石瑋衛(wèi) 中國氣象局機關(guān)服務中心

引言

事業(yè)單位作為社會公共服務的法人單位，隨著事業(yè)單位不斷的改革和發(fā)展，經(jīng)濟活動日趨增加，合同業(yè)務成為事業(yè)單位內(nèi)部控制六大經(jīng)濟業(yè)務之一，其內(nèi)控設計的嚴謹性、執(zhí)行的有效性對事業(yè)單位整體內(nèi)控建設水平有直接影響。合同管理涵蓋合同訂立、履行、變更、驗收、結(jié)算、糾紛解決、歸檔等一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)，根據(jù)合同業(yè)務各環(huán)節(jié)風險點和風險類型，采取有效管控措施，規(guī)避合同業(yè)務風險，實現(xiàn)合同業(yè)務目標，從而提升事業(yè)單位社會公共服務的效率和效果。

一、合同業(yè)務的主要風險

合同業(yè)務主要有合同訂立、合同履行兩階段。合同訂立包括調(diào)查、談判、文本擬定、合同審核和合同簽訂等環(huán)節(jié)；合同履行包括監(jiān)管、驗收、合同登記歸檔、糾紛處理等環(huán)節(jié)，在上述合同業(yè)務各環(huán)節(jié)均存在風險隱患，給事業(yè)單位帶來不必要的損失。

（一）合同訂立階段風險

（1）合同事項不符合財政資金支付范圍。一是合同金額超出預算或工程概算。二是屬于政府采購目錄內(nèi)或限額標準以上的工程、貨物和服務采購事項，沒有根據(jù)政府采購法、招投標管理等有關(guān)規(guī)定采用適當方式訂立合同，由此導致事業(yè)單位經(jīng)濟活動違規(guī)。

（2）簽訂合同的標準不明確。有些事業(yè)單位合同管理制度中未列明按照合同金額或者其他標準確定一項經(jīng)濟活動是否簽訂書面合同，導致有些經(jīng)濟活動本應簽合同而未簽，為經(jīng)濟活動的組織實施帶來風險。

（3）締約前調(diào)研和談判有缺失。未針對事業(yè)單位采購需求開展充分的市場調(diào)研，對合同對方的主體資格、資信情況和履約能力深入考察，為合同履行留下潛在風險。在談判中談判人員因缺少技術(shù)、法律和財務專業(yè)知識，出現(xiàn)合同約定不能滿足事業(yè)單位業(yè)務需要、法律漏洞等重大問題，導致事業(yè)單位利益受損。

（4）合同文本重要條款有缺陷。事業(yè)單位沒有統(tǒng)一的合同范本，使用對方提供的合同文本，在合同關(guān)鍵條款上處于被動狀態(tài)。有些經(jīng)濟事項專業(yè)性強、業(yè)務復雜，事業(yè)單位經(jīng)辦人員不具備相應的專業(yè)素質(zhì)和能力，未能對合同重要條款進行充分研究、論證和磋商，致使合同重要條款有缺陷或者未表述清楚，甚至存在重大歧義，不能滿足單位事業(yè)發(fā)展需要而造成經(jīng)濟損失，或者使單位面臨因違約引發(fā)法律風險。

（5）合同文本有疏漏。由于合同文本相關(guān)經(jīng)辦人責任心不強，存在一些不足。比如合同文本存在合同金額大小寫不一致；合同簽訂時間未列明；未加蓋合同騎縫章等現(xiàn)象，可能影響合同的后續(xù)執(zhí)行。

（6）合同管理制度有漏洞。一是部分事業(yè)單位締約前調(diào)查、談判、簽訂、履行、歸檔管理等均由相關(guān)業(yè)務經(jīng)辦部門負責，未采取合同歸口管理，不相容崗位未做到有效的職責分離，部分崗位工作銜接不到位，造成合同管理中存在風險。二是合同審批的相關(guān)部門職責不清，未明確各部門審核把關(guān)的合同內(nèi)容；參與合同審核人員因掌握經(jīng)濟事項相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識、法律知識的局限性，均導致合同審批流于形式。三是應當訂立合同的經(jīng)濟事項，未訂立合同；合同簽署前就開始履行合同事項，存在補簽合同；合同生效日期超前于相關(guān)合同審批簽字日期。經(jīng)濟活動中，合同是當事人之間約定權(quán)利義務的重要憑據(jù)，合同管理的漏洞將給合同履行帶來重大隱患，使單位的經(jīng)濟活動存在糾紛風險，甚至蒙受經(jīng)濟損失。

