山段入選生態(tài)環(huán)境部2021 年美麗河湖優(yōu)秀案例［30］。據(jù)《黃山日報》報道，黃山市已建成“生態(tài)美超市”345 家，實現(xiàn)流域重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋；已建成新安江生態(tài)文明實踐中心，接待200 余批次、近3，400 人，吸引更多社會公眾了解并參與到新安江保護中來［31］。

在新安江流域生態(tài)補償案例中，浙皖兩省由零和博弈走向協(xié)同共擔。新安江流域生態(tài)補償試點實現(xiàn)了上下級政府聯(lián)動、上下游政府聯(lián)動以及政府聯(lián)動，新安江流域取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益以及社會效益。2018 年4 月12 日，由環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院編制的《新安江流域上下游橫向生態(tài)補償試點績效評估報告（2012—2017）》通過專家評審。根據(jù)績效評估報告，2012—2017 年，新安江上游流域總體水質穩(wěn)定達優(yōu)，千島湖湖體水質總體穩(wěn)定保持為Ⅰ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由中營養(yǎng)變?yōu)樨殸I養(yǎng)。黃山市經(jīng)濟發(fā)展水平逐漸提高，生態(tài)經(jīng)濟化和經(jīng)濟生態(tài)化呈良好協(xié)同態(tài)勢。

五、流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制的運行邏輯

從上述案例中可以看出，新安江流域生態(tài)補償出現(xiàn)上下游之間推諉扯皮現(xiàn)象，上下游政府出于自身利益考慮，引發(fā)利益紛爭，無法就“誰補誰受償”“補多少”等問題達成一致協(xié)議，阻礙生態(tài)補償工作的進程。而流域生態(tài)補償?shù)目缃缧蕴卣饔忠笊舷掠沃g必須進行橫向協(xié)調，必須從零和博弈走向協(xié)同共擔。流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制涉及中央—省—市等三級政府聯(lián)動，流域上下游政府聯(lián)動以及政府與社會主體聯(lián)動。在這一過程中，制度安排是壓艙石、風向標、指路燈，上下游主體功能區(qū)差異為流域生態(tài)補償協(xié)同共擔提供可能性和必要性，社會參與的“多元共治”結構模式共筑生態(tài)補償協(xié)同共擔格局。

教師進修學校要聯(lián)合教研室、電教儀器站以及基地實驗學校對口薄弱學校 “多位一體”共建校內外網(wǎng)絡環(huán)境。以進修學校為主導，其他機構負責聯(lián)合搭建后期培訓服務支持體系，在網(wǎng)絡平臺上通過班級沙龍自由討論，讓所有參訓教師圍繞與當次培訓相關的一個主題開展活動，活動可以由學科專家一人主講眾人提問，也可以眾人提問，由專家對活動中遇到的具體實踐問題一一做出解答。

（一）流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制的制度運行邏輯

在流域生態(tài)補償實踐中，制度安排扮演著壓艙石、風向標、指路燈的角色，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是中央政府的綜合協(xié)調是流域生態(tài)補償協(xié)同共擔的壓艙石；二是正式制度安排是流域生態(tài)補償協(xié)同共擔的風向標；三是非正式制度安排是流域生態(tài)補償協(xié)同共擔的指路燈。

在跨界流域生態(tài)補償中存在上下游政府推諉扯皮等現(xiàn)象，導致補償協(xié)議難以達成。這就需要中央政府扮演“仲裁人”“協(xié)調者”的角色，綜合協(xié)調功能成為流域生態(tài)補償協(xié)議簽署以及執(zhí)行的壓艙石。各地政府從自身利益出發(fā)，也不無道理，但卻阻礙了生態(tài)補償協(xié)同共擔進程。此時需要中央政府發(fā)揮綜合協(xié)調功能，在流域補償方案的制訂、補償價格的磋商、補償標準的確定、跨界水質的檢測、補償資金的擔負等方面進行協(xié)調，化解上下游政府間利益紛爭。

流域生態(tài)補償隱藏著對制度安排的訴求，流域生態(tài)補償機制的形成和發(fā)展是正式制度安排和非正式制度安排共同作用的結果［32］。流域生態(tài)補償正式制度安排為多元主體履行生態(tài)補償職責提供了政策導向和決策依據(jù)，發(fā)揮著風向標的作用。在財政部、環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)的《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》（財建〔2016〕928 號）指導下，流域上下游省級政府召開聯(lián)防聯(lián)控會議，進行聯(lián)合執(zhí)法，強化合力治污力度。在省級政府號召下，地市級政府執(zhí)行自上而下的生態(tài)補償政策和管控措施，制定符合本市實際情況的生態(tài)補償政策，定期召開聯(lián)席會議，建立協(xié)商互訪制度，舉辦生態(tài)補償學術研討會，設立綠色發(fā)展基金。從中央層面到省級層面再到地市級層面的制度安排體現(xiàn)了流域生態(tài)補償實踐中的上下級協(xié)同共治。

