● 葉 銳 鐘 銳 匡牧霞/文

公民代理是指非法律職業(yè)的普通公民擔任訴訟當事人的代理人，按照法律規(guī)定的程序和權(quán)利、義務(wù)參與訴訟的一種活動。公民代理制度是我國訴訟代理制度的重要組成部分，作為律師代理制度的補充，彌補了律師代理資源配給的不足，保障了當事人訴訟權(quán)利的實現(xiàn)，在促進矛盾化解和保障訴訟程序的順利開展等方面起到了積極作用。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,以牟利為目的的違規(guī)公民代理人大量出現(xiàn)在民事訴訟活動，尤其是勞資糾紛中，給我國民事訴訟公民代理制度司法實踐帶來嚴峻挑戰(zhàn)。本文擬結(jié)合一起違規(guī)公民代理民事檢察監(jiān)督案，就檢察機關(guān)如何推動完善公民代理制度提出相關(guān)思考，以供借鑒。

一、基本案情

2015年6月4月，曾某某注冊成立成都市某公司，經(jīng)營范圍包括預(yù)包裝食品、按摩、保健服務(wù)，曾某某為法定代表人。從2015年12月起,曾某某主動聯(lián)系勞動者，利用該公司與勞動者簽訂兼職勞動協(xié)議，再以勞動者所在單位推薦公民的形式作為訴訟代理人從事公民代理活動，代理民事案件共計45件。部分案件中，曾某某僅提供授權(quán)委托書、公司推薦函、營業(yè)執(zhí)照、員工證明，未提供勞動關(guān)系證明材料；其他案件中，曾某某提供某公司作為甲方與乙方當事人簽訂的兼職勞動協(xié)議，經(jīng)調(diào)查，該協(xié)議系雙方為完成訴訟活動而簽訂，不存在真實勞動關(guān)系。此外，上述案件中有24件為同一審判員審理，部分案件中對方訴訟代理人對曾某某的代理人資格提出異議，但法院未作出處理意見。在代理的案件和解或者判決后，曾某某按當事人獲取勞動賠償金額的30%—40%不等收取代理費。案涉公司、曾某某與45件案件中的當事人均無勞動關(guān)系。

四川省成都市龍泉驛區(qū)人民檢察院（以下簡稱“龍泉驛區(qū)檢察院”）經(jīng)過調(diào)查核實查明，曾某某為達到多次訴訟獲取非法高額利益的目的，將同一勞動爭議拆分起訴，利用《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）對善意勞動者弱勢一方的保護，惡意挑起勞資糾紛，利用企業(yè)勞動管理制度漏洞，虛構(gòu)勞動關(guān)系，多次從事違規(guī)公民代理，在全省三級法院以訴訟代理人身份參與案件上百件。龍泉驛區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)，法院在民事審判活動中存在對曾某某作為公民代理人提交資料的形式審查不完備、未對當事人與推薦單位之間的勞動關(guān)系進行實質(zhì)審查等問題，于2022年7月向法院制發(fā)檢察建議，建議法院對上述45件案件進行糾正和查處。針對案件辦理反映的公民代理職業(yè)化、有償化以及惡意拆分案件等共性問題，向區(qū)司法局發(fā)出社會治理檢察建議，建議其推進公民代理規(guī)范化制度建設(shè)，健全以群眾需求為導向的法律援助體系。同時，向區(qū)人社局發(fā)出社會治理檢察建議，建議其加大對企業(yè)勞動合同實施的執(zhí)法監(jiān)察力度，構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制。