（二）合同履行階段風險

（1）合同履行監(jiān)管不到位。事業(yè)單位對合同簽訂過程關(guān)注度很高，合同訂立階段內(nèi)控制度設計很嚴謹，但往往忽視合同履行階段的風險防控，對合同履行情況監(jiān)管不到位，缺少監(jiān)管措施，造成損失，有些還是隱性損失，合同履行結(jié)束后問題才暴露出來。工程類項目合同履行尤為突出，合同履約周期長、隱蔽工程多、業(yè)務復雜而不可預見狀況多，監(jiān)管不夠而留下隱患。

（2）合同驗收不到位。合同標的數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)標準和參數(shù)等驗收是合同履行中的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。未進行履約驗收或者未按照合同約定驗收，合同業(yè)務目標未能充分實現(xiàn)，造成財政資金使用效益的降低。

（3）合同結(jié)算管理不到位。經(jīng)辦部門未按合同約定期限、金額、進度和方式付款；未及時催收到期合同款，可能導致事業(yè)單位經(jīng)濟利益受損或面臨司法訴訟。

（4）合同歸檔管理不到位。市場經(jīng)營活動中存在難以預料的變化，出現(xiàn)違約狀況時合同是事業(yè)單位維權(quán)的憑據(jù)，具有法律效力和約束力，合同檔案工作應予以重視。合同歸檔資料不完整，合同前期談判文件、合同審批文件、資質(zhì)證明、合同文本、合同變更、終止文件、合同的司法文件以及會議紀要、信函、備忘錄等文件資料，未進行收集整理歸檔，合同歸檔和保管不善是主要風險。有的單位因糾紛進入司法程序時，“誰主張誰舉證”因合同丟失提供不出合同而造成損失。

二、合同業(yè)務風險防控措施

（一）單位領(lǐng)導樹立風險意識，高度重視合同內(nèi)控管理

事業(yè)單位資金來源主要是財政撥款、事業(yè)收入和經(jīng)營收入，主要經(jīng)濟活動有工程類采購、貨物或服務類采購等，按照市場經(jīng)營規(guī)則，依法依規(guī)與其他民事主體簽訂合同。事業(yè)單位的經(jīng)濟活動涉及預算、政府采購、資金收支、資產(chǎn)等管理，涉及單位內(nèi)部各有關(guān)部門和崗位之間溝通和聯(lián)動，因此合同業(yè)務離不開單位領(lǐng)導的高度重視，樹立風險意識，推動合同業(yè)務內(nèi)控的頂層設計，組織內(nèi)控培訓和宣傳，強化合同內(nèi)控制度的嚴格執(zhí)行，確保風險防控措施發(fā)揮作用。

（二）健全合同業(yè)務管理制度，明確各部門職責

事業(yè)單位應重點關(guān)注合同業(yè)務的前期調(diào)研和談判、合同文本擬定和審批、履行監(jiān)督、合同歸檔等風險環(huán)節(jié)，健全規(guī)范的合同審批流程和有效的內(nèi)控制度。一是職責分工要清晰。明確合同歸口管理部門，由合同歸口管理部門負責合同業(yè)務實施統(tǒng)一規(guī)范管理，同時厘清各相關(guān)各部門職責分工，各部門職責明確、各司其職，避免有真空地帶。經(jīng)辦部門負責人對本部門經(jīng)辦人提交合同的審核；合同歸口部門或相關(guān)業(yè)務管理部門負責主要從經(jīng)濟業(yè)務的可行性及是否適合事業(yè)發(fā)展需要、合同要素的完整性、合同合法性和合規(guī)性等方面審核，針對重大合同須經(jīng)法律顧問審核把關(guān)；財務部門從經(jīng)濟業(yè)務的收付款方式、支出是否有預算安排、有無超預算等方面審核；監(jiān)察室對合同的廉潔性進行把關(guān)；單位分管領(lǐng)導和單位主要負責人根據(jù)職責權(quán)限審批并簽署合同，重大合同的簽訂須單位集體研究決定。二是合同內(nèi)控流程設計要確保不相容崗位相互分離。不相容崗位包括：合同擬定與審核，合同審批與簽訂，合同執(zhí)行與監(jiān)督等。

