陳海蘭

（中共貴州省委黨校，貴州 貴陽(yáng) 550025）

黨的十九大報(bào)告提出:“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題,必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重。”農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心,既是全面深化農(nóng)村改革的重點(diǎn),也是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)以來，中共中央就農(nóng)村宅基地制度改革作出了一系列重要部署，從“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”到33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)的確定，再到“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”的提出，這些是中央致力實(shí)踐探索、善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，也得益于各地在完善農(nóng)村宅基地制度上勇于創(chuàng)新、不斷進(jìn)取的改革精神。因此，及時(shí)總結(jié)貴州省荔波縣洪江村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善農(nóng)村宅基地制度和推動(dòng)全省其他地區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革具有重要借鑒意義。

一、農(nóng)村宅基地制度改革背景及困境

中國(guó)農(nóng)村宅基地制度是中國(guó)特有的一項(xiàng)制度，其建立、改革都與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)歷史階段緊密相關(guān)。新中國(guó)成立以來，中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)歷了“農(nóng)民所有，農(nóng)民使用”，“集體所有，集體使用”，“集體所有，農(nóng)民使用”三次變遷。當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修訂）及《中華人民共和國(guó)民法典》，它包括集體所有、無償使用，一戶一宅、符合規(guī)劃，面積合理、政府審批，房地一體、不得抵押等規(guī)定。

在過去的六七十年時(shí)間，宅基地法律制度在維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織存續(xù)、保障農(nóng)民居住權(quán)益、節(jié)約土地利用等方面，發(fā)揮了預(yù)定的法律功能。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人地矛盾日漸凸顯：一是宅基地作為福利保障品，需求出現(xiàn)兩極化。一方面，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，集體土地或被劃入征收范圍，或因集體建設(shè)用地緊張，無法滿足一戶一宅要求；另一方面，在相對(duì)偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民進(jìn)城落戶，或在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，村莊逐漸空心、衰落，農(nóng)房閑置、坍塌現(xiàn)象較多。二是農(nóng)村宅基地不能抵押，不能轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，使得宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能難以實(shí)現(xiàn)。三是宅基地使用權(quán)無償獲得，宅基地使用權(quán)資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不確定，宅基地退出機(jī)制缺乏，因贈(zèng)予、繼承等導(dǎo)致一戶多宅等問題錯(cuò)綜復(fù)雜，這些都迫切需要農(nóng)村土地制度改革。

2018年1月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這是繼承包地“三權(quán)分置”后，中國(guó)農(nóng)村土地制度的又一重大改革舉措。如何推動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，需要從農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村宅基地管理制度兩方面來考慮。在鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)要求下，農(nóng)村宅基地制度目前存在兩個(gè)困境。

困境之一：宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利內(nèi)涵界定有待明晰。學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地“三權(quán)”的法理解析及法律表達(dá)進(jìn)行了多方面的深入探討，可歸納為以下幾點(diǎn)：第一，集體所有權(quán)主體及權(quán)能虛設(shè)，村集體的主體是特別法人，應(yīng)該以登記為農(nóng)民專業(yè)合作社法人或企業(yè)法人等方式來確定其市場(chǎng)主體地位，同時(shí)，宅基地長(zhǎng)期穩(wěn)定的使用權(quán)，已經(jīng)接近所有權(quán)的權(quán)能，應(yīng)探索宅基地退出機(jī)制。第二，資格權(quán)應(yīng)具備身份性權(quán)利和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利雙重性質(zhì)，資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有戶籍、實(shí)際居住、義務(wù)、出生、貢獻(xiàn)率等說法。第三，關(guān)于資格權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，有認(rèn)為資格權(quán)是從使用權(quán)中派生出來的，也有認(rèn)為資格權(quán)是從集體所有權(quán)中派生出來的。第四，圍繞是否應(yīng)該賦予宅基地使用權(quán)人完整的用益物權(quán)，學(xué)術(shù)界形成了禁止說、限制說和自由說。

