中央民族大學 王雯芳
作為國家治理的基本單元,基層治理水平直接影響著國家現(xiàn)代化治理的水平。黨的十九屆四中全會提出了創(chuàng)新社會治理、提升社會治理水平的要求,指出要建立完善的社會治理體系。[1]“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的創(chuàng)新源于平谷區(qū)的治理經(jīng)驗,經(jīng)過北京市各區(qū)針對性的改革和推廣,有效解決了現(xiàn)有行政體制下基層治理“權責不對等”的困境,提升了基層治權。
基層治理存在“權責不對等”的問題。在我國,政府職能部門一般實行屬地管理體制,其特點是“條塊結合,以塊為主,分級管理”。從本質(zhì)上來說,屬地管理體制是一種基于地理空間可治理化的治理方式。[2]地方職能部門不僅受地方政府的領導,還受到上級部門的業(yè)務指導,其中主管部門負責工作業(yè)務的下達,而地方政府擁有解決問題所需的各種資源,如“人、財、物”等。另外,一些部門由于性質(zhì)特殊,采用了垂直管理的辦法,其上級部門不僅擁有“事權”,還掌握了資源。因此,基層治理存在“權責不對等”的問題。[3]
北京作為首都和超大城市,還面臨一些特殊困難。一方面,北京推進“四個中心”建設,肩負著服務國家黨政領導機關、服務首都人民、服務科教外交事業(yè)的任務。北京作為首都,其基層治理能力和治理水平顯然承載了更多的期待。[4]另一方面,北京人口眾多,城市功能齊全,各行政區(qū)內(nèi)不僅有本區(qū)的行政機關,還駐扎了國家和中央機關,它們各自隸屬差異大,層級跨度廣,即使行政力量相對充足,但統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)起來有一定困難,條塊關系更加錯綜復雜。
“吹哨”即街鄉(xiāng)黨委通過對反映民眾訴求問題的收集,吹響集結號;“報到”是指區(qū)部門深入一線履行職責,解決群眾家門口的問題,回應群眾訴求。核心要義就是要在黨的領導下,找準問題所在,快速響應群眾訴求,并建立起長效機制,打通影響基層現(xiàn)代化的“最后一公里”。
“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”起源于北京市平谷區(qū)。為解決平谷區(qū)長期存在的盜采、盜挖痼疾,2017年初,平谷區(qū)啟動了“雙安雙打”專項行動,以打擊金礦及砂石盜采以及其他違法犯罪活動,確保安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定。在這次行動中,平谷成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法隊,建立聯(lián)合執(zhí)法機制,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長親自指揮,統(tǒng)籌調(diào)度公安、環(huán)保、城管等16個區(qū)級職能部門,實現(xiàn)30分鐘響應。[5]經(jīng)過117天的多部門多單位聯(lián)動配合專項行動,盜采、盜挖問題得到了基本解決,安全生產(chǎn)得到了有效保障。平谷區(qū)在此次專項行動的基礎上積極提升,總結經(jīng)驗,提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”機制,為城鄉(xiāng)基層治理的創(chuàng)新提供了有益思路。
2017年9月,北京市委決定,對平谷區(qū)及其他地區(qū)基層社會治理的經(jīng)驗做法進行總結提升,將其命名為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”,并且作為2018年全市“1號改革課題”向全市推廣。次年11月,中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新的探索》,對北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的基層治理機制給予了肯定,認為北京市創(chuàng)新提出黨建引領基層治理的新思路,為解決基層治理“最后一公里”的問題提供了一個范本。[6]