（三）合同訂立階段重點風險對策

（1）合同立項管理要重視。防范合同訂立風險首先要保證合同事項的合規(guī)性，比如事業(yè)單位訂立合同要符合國家財政資金管理以及政府采購等相關(guān)規(guī)定。重大合同事項應按照“三重一大”決策程序，審核重大合同實施的目標是否適應本單位事業(yè)發(fā)展需要，同時加強預算管理，避免超預算、無預算簽訂合同。

（2）合同調(diào)查和談判要嚴謹。合同談判前，業(yè)務經(jīng)辦部門應對合同對方進行調(diào)查，審查對方的營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證明、授權(quán)委托書等；翻閱對方經(jīng)審計的財務報告等資料，分析其獲利能力、償債能力、營運能力；開展現(xiàn)場調(diào)查，實地了解和評估對方的技術(shù)能力、生產(chǎn)或服務能力等基本情況，分析其履約能力。合同談判是各方就合同涉及業(yè)務需求、技術(shù)標準和參數(shù)、合同價款、違約等重要內(nèi)容進行磋商，明確雙方的權(quán)利義務和違約責任。對于合同業(yè)務量較多或合同標的額度較大、較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復雜的合同，應當由單位業(yè)務、技術(shù)、財務等人員組成談判組參與調(diào)查和談判，必要時外聘技術(shù)專家和法律人員參加，談判涉及的重要事項和談判意見，形成談判記錄并存檔。

（3）合同文本擬定要細致。除即時結(jié)清的業(yè)務外，應當訂立合同。事業(yè)單位一般由合同業(yè)務承辦部門起草，重大合同或者法律關(guān)系復雜的合同應有法律人員參與起草。可優(yōu)先使用國家或行業(yè)合同范本，并根據(jù)實際業(yè)務需求進行適當修改。合同對方起草的合同，事業(yè)單位審查合同內(nèi)容和談判達成的意見是否一致，條款表述是否完整和嚴謹。

（4）合同文本審核要嚴格。合同是民事主體之間設立、變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議，體現(xiàn)當事人各方的權(quán)利義務，在合同履行和糾紛解決中有極其重要的作用。事業(yè)單位從合同文本的可行性、嚴謹性和合法性方面，主要審核合同文本內(nèi)容和條款表述是否完整準確；合同文本條款與談判達成的意見是否一致。建立合同審核流程，審核部門通常為合同歸口管理部門、財務部門、監(jiān)察室、業(yè)務管理部門，重大合同還需法律人員參與審核。

（5）合同簽署要規(guī)范。事業(yè)單位應明確各類合同的簽署權(quán)限，按照簽署權(quán)限，可分別由經(jīng)辦部門負責人、單位分管領(lǐng)導、單位主要負責人簽署合同，禁止超權(quán)限簽字。合同印章管理人員審核合同有無單位主要負責人或者其授權(quán)代理人簽字署名以及合同簽署是否超越權(quán)限，才可加蓋合同印章，為防止合同被篡改，必須加蓋騎縫章。