2022年7月，區(qū)法院函復(fù)檢察機關(guān)：充分采納檢察建議，對違規(guī)公民代理案件啟動全面糾正工作，在立案審查階段不準許曾某某代理案件20余件，并就公民代理實質(zhì)審查問題進行專題研究并完善制度建設(shè)。2022年8月，龍泉驛區(qū)檢察院會同區(qū)法院、區(qū)人社局、區(qū)總工會、區(qū)工商聯(lián)制定《構(gòu)建勞動爭議全鏈條溯源治理協(xié)作機制的實施意見》，從發(fā)揮基層工會作用、健全企業(yè)勞動管理、推動公民代理審查制度規(guī)范化建設(shè)等方面加強部門聯(lián)動、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同為勞動者提供多途徑、多層次糾紛解決渠道，推進勞動爭議案件一攬子調(diào)處和全鏈條解決。

二、民事訴訟中公民代理制度運行存在的問題

檢察機關(guān)以此案為切入點，系統(tǒng)梳理龍泉驛區(qū)公民代理民事訴訟案件100余件，發(fā)現(xiàn)民事訴訟中公民代理制度運行存在以下問題：

（一）勞動爭議領(lǐng)域違規(guī)公民代理案件高發(fā)

近年來，勞動者的維權(quán)意識在逐步增強，勞動糾紛案件數(shù)量呈上升趨勢，勞資矛盾日益突出。勞動法律體系及法律關(guān)系相對來說較為簡單，有部分勞動者在自己經(jīng)歷過勞動糾紛訴訟后，對勞動糾紛相關(guān)法律規(guī)定相對熟悉，逐漸開始進行公民代理，但由于其并不滿足法律規(guī)定的公民代理的條件，遂通過偽造相關(guān)證明材料等方式進行公民代理。龍泉驛區(qū)檢察院通過開展民事審判活動監(jiān)督，系統(tǒng)梳理全區(qū)公民代理民事訴訟案件，發(fā)現(xiàn)在100余件違規(guī)公民代理案件中，有90%的案件為勞動爭議案件。

（二）虛構(gòu)身份關(guān)系進行公民代理

民事訴訟法規(guī)定，只有當事人的近親屬或工作人員，當事人所在社區(qū)、單位以及有關(guān)社會團體推薦的公民才可以被委托為公民代理人。在實踐中，存在公民代理人與當事人相互串通，通過虛構(gòu)勞動關(guān)系、出具虛假推薦材料進行公民代理的情況。在上述案例中，曾某某為方便進行公民代理而注冊成立公司，該公司并無實際經(jīng)營業(yè)務(wù)。曾某某與當事人相互串通，以該公司名義出具虛假的勞動關(guān)系證明材料，虛構(gòu)勞動關(guān)系，冒充與當事人同單位的工作人員進行公民代理。

（三）公民代理收取代理費隨意，職業(yè)化傾向明顯

在司法實踐中，存在著大量通過公民代理獲取高額報酬的情形，公民代理職業(yè)化趨勢凸顯。在案例中，曾某某在代理的案件和解或者判決后，按當事人獲取勞動賠償金額的30%—40%不等收取代理費，獲取報酬遠高于法律服務(wù)市場價格，其還以此方式長期牟利。

（四）公民代理人挑唆當事人濫用訴權(quán)，影響社會和諧穩(wěn)定

公民代理人通常具備一些基礎(chǔ)的法律知識，為通過公民代理牟利，在案件當事人本無訴訟之意時，挑唆當事人起訴或上訴，甚至在明知當事人的訴請缺乏依據(jù)的情況下，仍積極鼓動當事人訴訟，不僅給當事人帶來訴累和經(jīng)濟損失，增加法院的司法成本，還影響社會和諧穩(wěn)定。在案例中，曾某某通過各種途徑主動聯(lián)系勞動者，自稱是具有訴訟經(jīng)驗、熟悉法院業(yè)務(wù)的代理人，尤其擅長代理勞動糾紛案件，騙取當事人信任后進行代理活動。

三、違規(guī)公民代理頻發(fā)的原因分析

（一）公民代理法律規(guī)定過于籠統(tǒng)