困境之二：宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式有待進(jìn)一步實(shí)踐。梳理各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐，關(guān)于宅基地制度改革，各地主要從取得置換、明晰產(chǎn)權(quán)、自愿退出和抵押擔(dān)保等方面做了不同程度的探索，具體有建立新社區(qū)、遷村騰地，確立“一戶一宅”改革目標(biāo)、頒發(fā)房地一體不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，建立超標(biāo)、閑置宅基地?zé)o償或有償退出機(jī)制，允許確權(quán)后房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款等。宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式不能脫離鄉(xiāng)村振興這個(gè)大局，如果只考慮產(chǎn)權(quán)的分割和流轉(zhuǎn)，對(duì)使用權(quán)受讓主體，使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式、用途不加考慮，那可能不是發(fā)展農(nóng)村，而是消滅農(nóng)村。第一輪試點(diǎn)中，有些地方清理、收回宅基地后，除了留待分配給新的集體成員，也不知道該如何處置。有些地方農(nóng)房抵押是被動(dòng)的改革試驗(yàn)，并無內(nèi)在動(dòng)機(jī)，不知如何支配貸款，沒有真正助力鄉(xiāng)村振興。

二、荔波縣洪江村探索宅基地“三權(quán)分置”過程簡(jiǎn)述

洪江村距荔波縣城20公里，距小七孔景區(qū)15公里，海拔750米，屬于季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候，年平均氣溫18.9℃，森林覆蓋率65%以上，建有洪江水庫(kù)，水源較充足。全村9個(gè)自然寨，10個(gè)村民小組，2018年全村人口393戶1494人，主要為布依、水族、苗族，耕地面積924畝，以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主。

（一）緣起脫貧攻堅(jiān)

2016年4月，貴州省教育廳選派第一書記到洪江駐村，為做到精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶，盡快實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，駐村第一書記和村“兩委”班子開始全方位走訪調(diào)研。經(jīng)過深入摸底，反復(fù)思索，他們一致認(rèn)為，結(jié)合荔波縣全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略，利用洪江村織布、扎染等民族技藝和傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)文旅一體化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)老百姓增收致富的重要途徑。

（二）聚焦閑置農(nóng)房

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，駐村工作隊(duì)和村“兩委”開始進(jìn)一步梳理洪江村的基本情況。在反復(fù)調(diào)研中，洪江村的老房子引起了大家的注意,它是典型的干欄式結(jié)構(gòu)，下層飼養(yǎng)牲口，上層住人，雖然多數(shù)已閑置或坍塌，但是老房的一梁一墻承載著洪江的歷史，具有一定的保護(hù)和開發(fā)價(jià)值。經(jīng)過駐村工作隊(duì)和村“兩委”的初步統(tǒng)計(jì)，這樣的老宅在洪江村有一百多棟，結(jié)合當(dāng)時(shí)荔波縣的民宿發(fā)展政策，駐村工作隊(duì)和村“兩委”定位洪江村應(yīng)該走“活化干欄，激活村落”的發(fā)展道路，且將目標(biāo)人群鎖定在康養(yǎng)人士和藝術(shù)家身上。

（三）初試“認(rèn)養(yǎng)”模式

駐村期間，洪江村第一書記利用進(jìn)京開會(huì)的間隙，到宋莊與藝術(shù)家們進(jìn)行交流，邀請(qǐng)藝術(shù)家們參與洪江的民宿改造。經(jīng)過多次溝通，2016年10月，北京宋莊第一批藝術(shù)家來到了洪江村考察，在村“兩委”“每棟老房1萬元認(rèn)養(yǎng)30年”的承諾下，洪江村第一份老房“認(rèn)養(yǎng)”協(xié)議簽訂。消息一出，越來越多的藝術(shù)家來到洪江村。他們被這片淳樸、原生態(tài)的大自然深深吸引，將當(dāng)?shù)亻e置的老房修繕或改建為居室兼文創(chuàng)房，計(jì)劃旅居于此，并開展藝術(shù)創(chuàng)作。