作為執(zhí)政黨和中國特色社會主義事業(yè)的領導核心,中國共產(chǎn)黨不僅肩負著民族復興的偉大使命,同時也承擔著社會建設、政治協(xié)調(diào)與國家建設等特殊功能。但長期以來,城市基層黨組織一是不知道如何在基層社區(qū)中發(fā)揮作用,二是不會整合基層龐大的社會資源,最終導致基層黨組織的組織力與群眾號召力不強,引領基層社會開展社會治理變革和制定相關政策的能力和定力不高。[7]新時代發(fā)揮基層黨建對基層治理的作用是當前我國基層治理的大勢所趨,在北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”治理機制改革中,各區(qū)根據(jù)實際情況,采取了有效措施,加強了基層黨組織在街鄉(xiāng)治理工作中的領導作用,充分發(fā)揮基層黨組織對社會資源的整合作用。
朝陽區(qū)創(chuàng)新推進“一軸四網(wǎng)”機制。[8]四級黨組織(即區(qū)委、街道(鄉(xiāng))黨工委、社區(qū)(村)黨組織、網(wǎng)格黨組織)上下協(xié)調(diào)聯(lián)動,組成了“一軸”。在區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四個層面組織黨建網(wǎng)絡,組成了“四網(wǎng)”。海淀區(qū)建立了街鎮(zhèn)地區(qū)黨建工作協(xié)調(diào)委員會,強化了黨建工作,制定了黨員“雙報到”的服務辦法,上線“黨員E先鋒”網(wǎng)絡平臺,實現(xiàn)對區(qū)域資源的統(tǒng)籌調(diào)度。[9]石景山區(qū)為了突出黨建引領作用,在各級各部門分別設立了職責清單,明確了街道黨工委和辦事處的六大職責板塊,包括111項具體工作職責,促使街道聚焦抓黨建與抓服務的核心主業(yè),從而提升了街道黨工委在基層治理中的主體地位。[10]
在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的改革實踐中,北京市賦予街鄉(xiāng)“吹哨權”,由街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出問題,啟動議程,并且賦予基層政府考核話語權,在整個治理過程中,街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是發(fā)起人,又是反饋人,形成完整的閉環(huán),真正實現(xiàn)權力的下沉和基層治權的提高。
具體來說,北京多措并舉,實現(xiàn)了資源的下沉和在基層的有效整合。一是啟動街道管理體制改革,將9個區(qū)28個街道按照“六辦、一委、三中心”的模式設置機構,使各部門發(fā)揮最大效用[11];二是推行“街巷長”工作制,在全市設立“街長”“巷長”,主要負責每日巡查訪問各街巷,及時記錄、上報和處理街巷治理問題;三是建立街鄉(xiāng)一體化執(zhí)法平臺,遵循“區(qū)屬、街管、街用”的原則,普遍采用“1+5+N”模式(一個城管執(zhí)法隊,五個常駐部門,其他職能部門輔助配合、隨叫隨到)在全市290個街鄉(xiāng)建立起實體執(zhí)法中心,執(zhí)法力量由此從區(qū)下沉到街鄉(xiāng);四是推行網(wǎng)格化管理,推動城市管理網(wǎng)與城管綜合執(zhí)法網(wǎng)協(xié)同發(fā)展;五是改變考核方式,從區(qū)職能部門對街鄉(xiāng)的單向考核,轉變?yōu)榛鶎訉ε神v職能部門的同步考核,如北京市朝陽區(qū)通過了《朝陽區(qū)落實街鄉(xiāng)相關職權的實施方案(試行)》,方案規(guī)定了街鄉(xiāng)政府具有協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和督辦轄區(qū)綜合事務的權利,同時街鄉(xiāng)區(qū)職能部門派出的工作人員考核也具有建議權,且明確規(guī)定考核權重達38%左右[12];海淀區(qū)政府也將重大事項建議權和對區(qū)職能部門派出人員的考核建議權下沉到基層,進一步強化了街鄉(xiāng)政府的基層治理主體地位。[13]
新時代的基層社會治理離不開廣泛、有序的社會參與。基層治理主體的多元性決定了城市社區(qū)治理不僅要依靠黨建引領,更要秉持“共建、共治、共享”的思路,使多元主體協(xié)同參與、協(xié)同治理,尋找解決基層問題的最優(yōu)解。北京市進行“吹哨報到”機制改革實踐的過程中,采取了一系列舉措促進多元參與,從而解決好治理過程中參與主體單一、權責關系不對等等問題,尋求社區(qū)公共利益的最大公約數(shù)。
一是建立“小巷管家”隊伍。北京在全市推行了“街巷長”工作制,街鄉(xiāng)干部擔任街巷長,深入基層一線,承擔社區(qū)服務、環(huán)境治理等具體職責,成為街巷治理和協(xié)調(diào)調(diào)度的吹哨人。[14]街鄉(xiāng)干部不僅深入社區(qū)居民中間開展群眾工作,還廣泛動員基層的各類主體,如居民、駐村單位、社會組織等,共同參與解決社區(qū)生活中的難題。
