山東師范大學(xué) 單一杰，張靖，郭玉曉，杜伊冉，龍利知

大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息泄露可能性大流轉(zhuǎn)速度快、信息發(fā)酵方向可控性低，政府為了實(shí)現(xiàn)國家管理的需要，在獲得相匹配的權(quán)力后收集并掌握大量的信息資源，尤其是個(gè)人信息。政府如向第三方公開包含隱私的個(gè)人信息，極易侵害公民的信息權(quán)，從而降低公眾對政府的信賴度。目前我國政府信息公開制度探索取得了一定的成效，卻鮮少關(guān)注信息公開流程中存在的對個(gè)人信息權(quán)益造成侵害的可能性。對政府信息公開中個(gè)人信息保護(hù)的研究既有利于使政府使用的公權(quán)力和公民享有的私權(quán)力達(dá)到平衡，又體現(xiàn)了我國法律與政府對公民人格權(quán)的尊重與保護(hù)。

一、概述

（一）政府信息公開中個(gè)人信息的學(xué)理界定

我國出臺了保護(hù)自然人個(gè)人信息的條例，但對個(gè)人信息界定與保護(hù)的制度尚不完善，學(xué)術(shù)界對于個(gè)人信息的概念理解也較為寬泛，其具體分類尚沒有統(tǒng)一的定論。目前學(xué)者所認(rèn)可的主流觀點(diǎn)主要分為可識別性說關(guān)聯(lián)性說以及廣義說?？勺R別性學(xué)說認(rèn)為每個(gè)人擁有不同的屬性和特征，因此具有特定屬性的、能夠直接或者間接定位到特定個(gè)人的、單獨(dú)識別個(gè)人的信息即為個(gè)人信息[1]，如郵政編碼、通信地址等。關(guān)聯(lián)性學(xué)說認(rèn)為無論是能夠反映個(gè)人不同屬性與特征的信息還是與個(gè)人隱私等相關(guān)聯(lián)的、能夠與個(gè)體產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的信息均屬于個(gè)人信息[2]，如出生日期等。廣義說認(rèn)為只要是個(gè)人在生活以及工作中產(chǎn)生的信息，均屬于個(gè)人信息，因此，通過查閱與歸納各個(gè)學(xué)者的觀點(diǎn)，可以看出在個(gè)人信息界定的過程中對于個(gè)人信息與隱私信息、基本信息與敏感信息的劃分問題亟待解決。

（二）法律文件中的保護(hù)范圍

2021年最新出臺的《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》中含有相關(guān)個(gè)人信息界定的法條①，同時(shí)排除了匿名化處理后的信息?！睹穹ǖ洹吩趥€(gè)人信息的界定中明確使用了“識別”一詞，同時(shí)采用信息分類的方式，對私密信息進(jìn)行了特別保護(hù)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》亦使用可識別性定義對個(gè)人信息進(jìn)行了界定。據(jù)此，我國法律對政府信息公開中涉及的個(gè)人信息的界定傾向于可識別性學(xué)說。

《條例》中規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得公開涉及個(gè)人隱私的信息，但對于個(gè)人隱私的范圍沒有明確的界定?；诖髷?shù)據(jù)時(shí)代的特點(diǎn)，在政府信息公開對于個(gè)人信息的界定上具有模糊性與復(fù)雜性，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中因?qū)τ谛畔⒐_范圍把握不準(zhǔn)而造成諸多問題，影響個(gè)人隱私的保護(hù)與法治效果的發(fā)揮。比如，對個(gè)人基本信息和隱私信息進(jìn)行無差別公開、對個(gè)人信息的分類不當(dāng)、公開內(nèi)容具體范圍缺失、權(quán)限主體范圍不明等情況。