（四）開啟試點(diǎn)改革

2017年2月，黔南州人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)黔南州農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知》（黔南府辦發(fā)〔2017〕5號(hào)）確定了“開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記”“推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)”“推動(dòng)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”為主的改革試點(diǎn)，并配套有《黔南州農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》《黔南州農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》。2017年4月，洪江村被列入黔南州農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū)。這時(shí)，洪江村已簽訂老房認(rèn)養(yǎng)協(xié)議52份。有了試點(diǎn)政策，脫貧攻堅(jiān)隊(duì)和村“兩委”再赴北京，選擇藝術(shù)家聚集的宋莊、上苑、798等地，開展現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，向藝術(shù)家們推介洪江。2018年4月，中共荔波縣委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議（荔改紀(jì)〔2018〕年4號(hào)）研究通過《關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革辦證問題的請(qǐng)示》，同意在按程序完成改革試點(diǎn)村集體建設(shè)用地使用權(quán)有償使用后，可為有償使用者辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)證。

三、荔波縣洪江村探索宅基地“三權(quán)分置”的主要做法及成效

（一）配套改革措施，提供改革依據(jù)

根據(jù)黔南州人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)黔南州農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知》（黔南府辦發(fā)〔2017〕5號(hào)）和黔南州人民政府《關(guān)于荔波縣申請(qǐng)將淇江風(fēng)光帶10個(gè)村列入黔南州農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革試點(diǎn)的批復(fù)》（黔南府函〔2017〕66號(hào)），中共荔波縣委、荔波縣人民政府辦公室下發(fā)《關(guān)于印發(fā)荔波縣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》（荔黨辦發(fā)〔2017〕45號(hào)），并制定了《荔波縣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革試點(diǎn)村宅基地有償退出實(shí)施方案》《荔波縣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易管理暫行辦法》《荔波縣農(nóng)村集體建設(shè)用地儲(chǔ)備管理暫行辦法》《荔波縣農(nóng)村集體建設(shè)地使用權(quán)有償使用費(fèi)收支管理暫行辦法》《荔波縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》(暫行)等配套改革措施，為閑置宅基地及閑置農(nóng)房收儲(chǔ)、交易和確權(quán)頒證提供依據(jù)。

（二）建立退出機(jī)制，有效收儲(chǔ)土地

試點(diǎn)開始后，洪江村根據(jù)宅基地4萬元/畝，農(nóng)房?jī)r(jià)格由村委會(huì)與村民協(xié)商確定的原則，鼓勵(lì)村民自愿退出閑置宅基地和閑置農(nóng)房。退出程序是先由村集體擬定《收回集體建設(shè)用地使用權(quán)方案》，報(bào)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)，然后村委會(huì)與村民簽訂收儲(chǔ)協(xié)議，并申請(qǐng)土地登記機(jī)關(guān)辦理土地使用權(quán)注銷登記，退出宅基地納入村集體儲(chǔ)備管理，最后村委會(huì)申請(qǐng)辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記。荔波縣國(guó)土資源局首次劃撥宅基地收儲(chǔ)專項(xiàng)補(bǔ)償資金75萬元，第一批收儲(chǔ)閑置宅基地和閑置農(nóng)房42宗。村委會(huì)將收儲(chǔ)的宅基地作為集體建設(shè)用地，向藝術(shù)家們出讓使用權(quán)，獲得的出讓金繼續(xù)開展收儲(chǔ)工作。截至2022年6月，洪江村已收儲(chǔ)閑置宅基地和閑置農(nóng)房約1.98萬平方米，支付群眾補(bǔ)償資金300余萬元。

（三）明確使用條件，落實(shí)集體地位

為落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，相關(guān)配套政策明確規(guī)定：一是集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓后，土地的所有權(quán)仍屬本村集體，且出讓的土地使用權(quán)不包括地下資源。二是出讓的集體建設(shè)用地使用權(quán)年限為50年，到期后需繼續(xù)使用的，應(yīng)當(dāng)于到期前一年向村集體提交續(xù)期申請(qǐng)書，村集體同意續(xù)期的，雙方重新簽訂土地有償使用合同，并重新支付有償使用費(fèi)。三是集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓后，土地的使用必須符合村莊整體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)定。四是根據(jù)社會(huì)公共利益，村集體可提前收回土地使用權(quán)，只需對(duì)收回時(shí)地上建筑物、其他附著物的價(jià)值和剩余年期土地使用權(quán)價(jià)格給予土地使用人相應(yīng)的補(bǔ)償。五是以認(rèn)養(yǎng)等方式取得房地一體使用權(quán)的，使用期滿，使用人應(yīng)無條件歸還房屋和土地。