二是借助政府購買服務、規(guī)模集聚等方式吸引企業(yè)與社會組織參與基層治理過程。如北京市工商局鼓勵社區(qū)內(nèi)的小微企業(yè)、個體工商戶和專業(yè)市場在基層治理中發(fā)揮更大作用,有效加強基層治理力量。
三是搭建多元參與的治理平臺,廣泛吸收多方治理力量。如北京市東城區(qū)積極推動社區(qū)、社會組織和社會工作“三社聯(lián)通”,構建了“區(qū)-街-社區(qū)”縱向到底的一體化工作平臺,形成了“政府、市場專業(yè)力量、社會組織、社區(qū)、居民”五方聯(lián)動的基層治理格局。[15]
現(xiàn)代城市治理效能的提升不僅寓于機制創(chuàng)新,也蘊含在工具升級之中,隨著治理事務的增加,難度的升級,新技術手段往往能夠重塑流程,帶來變革。大數(shù)據(jù)、云計算等技術的創(chuàng)新運用,有效推動了行政執(zhí)法效率的提升,促進部門之間的協(xié)調(diào)配合,從而提升整體治理效能。
北京市建立“網(wǎng)格綜合服務管理平臺”和“實體化綜合執(zhí)法平臺”,利用信息技術及時將“哨聲”傳達到相應部門,跟蹤落實。建立哨聲收集機制,通過完善已有的微博、微信、熱線、網(wǎng)站舉報等渠道。北京市東城區(qū)開發(fā)“隨手拍”App;平谷區(qū)上線“愛我平谷”群眾吹哨平臺,拓寬了群眾反映訴求的通道[16];西城區(qū)打造了大數(shù)據(jù)平臺“數(shù)字紅墻”,建立起時空大數(shù)據(jù)的管理模式,實現(xiàn)了全區(qū)數(shù)據(jù)的一體化,同時推進街道大數(shù)據(jù)分中心建設;海淀區(qū)打造了大城管綜合指揮平臺,實現(xiàn)了對轄區(qū)內(nèi)大數(shù)據(jù)的智能感知、分析、響應,打造“城市大腦”,創(chuàng)新“1+1+2+N”的架構,使得轄區(qū)數(shù)據(jù)匯集和分析效率顯著提升。[17]
“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”整合了原有的條塊關系,在不改變原有屬地管理的基礎上理順條塊關系,實現(xiàn)基層治權的提升。它賦予了基層治事權力和資源,在黨組織的領導和整合下,基層政府能夠直面問題,提高效率,順利推進工作。更加可貴的是,“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”有效解決基層治理問題,提高治理績效的同時,并未調(diào)動額外的行政資源,而是通過原有“人、財、物”的下沉,實現(xiàn)了多種力量的整合,從而實現(xiàn)了對行政資源的充分利用。由基層發(fā)現(xiàn)問題,到職能部門到場解決問題,最后由基層進行考核和評價,實際上形成了一個完整的政策過程。與過去不同的是,問題議程的設置在基層,這改變了原有的治理過程,激活了基層政府的活力。
“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”還有效推進了基層治理現(xiàn)代化。首先,“吹哨報到”機制為基層系統(tǒng)化治理勾勒了框架?!敖粥l(xiāng)吹哨、部門報到”改革的最大特點就是系統(tǒng)化地推進改革,努力克服傳統(tǒng)條塊關系中基層治理存在的資源與事務不對等的狀況,協(xié)調(diào)整合了社區(qū)和區(qū)職能部門的資源,匯聚上下各職能部門的合力,及時有效地解決群眾訴求。其次,“吹哨報到”機制促進了基層的精細化治理。針對背街小巷在設計和管理上容易被忽視的問題,推行“街巷長制”,這也是對網(wǎng)格化治理的重要補充和發(fā)展,最終實現(xiàn)基層城市治理的全覆蓋。最后,“吹哨報到”機制提高了基層的智能化治理水平。各個區(qū)根據(jù)實際情況不同程度地采用了大數(shù)據(jù)、云計算等技術,提升了治理的精準度和智能化程度,體現(xiàn)了社會治理和公共服務的精準高效,提高了城市治理的科學化水平。
“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的創(chuàng)新做法為我國其他城市和地區(qū)的城鄉(xiāng)基層治理提供了有益借鑒,基層發(fā)起“集結令”,使資源和人員下沉,解決群眾訴求,真正提升治理效能,提升了城市的治理水平和治理能力,也進一步提升了政府的公信力。未來,各地也應結合本地實際,借鑒北京市的成功經(jīng)驗,逐步探索適合當?shù)氐幕鶎又卫頇C制。