（四）合同履行階段風險管控

（1）重視履行監(jiān)管。在合同訂立后及時關(guān)注合同履行進展，防止合同訂立后因監(jiān)管不力而失控。合同履行風險防范就是做好事中、事后控制，合同歸口管理部門不定期檢查合同履行情況，可采取重點檢查和抽查方式，針對合同履行中薄弱環(huán)節(jié)進行跟蹤監(jiān)督。合同履行風控對于合同履約周期長、技術(shù)工藝復雜、隱蔽工程多的工程類合同尤為重要，事業(yè)單位聘請通常第三方監(jiān)理進行工程的質(zhì)量監(jiān)管，但是不能過分依賴于監(jiān)理方，監(jiān)理方從質(zhì)量角度監(jiān)管，事業(yè)單位則從日后使用角度考慮問題，事業(yè)單位實施跟蹤監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題并記錄和留痕，比如發(fā)函、郵件、簽訂補充協(xié)議、會議紀要等。

（2）重視合同驗收。事業(yè)單位制定合同履約驗收管理辦法，可采取階段性驗收和竣工驗收，尤其對隱蔽工程應及時檢測檢驗。工程類和貨物類合同驗收應由專業(yè)人員組成驗收小組，專業(yè)性強的重大合同應聘請業(yè)務、技術(shù)等方面的專家參與驗收。復雜的采購項目或者國家有強制性檢驗標準的項目，需委托國家認可的質(zhì)量、技術(shù)檢測機構(gòu)參與項目驗收。驗收應以合同及補充文件、國家或行業(yè)相關(guān)標準、封存樣品為驗收主要依據(jù)。驗收小組到合同標的交付現(xiàn)場進行實地審查驗收，核對品牌型號、數(shù)量、技術(shù)參數(shù)及備品備件，查驗產(chǎn)品合格證明、檢測報告等，進行檢測試驗或演示，檢查安裝調(diào)試運行情況及了解人員培訓情況，形成驗收報告并及時歸檔。

（3）重視合同結(jié)算。財務部門嚴格審核合同條款、驗收單等，按照合同約定支付比例、支付條件辦理結(jié)算，對應簽訂合同的而未簽的，有權(quán)拒絕付款。

（4）重視合同及時歸檔。事業(yè)單位應當建立合同檔案管理制度，保證合同檔案的完整性及保密性，有利于維護企業(yè)合法權(quán)益，防范法律風險。簽訂合同的部門應將締約前調(diào)查、談判、合同文本、補充協(xié)議、驗收等相關(guān)資料移交合同歸口管理部門，其及時整理歸檔合同，按照合同連續(xù)編號登記電子合同臺賬，避免合同文本丟失，記錄合同的訂立、履行、變更、終結(jié)等情況，確保歸檔合同資料的完整。

（五）推動合同管理信息化建設

事業(yè)單位開展內(nèi)控制度信息化建設，將預算管理、采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、項目管理、收支管理業(yè)務管控體系信息系統(tǒng)，并與財務核算體系信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)信息共享。針對合同業(yè)務管理，實施合同簽訂前、簽訂中、簽訂后的全周期數(shù)字化管理，從合同擬定、相關(guān)部門審核、單位領(lǐng)導審批、簽署用印、歸檔、履行和變更、糾紛處理等全過程實現(xiàn)數(shù)字化。信息化管理可以減少或消除人為因素帶來的風險，強化合同管理內(nèi)控制度的執(zhí)行，有效防范風險。比如合同審批信息化，締約前調(diào)查、談判等資料作為附件與合同文本一并上傳合同管理信息系統(tǒng)，在信息平臺上按照規(guī)定流程運行并留痕，避免未經(jīng)審批簽合同或者補簽合同發(fā)生。合同履行信息化，跟蹤監(jiān)管合同履行進展情況更有效。合同檔案信息化管理，方便合同臺賬登記、合同查詢、統(tǒng)計和保管，避免合同遺失，提高合同歸口管理部門工作效率。

結(jié)語

綜上所述，合同業(yè)務管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制的一項重要內(nèi)容，其管控效果關(guān)系著事業(yè)單位的經(jīng)濟活動順利開展、依法依規(guī)履行公共服務職責、國有資產(chǎn)的安全完整性以及事業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。有效發(fā)揮合同業(yè)務內(nèi)控管理作用，針對各環(huán)節(jié)風險點，采取可操作的風險防控措施，構(gòu)建科學、有序的內(nèi)控體系，同時推動合同管理信息化平臺建設，防止舞弊和腐敗發(fā)生，促進事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。