（四）規(guī)范交易流程，保障雙方權(quán)益

閑置宅基地收儲(chǔ)后作為集體建設(shè)用地，其使用權(quán)交易流程是村委會(huì)對(duì)擬有償使用地塊提出動(dòng)議，經(jīng)村民委員會(huì)代表會(huì)議同意，然后在所在村進(jìn)行公示無異議后（公示主要內(nèi)容：有償使用的起始價(jià)、用途、位置、有償使用年限等），再經(jīng)村民委員會(huì)申請(qǐng)，鎮(zhèn)人民政府審核，縣改革辦提出審查意見，報(bào)縣政府批準(zhǔn)同意。產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估金額10萬元以上的由荔波縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定使用人和使用價(jià)格,最低價(jià)每平米不少于105元，其他的集體建設(shè)用地有償使用，可以采用協(xié)議方式確定使用人和使用價(jià)格，最終都由村委會(huì)與有償使用權(quán)人簽訂有償使用合同。

（五）及時(shí)確權(quán)頒證，完成“三權(quán)分置”

合同簽訂后，有償使用權(quán)人必須一年內(nèi)改造或修建房屋完畢，憑有償使用合同（權(quán)屬來源）向不動(dòng)產(chǎn)登記中心申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證，有償使用權(quán)人可憑不動(dòng)產(chǎn)登記證辦理抵押登記或在5年后辦理轉(zhuǎn)讓或變更有償使用權(quán)人。截至2022年6月，洪江村通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心完成交易41宗土地，辦理使用權(quán)證登記發(fā)證29本。至此，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”完全實(shí)現(xiàn)。

四、荔波縣洪江村探索宅基地“三權(quán)分置”的經(jīng)驗(yàn)啟示

從探索旅游脫貧到定位民宿改造，從藝術(shù)家認(rèn)養(yǎng)老房到集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革試點(diǎn)，洪江村實(shí)際上是完成了一次農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的探索，在這個(gè)過程中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)鄉(xiāng)村振興背景下如何完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用政策，提供了重要啟示。

（一）全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的重要目的

宅基地“三權(quán)分置”第一次被提出是在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，是強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重要內(nèi)容。相對(duì)于大多數(shù)“三塊地”試點(diǎn)地區(qū)無目的地收回宅基地使用權(quán)，或?qū)⑹褂脵?quán)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，洪江村在駐村工作隊(duì)與村“兩委”班子的密切配合下，依靠良好的生態(tài)環(huán)境和古樸的民族文化吸引了美國(guó)、西班牙、瑞士和全國(guó)各地的藝術(shù)家來到洪江修補(bǔ)認(rèn)養(yǎng)老房，激活傳統(tǒng)民族文化，贏得“北有上苑宋莊，南有荔波洪江”的美稱。截至2022年6月，洪江村改造修復(fù)老房48棟，建成藝術(shù)家工作室31棟，在建39棟，即將啟動(dòng)建設(shè)3棟。貧困村變成網(wǎng)紅村后，不僅吸引了更多藝術(shù)家，也吸引了學(xué)校、媒體、投資人、干部學(xué)習(xí)考察團(tuán)和村民。老百姓的經(jīng)濟(jì)收入途徑越來越多，“發(fā)展無門的窘境”業(yè)已被打破，一個(gè)曾經(jīng)衰落和被拋棄的村子，因組織振興、生態(tài)振興、文化振興、人才振興、產(chǎn)業(yè)振興而全面振興。