最高法《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法司法解釋》）對公民代理的程序和條件予以規(guī)范，明確了公民代理人出庭必備手續(xù)、社會團體推薦的公民代理人具備條件等內(nèi)容，與民事訴訟法共同規(guī)范了我國公民代理制度的實施。以職業(yè)法律人為主、特定身份公民為輔的代理體系得到確立。［1］參見許尚豪：《公民代理民事訴訟的法理反思及制度完善》，《法學論壇》2017年第4期。但是《民訴法司法解釋》只對當事人近親屬、工作人員及社會團體推薦公民作出了細化規(guī)范，對當事人所在社區(qū)、單位推薦的公民應(yīng)當具備何種條件并未進行詳細規(guī)定。

（二）職能部門勞動服務(wù)保障滯后

根據(jù)《勞動合同法》《中華人民共和國工會法》等相關(guān)法律規(guī)定，人社部門依法對勞動合同制度的實施進行監(jiān)督管理，工會依法維護勞動者的合法權(quán)益，對勞動者權(quán)益受損等情況，有權(quán)要求有關(guān)部門依法處理，可以要求用人單位對履行勞動合同不規(guī)范的情況進行糾正，并支持和幫助勞動者申請仲裁、提起訴訟。龍泉驛區(qū)檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)，一是小微企業(yè)勞動合同不規(guī)范情況較為突出，職能部門對企業(yè)勞動合同履行情況缺乏有效監(jiān)管。二是職能部門勞動服務(wù)保障功能宣傳不到位，勞動者尋求職能部門幫助意識不足。三是工會提供法律援助條件有嚴格的限制。目前職工向工會法律援助機構(gòu)申請委托代理法律援助，需要符合經(jīng)濟有關(guān)的困難標準，或雖未達到經(jīng)濟困難標準，但有證據(jù)證明本人權(quán)益被嚴重侵害，條件嚴格，實踐中存在適用困難。

（三）公民代理行政監(jiān)管缺失

對律師與法律工作者的職業(yè)準入與執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)督管理由司法行政部門負責，而對于公民代理進行行政監(jiān)管的部門則尚不明確。司法部、原國家工商行政管理局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步加強法律服務(wù)管理有關(guān)問題的通知》（已失效），明確了司法行政機關(guān)是法律服務(wù)業(yè)的主管部門，行使統(tǒng)一的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但該文件2004年已被廢止。龍泉驛區(qū)檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)人員表面為公民代理，實則系以營利為目的長期從事隱蔽的有償法律服務(wù)活動，干擾律師業(yè)務(wù)的正常開展和人民法院審判活動的順利進行，影響法律服務(wù)的正常秩序。更有甚者為了規(guī)避監(jiān)管和審查，不直接辦理授權(quán)委托手續(xù)，不出席參加庭審，轉(zhuǎn)而通過代為制作法律文書、旁聽庭審、出謀劃策等方式，間接進行代理活動并收取高額費用，給行政監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。

（四）法院對公民代理的審查標準不統(tǒng)一

根據(jù)《民訴法司法解釋》第88條，當事人所在單位推薦的公民進行公民代理應(yīng)當提交身份證件、推薦材料和當事人屬于該單位的證明材料。即以“當事人所在單位推薦的人”作為訴訟代理人的前提條件是當事人與單位存在合法、真實、持續(xù)的勞動人事關(guān)系。龍泉驛區(qū)檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)人員專門成立公司用于公民代理，通過公司出具虛假勞動協(xié)議、員工證明，在授權(quán)委托書中注明當事人系公司員工，得以進行公民代理。法院作為審查主體在立案審查和庭審前核對訴訟代理人身份時，對公民代理人的資格審查標準并不統(tǒng)一。案例中，曾某某從事違規(guī)公民代理45件案件，在部分案件中提交了單位出具的證明、推薦函、勞動協(xié)議，部分案件中只提供了單位出具的證明、推薦函，所有案件均未提交工資發(fā)放、社會保險繳納等能證實當事人與推薦單位之間關(guān)系的證明材料，法院在審查代理資格時缺乏統(tǒng)一的審查標準。