非正式制度安排有利于降低正式制度安排的實施成本，鞏固流域生態(tài)補償實施效果［33］。流域生態(tài)補償非正式制度安排是對正式制度安排的重要補充，甚至起到引導性作用，被視為指路燈。中央領導人講話、新聞媒體等都是重要的非正式制度，這些非正式制度安排能夠將地方政府、社會公眾的關注度聚焦到新安江流域生態(tài)補償實踐，提升多元行為主體對生態(tài)補償實踐的認知，激發(fā)多元行為主體參與的積極性。2005 年，習近平在湖州安吉余村考察時，首次提出“綠水青山就是金山銀山”的重要理念。生態(tài)補償?shù)哪繕司褪菍ⅰ熬G水青山”轉變?yōu)椤敖鹕姐y山”，“兩山”理念也成為各級地方政府進行流域生態(tài)補償實踐的指路燈。

（二）流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制的主體運行邏輯

流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制的主體運行邏輯與流域上下游主體功能定位緊密相關。雖然人擁有平等的生存權和發(fā)展權，但是流域上下游的主體功能定位具有差異性。根據(jù)流域整體性要求，重點和優(yōu)化開發(fā)的區(qū)域應當承擔補償職責，同時對限制和禁止開發(fā)的區(qū)域給予生態(tài)補償，以實現(xiàn)流域生態(tài)與經(jīng)濟優(yōu)勢互補和協(xié)調發(fā)展；反之，則必然出現(xiàn)上下游間“零和博弈”的困境。上下游主體功能區(qū)功能定位差異為跨界流域生態(tài)補償協(xié)同共擔提供可能性。上下游主體功能區(qū)優(yōu)勢互補為跨界流域生態(tài)補償協(xié)同共擔提供必要性。從經(jīng)濟發(fā)展來看，上游地區(qū)屬于欠發(fā)達地區(qū)，而下游地區(qū)是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)；從生態(tài)質量來看，上游地區(qū)作為生態(tài)保護區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，其生態(tài)環(huán)境狀況明顯優(yōu)于下游地區(qū)。一般而言，流域上游擁有十分顯著的生態(tài)優(yōu)勢，而經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后；流域下游擁有十分顯著的經(jīng)濟優(yōu)勢，而生態(tài)環(huán)境狀況有待改善。下游可借助自身的經(jīng)濟優(yōu)勢向上游支付生態(tài)補償資金，獲取優(yōu)良水質的水源，上游獲取相應的補償資金，彌補了自身經(jīng)濟能力不足的缺陷，增強了生態(tài)補償?shù)膭恿托判?。上下游?yōu)勢互補，各取所需，共同助力流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制。

流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制的運行需要構建一個市場、社會力量共同參與的統(tǒng)一平臺，從政府補償轉向市場補償、社會補償?shù)亩嘣a償已經(jīng)成為大勢所趨。在流域水資源供給量和消費量明確的前提下，完全可以根據(jù)“誰受益，誰補償”的補償原則采取市場補償機制，例如，用水者應付的水價不僅要考慮治污成本，還應考慮生態(tài)補償成本。此外，通過綠色社會組織籌集資金支持流域生態(tài)保護也是一種保護我國“一湖秀水”“百里畫廊”的可能選擇。多元生態(tài)補償模式并不意味著政府責任的缺失，政府應保護作為受償者的居民和企業(yè)，例如，對處在水源地生態(tài)保護區(qū)的上游居民給予補償，對提高了排放標準和治污成本的企業(yè)給予補償。

綜上，流域生態(tài)補償協(xié)同共擔需要上下級政府聯(lián)動、上下游政府聯(lián)動以及政社聯(lián)動相結合。生態(tài)補償協(xié)同共擔的縱坐標是中央—省—市等三級政府聯(lián)動。在上下級政府聯(lián)動過程中，制度安排扮演著壓艙石、風向標、指路燈的角色。其中，中央政府的綜合協(xié)調是壓艙石；正式制度安排是風向標；非正式制度安排是指路燈。生態(tài)補償協(xié)同共擔的橫坐標是流域上下游政府聯(lián)動。在上下游政府聯(lián)動過程中，上下游主體功能區(qū)功能定位差異確定了補償主客體以及補償優(yōu)先等級，上下游比較優(yōu)勢差異為上下游經(jīng)濟優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢互換提供可能。政社聯(lián)動保障了社會公眾生態(tài)保護權益，為生態(tài)補償協(xié)同共擔助力，最終形成“政府主導、上下游協(xié)同、社會參與”的流域生態(tài)補償協(xié)同共擔格局。