二、政府信息公開中個(gè)人信息保護(hù)的法律規(guī)制模式

（一）我國當(dāng)前法律規(guī)制模式

我國憲法第38條規(guī)定，“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”，其中的人格尊嚴(yán)即確定了對名譽(yù)、肖像、姓名、隱私等人格權(quán)的保護(hù)，建立了由憲法所奠基的個(gè)人信息保護(hù)體系。1982年出臺的《民事訴訟法》首次使用了“隱私”這一概念，其中就含有個(gè)人隱私信息這一重要對象。2005年《婦女權(quán)益保障法》修改時(shí)，界分并列舉了一系列與隱私權(quán)有關(guān)的人格權(quán)?！睹穹ǖ洹啡烁駲?quán)編明確了隱私權(quán)與個(gè)人信息保護(hù)，我們可以明確得知，自然人的個(gè)人信息受《民法典》保護(hù)，收集個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)符合合法、正當(dāng)、必要等原則，隱私應(yīng)當(dāng)予以保密，自然人有權(quán)要求信息處理者立即刪除違反規(guī)定處理的個(gè)人信息。關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則的具體適用，《民法典》在一定程度上區(qū)分了個(gè)人信息保護(hù)和個(gè)人隱私保護(hù)。個(gè)人私密信息屬于隱私的范疇，隱私信息歸屬于個(gè)人信息中的一部分，其保護(hù)程度一般要高于對普通個(gè)人信息的保護(hù)，為處罰相應(yīng)違法行為奠定了基礎(chǔ)。

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）完成了對政府公權(quán)力信息公開更加明確具體的規(guī)范?！稐l例》首先將不涉及公共利益的個(gè)人隱私信息排除在外，又把第三人同意作為公開的例外?！稐l例》傾向于對個(gè)人信息的保護(hù)而非信息的公開，尊重個(gè)人信息權(quán)的保護(hù)，同時(shí)也對公民知情權(quán)作了一定程度的限制。在公眾知情權(quán)、個(gè)人隱私權(quán)在政府信息公開中的矛盾問題上，《條例》采用了“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響”這一表述，模糊了《條例》在具體問題上的適用，因?yàn)椤爸卮笥绊憽痹趯?shí)踐中有很大的主觀裁量空間，容易導(dǎo)致不當(dāng)?shù)慕忉專瑥亩址腹竦男畔?quán)。

《個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺體現(xiàn)了我國個(gè)人信息保護(hù)體系趨向成熟，順應(yīng)了全球數(shù)字化趨勢下數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。《個(gè)人信息保護(hù)法》承接憲法精神，系統(tǒng)性規(guī)范了個(gè)人信息的保護(hù)與利用，明確公私主體的義務(wù)與責(zé)任，提高了個(gè)人信息權(quán)的法律地位，賦予個(gè)人信息刪除權(quán)、查詢權(quán)、解釋權(quán)、更正權(quán)等并且抽象出個(gè)人對信息處理的知情權(quán)與決定權(quán)，限制或拒絕他人對自己信息的使用④。但我國《個(gè)人信息保護(hù)法》雖明確了個(gè)人在信息處理全過程享有的諸多權(quán)利，卻沒有配套的責(zé)任落實(shí)條款，即便政府侵犯了個(gè)人權(quán)益，但如個(gè)人無法舉證，證明其因果關(guān)系，政府往往無須承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）其他法律規(guī)制模式

由于個(gè)人信息權(quán)利與公民基本權(quán)利息息相關(guān)，加之OCED在1980年正式通過的《隱私指南》等的影響，世界各國都很重視對個(gè)人信息的法律保護(hù)。

一些國家根據(jù)信息的特性、類型分別制定了一系列個(gè)人信息保護(hù)法，如《通信法》《電子通信隱私法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等一系列特定法律，法律覆蓋范圍更為精準(zhǔn)。同時(shí)，值得注意的是，一些國家設(shè)置了針對個(gè)人信息保護(hù)的職責(zé)機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)保護(hù)公民個(gè)人信息的職責(zé)，在執(zhí)法上提供了保護(hù)本國公民個(gè)人信息的有力屏障。據(jù)此，我們不僅要設(shè)置具有針對性的個(gè)人信息保護(hù)法律，增強(qiáng)制度保障，還可以設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，專門處理此類問題。

還有一些國家并未采用分散性立法，而是采用統(tǒng)一立法模式，規(guī)避了不同部門法之間相互沖突的問題，當(dāng)個(gè)人信息權(quán)益受到侵害時(shí)，停止訴訟規(guī)則為個(gè)人信息保護(hù)法律體系提供了深刻借鑒。