（二）集體統(tǒng)籌有償收回是探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

由村集體有償收回閑置宅基地，一方面，強(qiáng)化了集體所有權(quán)地位，有利于發(fā)揮集體效用，另一方面，規(guī)避了法律風(fēng)險(xiǎn)。洪江村是因?yàn)榧w建設(shè)用地使用權(quán)制度改革試點(diǎn)政策，利用村集體收回宅基地使用權(quán)來實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的，否則，在“宅基地只能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的規(guī)定下，“三權(quán)分置”基本無法操作。洪江村的實(shí)踐說明，宅基地使用權(quán)經(jīng)村集體有償收回后流轉(zhuǎn)入市是宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是完善農(nóng)村宅基地管理，節(jié)約土地資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要手段，有利于農(nóng)村土地制度改革穩(wěn)定有序。不論何時(shí)，要保證落實(shí)集體所有權(quán)，不能因?yàn)檗r(nóng)民有資格權(quán)，就完全放開自由交易。資格權(quán)是指按照“一戶一宅”要求有依法取得宅基地的資格，即身份權(quán)，以及在宅基地“三權(quán)分置”時(shí)，有參與收益分配的資格權(quán)，即財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不是對(duì)宅基地自行處置的資格。對(duì)于閑置宅基地，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民依法自愿退出，由村集體協(xié)商收回，統(tǒng)一管理；對(duì)于農(nóng)村正在發(fā)揮居住功能的宅基地轉(zhuǎn)讓、分割出租或抵押，也應(yīng)先由村集體收回使用權(quán)，只需在集體所有權(quán)、農(nóng)民資格權(quán)之間建立長(zhǎng)效的、相對(duì)完善的收益分配機(jī)制。

（三）始終確保農(nóng)民利益是探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的底線要求

農(nóng)村土地制度改革必須尊重農(nóng)民意愿，保證農(nóng)民利益不受損。在學(xué)術(shù)界的討論中，有人認(rèn)為宅基地閑置的根本原因是無償取得，長(zhǎng)期使用，建議探索建立宅基地有償使用制度；有人認(rèn)為宅基地不具有繼承性，因繼承導(dǎo)致一戶多宅的，應(yīng)無償退出；有人認(rèn)為宅基地管理制度束縛太多，應(yīng)該完全放開交易市場(chǎng)；有人認(rèn)為進(jìn)城落戶農(nóng)民已不需要農(nóng)村保障住房，應(yīng)退出宅基地；也有人認(rèn)為要保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。各種爭(zhēng)論代表著各種利益訴求。在洪江村宅基地“三權(quán)分置”探索中，不管是閑置宅基地有償退出，閑置農(nóng)房收儲(chǔ)價(jià)格確定，還是收儲(chǔ)后的宅基地進(jìn)行使用權(quán)交易動(dòng)議，都完全尊重農(nóng)民意愿。目前，洪江村在“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則上，順利完成了全村宅基地外業(yè)測(cè)量，準(zhǔn)備給村民確權(quán)頒證，在資格權(quán)確定問題上，完全沒有學(xué)術(shù)界討論的那么復(fù)雜。所以，在宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利內(nèi)涵界定方面，不僅要從法理上分析，還要從中國(guó)農(nóng)村社會(huì)歷史實(shí)踐中去總結(jié)，法律應(yīng)該體現(xiàn)民意。

（四）尊重規(guī)律循序漸進(jìn)是探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的重要原則

宅基地“三權(quán)分置”提出后，關(guān)于宅基地如何入市引起社會(huì)廣泛關(guān)注和討論。洪江村宅基地“三權(quán)分置”一是針對(duì)閑置宅基地，二是經(jīng)過集體收儲(chǔ)。非閑置宅基地還具有居住保障性質(zhì)，不適合過多地開發(fā)財(cái)產(chǎn)性功能，農(nóng)戶自由交易弱化了集體所有權(quán)，不利于市場(chǎng)秩序的建立、村莊整體規(guī)劃和管理等。僅就提高閑置宅基地利用效率，洪江的方法可借鑒推廣，對(duì)于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，可進(jìn)一步從集體分配制度設(shè)計(jì)、農(nóng)房出租、抵押貸款等方面逐漸嘗試。另外，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜，農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回政策應(yīng)靈活，有彈性。農(nóng)村宅基地出讓不同于承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓，它還涉及到新入駐居民的社會(huì)治理，村莊的經(jīng)濟(jì)功能被激活，村莊文化功能、社會(huì)功能該如何與之相適應(yīng)等問題。因此，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)不能一蹴而就，尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律，從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)是其改革的重要原則。