四、檢察機關(guān)推動完善公民代理制度的舉措

（一）推動完善相關(guān)配套法律規(guī)范

截至2022年9月，上海、浙江、重慶等地高院、司法廳已發(fā)布規(guī)范性法律文件，對公民代理具體規(guī)范進行細化，要求法院在審理案件中設(shè)立公民代理訴訟告知制度，當事人所在單位推薦的人進行公民代理，應(yīng)提交合法勞動關(guān)系證明材料，并且明確規(guī)定不允許以謀取經(jīng)濟利益為目的、變相收受委托人服務(wù)費用的公民代理及其法律責任，這些文件對法律層面的不足進行了細化補充，在規(guī)范公民代理制度運行、凈化法律服務(wù)市場方面取得了較好的效果。因此，檢察機關(guān)可以通過開展公民代理民事類案檢察監(jiān)督，梳理出當前公民代理制度在運行中存在的問題，為法律規(guī)定的完善提供實踐樣本，推動出臺司法解釋對公民代理民事訴訟活動進行規(guī)制，明確公民代理不得收取勞動報酬、對“單位推薦的人”擔任訴訟代理人時證明合法勞動關(guān)系的必備材料、公民代理人登記備案程序、法院審查標準等內(nèi)容，使公民代理制度運行有法可依，實現(xiàn)制度良性運轉(zhuǎn)。

（二）聯(lián)合職能部門共同維護勞動者合法權(quán)益

檢察機關(guān)應(yīng)強化與人社、工會、司法行政等部門的協(xié)同配合，通過采取座談、實地調(diào)研和走訪等方式共同維護勞動者合法權(quán)益。一是推動人社部門強化對勞動合同制度實施情況的監(jiān)督管理，全面掌握用人單位履行勞動合同制度情況，尤其是督促小微企業(yè)完善勞動合同制度，保障勞動者合法權(quán)益。對損害勞動者合法權(quán)益的要及時依法處理，并支持和幫助勞動者依法維權(quán)。二是聯(lián)合人社、工會、司法行政等部門共同開展法治宣傳教育工作，并充分利用線上、線下等形式暢通勞動者的訴求反映渠道，搭建與勞動者溝通的橋梁。三是推動職能部門強化公共法律援助供給，提升法律援助水平。推動建立工會職工法律援助中心與政府法律援助中心援助線索、案件的流轉(zhuǎn)機制，明確規(guī)定對不符合政府法律援助條件但職工權(quán)益確實受到侵害的案件，以及涉及困難職工、農(nóng)民工群體的案件，由工會托底提供援助服務(wù)。

（三）推動建立健全公民代理行政監(jiān)管制度

檢察機關(guān)應(yīng)強化與司法行政部門的溝通聯(lián)系，一是建議司法行政部門將公民代理不得牟利納入監(jiān)管范圍。2010年9月16日最高法民一庭對重慶市高級人民法院《關(guān)于公民代理合同中給付報酬約定的效力問題的請示》答復(fù)明確：“未經(jīng)司法行政機關(guān)批準的公民個人與他人簽訂的有償法律服務(wù)合同，人民法院不予保護；但對于受托人為提供法務(wù)實際發(fā)生的差旅等合法費用，人民法院可以根據(jù)當事人的請求給予支持?！睂嵺`中，宜按答復(fù)意見將公民代理不得牟利納入監(jiān)管范圍。二是運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建法、檢、司三家互聯(lián)的案件信息平臺，實現(xiàn)公民代理信息互通互享，及時掌握有不良記錄的公民代理人員信息，由司法行政部門建立“黑名單制度”，不允許其進行公民代理活動，并定期向社會公布。三是建立違規(guī)公民代理配套處罰機制，對違規(guī)公民代理人擾亂訴訟秩序、惡意挑起訴訟、損害當事人合法權(quán)益等行為予以行政處罰，切實保障法律服務(wù)有序開展。

（四）助推法院強化對公民代理的規(guī)范化管理和實質(zhì)審查