三、政府信息公開中個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)制缺陷及原因

（一）保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不明晰

對于個(gè)人信息概念內(nèi)涵與外延的界定，散見于我國《個(gè)人信息保護(hù)法》《民法典》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及地方立法等各個(gè)層級的文件當(dāng)中，并無統(tǒng)一、明確的概念與范圍，且各項(xiàng)規(guī)范性文件中銜接不當(dāng)，缺乏體系性。此外，立法中對個(gè)人信息進(jìn)行籠統(tǒng)化保護(hù)，并無分級分類體系，激化了個(gè)人隱私保護(hù)與信息利用的矛盾，同時(shí)，個(gè)人信息收集、加工、儲存、銷毀等程序不夠公開透明，增加了不確定性?，F(xiàn)行立法的分散化，一是造成政府信息公開效率低下，行政機(jī)關(guān)在確認(rèn)要公開的政府信息時(shí)，對涉及個(gè)人信息的部分缺少相關(guān)認(rèn)知，增加了信息公開的不確定性。二是容易導(dǎo)致政府以及司法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)過大，增加對個(gè)人信息權(quán)侵害的可能性，審判機(jī)關(guān)對隱私信息的認(rèn)定不同，甚至?xí)斐伞巴覆煌小钡慕Y(jié)果。

立法過程中對公民知情權(quán)以及個(gè)人隱私的衡量問題有待解決，在個(gè)人隱私泄露問題面前基本原則不夠明確，公共利益或個(gè)人利益保護(hù)立場不堅(jiān)定。此外，我國個(gè)人信息保護(hù)問題雖已得到一定程度的重視，但在行政法領(lǐng)域?qū)€(gè)人隱私保護(hù)問題的研究尚在起步階段，并未進(jìn)行成熟的探索，且研究更多關(guān)注政府信息公開內(nèi)容是否完備以及政府職責(zé)性問題，并未過多著眼于個(gè)人信息保護(hù)，因此政府信息公開中的個(gè)人信息保護(hù)有待加強(qiáng)探討。

（二）救濟(jì)保障不充分

法律對隱私侵害的行政補(bǔ)償機(jī)制空缺較大，《條例》中只表明了個(gè)人隱私遭到政府侵犯后可以請求賠償，但關(guān)于具體的賠償程序、賠償數(shù)額等并未作出具體的規(guī)定，在行政訴訟案件中極易造成公民求助無門、法官裁量時(shí)依據(jù)較少的問題，且由于侵害個(gè)人信息權(quán)益侵權(quán)責(zé)任損害的特殊性，導(dǎo)致因果關(guān)系認(rèn)定復(fù)雜，加大了公民獲得賠償?shù)碾y度。由于信息安全侵害的隱藏性高，個(gè)體信息侵權(quán)具有高度隱蔽性與技術(shù)化的特征，個(gè)人信息泄露會衍生出怎樣的損害具有高度不確定性[5]，短期內(nèi)很難辨別潛在危險(xiǎn)，在未發(fā)生實(shí)質(zhì)性傷害的情況下，行政相對人很難舉證，行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)利用優(yōu)勢地位拒絕對公民進(jìn)行賠償，或是公民在證據(jù)不充足的情況下，利用自己在輿論上的偏向地位惡意請求損害賠償，對相關(guān)工作帶來不良影響。

此外，由于個(gè)人隱私權(quán)的權(quán)利特殊性，《條例》雖明確規(guī)定了可以進(jìn)行投訴、舉報(bào)，但是在行政復(fù)議以及訴訟請求過程中極有可能造成信息的二次泄露，加重隱私權(quán)益的侵害，因此明晰賠償范圍以及標(biāo)準(zhǔn)、完善隱私侵害救濟(jì)保障機(jī)制、減少二次侵害迫在眉睫。