六、結論與建議

（一）結論

流域生態(tài)補償是實現(xiàn)綠水青山的重要制度保障。目前，關于流域生態(tài)補償機制的研究大多從橫向協(xié)同視角出發(fā)對構建流域生態(tài)補償機制給出了答案。橫向協(xié)同將解釋重點放在同一層級主體之間的關系上，而忽略了協(xié)同主體的層次性和動態(tài)性。本文構建流域生態(tài)補償協(xié)同共擔分析框架，認為流域生態(tài)補償機制構建不僅需要流域上下游政府間的橫向協(xié)同，還需要央地政府的縱向協(xié)同以及社會力量參與的多元協(xié)同。通過追蹤新安江流域生態(tài)補償試點，揭示了生態(tài)補償協(xié)同共擔機制設計的運行邏輯以及必要性。第一，協(xié)同共擔分析框架為流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制設計提供思路。流域生態(tài)補償協(xié)同共擔機制設計包括上下級政府聯(lián)動、上下游政府聯(lián)動以及政府與社會主體聯(lián)動。其中，制度安排為上下級聯(lián)動提供法制保障，主體功能區(qū)位勢差異為上下游聯(lián)動提供必要條件，社會參與形成多元共擔合力。第二，新安江流域生態(tài)補償實踐表明，流域上下游政府從零和博弈走向協(xié)同共擔離不開制度安排以及地區(qū)位勢差異，一是制度安排決定了流域生態(tài)補償協(xié)同共擔的必要性；二是主體功能區(qū)差異決定了流域生態(tài)補償協(xié)同共擔的可能性。第三，新安江流域生態(tài)補償實踐豐富了流域生態(tài)補償主體的層次性和動態(tài)性，為解決流域上下游地方政府間零和博弈困境提供了實踐啟示。一是制度安排能夠協(xié)調流域上下游間的利益紛爭，保障流域生態(tài)補償協(xié)議的簽署以及執(zhí)行，正式制度安排能夠規(guī)定多元主體補償職責、約束“搭便車”行為，非正式制度安排能夠引導社會主體參與、激發(fā)社會主體參與積極性；二是地區(qū)位勢差異能夠實現(xiàn)為流域上下游間優(yōu)勢互補，進而推動流域上下游走上合作共贏之路；三是社會力量的參與形成了多元共擔的合力。

（二）建議

結合上文結論與啟示，流域生態(tài)補償實踐若想實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會福利的統(tǒng)一，應從以下三個方面去完善：

1.完善流域生態(tài)補償制度體系。一方面，中央政府應強化環(huán)境污染執(zhí)法監(jiān)管力度，保障地方政府貫徹落實中央政府的生態(tài)補償政策；另一方面，綜合利用排污權交易制度、生態(tài)資產(chǎn)核算制度、社會參與制度等，與生態(tài)補償制度協(xié)同推進，下游地區(qū)分攤上游地區(qū)的發(fā)展機會成本，中央政府統(tǒng)籌協(xié)調多元行為主體差異化利益訴求，以期在生態(tài)補償聯(lián)防聯(lián)控整體目標上達成共識。

2.加強上下游區(qū)域合作，實現(xiàn)主體功能區(qū)優(yōu)勢互補。上游應發(fā)揮主體功能區(qū)生態(tài)優(yōu)勢，利用綠色信貸、生態(tài)保護公益基金，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)與高新技術產(chǎn)業(yè)，同時結合“美麗鄉(xiāng)村”“美麗河湖”等國家政策，提高產(chǎn)品綠色生態(tài)價值，激活旅游文化產(chǎn)業(yè)，吸引市場主體與社會主體參與投資生態(tài)農(nóng)業(yè)、茶園等特色產(chǎn)業(yè)，使“綠水青山”變?yōu)椤敖鹕姐y山”；下游地區(qū)對上游地區(qū)在資金補償以外，還應加強智力補償、人才幫扶、產(chǎn)業(yè)合作、交通串聯(lián)等方面的合作，以實現(xiàn)互惠合作共贏。

3.引導、激發(fā)社會力量參與生態(tài)補償?shù)姆e極性。各級政府主體應加強網(wǎng)絡輿情的引導，強化非正式約束的嵌入，營造全社會共同保護流域生態(tài)補償?shù)纳鐣諊?；發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息收集的便捷優(yōu)勢，形成網(wǎng)絡宣傳的蝴蝶效應和權力制約效應；通過增強下游補償主體對上游受償主體治理能力的信任，激發(fā)公眾參與跨區(qū)域補償?shù)姆e極性。