四、個(gè)人信息保護(hù)完善建議

（一）明確界定個(gè)人信息范圍

對個(gè)人信息進(jìn)行明確的界定與劃分。明晰“個(gè)人敏感隱私信息”的概念，將一般性個(gè)人信息、個(gè)人敏感隱私信息進(jìn)行區(qū)別化對待，強(qiáng)化一般個(gè)人信息的利用與個(gè)人敏感隱私信息的保護(hù)，調(diào)和信息保護(hù)沖突與利用之間的矛盾，進(jìn)行利益衡量[6]。一般性個(gè)人信息應(yīng)為很難識別到特定個(gè)人，不會侵犯個(gè)人隱私，其公開能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的衡量，而私密信息則與個(gè)人隱私密切相關(guān)，此類信息的公開就要增加審查程序，采取匿名化技術(shù)等手段對信息進(jìn)行處理，在確保公共利益被保護(hù)的情況下最小限度地影響個(gè)人生活安寧。此外，應(yīng)針對不同主體進(jìn)行信息保護(hù)，對普通公民、未成年人以及公務(wù)人員的個(gè)人信息進(jìn)行區(qū)別化對待。普通公民適用一般性規(guī)則對個(gè)人隱私進(jìn)行保護(hù)，國家公職人員應(yīng)當(dāng)自覺接受監(jiān)督，在工作范圍內(nèi)適當(dāng)讓渡個(gè)人信息權(quán)益。未成年人的保護(hù)需要特殊性規(guī)定，固其不具備完全民事行為能力，難以對自己的權(quán)利進(jìn)行主張保護(hù)，因此應(yīng)當(dāng)特殊對未成年人進(jìn)行保護(hù)。

在制定信息公開時(shí)保護(hù)個(gè)人信息的規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守以下原則：一是目的明確原則。行政立法中應(yīng)明確政府信息公開是為了保障公民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，只能出于維護(hù)公共利益、建設(shè)服務(wù)型政府的目的，信息收集與公開過程中不得超過目的范圍。二是安全保障原則。保障公民的信息安全，確保公民的信息應(yīng)用于正當(dāng)途徑，同時(shí)提升信息儲存、銷毀的技術(shù)水平，防止信息泄露，堅(jiān)決不可觸碰公民個(gè)人隱私的“紅線”。三是及時(shí)準(zhǔn)確原則。政府信息公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、充分、公開及時(shí)，滿足公民參與政治生活的要求，對信息錯(cuò)誤及時(shí)糾正、撤銷，減少信息風(fēng)險(xiǎn)的蔓延。

（二）完善個(gè)人信息權(quán)益侵害的救濟(jì)路徑

建立適合我國國情的、體系化的行政賠償機(jī)制。前文提到，行政相對人在隱私侵害案件中舉證困難，處于相對弱勢地位，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中缺乏完善的隱私侵害行政補(bǔ)償機(jī)制。一種做法是設(shè)立監(jiān)察委員會進(jìn)行案件審查，且明確了“道義賠償”，只要政府對公民的隱私權(quán)造成侵害，無論是否具有或者是否能夠證明造成損害后果，都應(yīng)支付一定的賠償金。此種方式能夠鼓勵(lì)公民以高效、簡便的方式維護(hù)自己的權(quán)益。

在舉證方面，另一種方案是實(shí)行交叉舉證責(zé)任分配制度，而非單純的“誰主張、誰舉證”，法官在了解相關(guān)案情之后再分配雙方的舉證責(zé)任，避免了雙方之間因?yàn)榈匚?、能力的差異造成的公民舉證困難。我國法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定法定數(shù)額賠償、精神性賠償、懲罰性賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，在司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)將舉證責(zé)任進(jìn)行分配，同時(shí)在政府信訪部門開設(shè)專門的監(jiān)督渠道，對政府信息公開的內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)的反饋、審查。

五、結(jié)語

數(shù)字化時(shí)代加劇了信息安全的不穩(wěn)定性以及不同利益之間的沖突，為政府信息公開工作帶了更大的挑戰(zhàn)。個(gè)人信息是政府信息的主體組成部分，對政府信息公開制度下的個(gè)人信息保護(hù)問題進(jìn)行研究，有益于在保證政務(wù)透明的同時(shí)做好公民個(gè)人信息保護(hù)工作，真正地提升政府的公信力。

注釋

①《中華人民共和國信息保護(hù)法》第4條：“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息”。