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        區(qū)域發(fā)展視角下的內(nèi)蒙古縣域社會治理能力的提升路徑研究*

        2022-12-29 02:02:23中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會黨校歐陽麗娜
        區(qū)域治理 2022年11期
        關(guān)鍵詞:縣域內(nèi)蒙古政府

        中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會黨校 歐陽麗娜

        我國縣域治理研究隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn),已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。內(nèi)蒙古自治區(qū)地域廣闊狹長,地區(qū)差距、貧富差距、城鄉(xiāng)差距比較明顯的少數(shù)民族自治區(qū),其縣域社會治理能力是內(nèi)蒙古基層社會治理水平的關(guān)鍵。本文就內(nèi)蒙古縣域社會治理能力提升所提出的一些實(shí)踐探索,有利于推進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

        一、內(nèi)蒙古縣域社會治理能力存在的問題

        內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有101個(gè)旗縣市區(qū),76個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)范疇的旗縣市,其中大致劃分為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型、牧業(yè)主導(dǎo)型、工業(yè)主導(dǎo)型、林業(yè)主導(dǎo)型、效勞業(yè)主導(dǎo)型等幾個(gè)經(jīng)濟(jì)類別。各旗縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大,縣域社會治理能力不均衡,對各縣級政府的社會治理要求和標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一,部分縣級政府的社會治理能力存在著一定的問題。

        (一)價(jià)值引領(lǐng)能力不足

        近些年,內(nèi)蒙古充分利用其資源優(yōu)勢,發(fā)展迅速,但其基層社會治理理念還不配套。大部分縣級政府價(jià)值引領(lǐng)能力不足、法治化治理理念不深、公平正義理念不夠、注重效率的思維欠缺。具體表現(xiàn)為:一方面,政府“服務(wù)本位”理念的轉(zhuǎn)變落實(shí)不到位,仍存在辦事程序煩瑣、事項(xiàng)辦結(jié)時(shí)限長、“跑腿多”的現(xiàn)象。另一方面,縣域社會治理中群眾參與深度不夠、廣度不夠深,充分表明民眾參與治理意識缺失、參與治理的能力較差。

        (二)政策執(zhí)行能力不實(shí)

        政策執(zhí)行力直接關(guān)系社會治理的成效和人民群眾的滿意度。內(nèi)蒙古地區(qū)各類區(qū)域基層社會治理的特點(diǎn)完全不一樣,因此,各地區(qū)政策的制定存在較大的差異性,這就要求縣級政府在政策的執(zhí)行中要注意區(qū)域的差異性特征。當(dāng)前縣域社會治理中存在著一些制度規(guī)章“寫在紙上、貼在墻上、鎖在柜里”的形式主義色彩,“三分鐘熱度”“雨過地皮濕”等落實(shí)不實(shí)的現(xiàn)象,執(zhí)行過于僵化教條,不能結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況具體分析的現(xiàn)象。

        (三)組織協(xié)同能力不到位

        社會治理注重協(xié)同能力凸顯系統(tǒng)性??h級政府在社會治理中,要求各部門組織協(xié)調(diào)運(yùn)作,形成社會治理綜合運(yùn)行體系。內(nèi)蒙古地區(qū)的部分縣級政府存著“多頭管理”“無主管部門管理”等現(xiàn)象,尤其是在矛盾糾紛的化解中,信訪、政法委、司法、法院、公安、檢察院等部門之間的協(xié)同對接不順暢,對于社會資源、市場資源、政府資源的整合不到位,人力資源、財(cái)政投入、物質(zhì)保障的整合不完善,未能使政府、市場、社會本來的效用發(fā)揮到位。

        (四)共建共享能力不充分

        社會治理凸顯“社會”二字,治理主體強(qiáng)調(diào)社會化、多元化??h級政府在社會治理中的共建共享能力是實(shí)現(xiàn)治理社會化的重要指標(biāo)。

        內(nèi)蒙古地區(qū)各類企業(yè)發(fā)展水平不高、社會組織發(fā)展較弱、民眾參與社會治理的意識不強(qiáng),導(dǎo)致在縣級政府的引導(dǎo)下,很難建立起高效暢通、充滿活力的政社互動(dòng)、政企互動(dòng)、政民互動(dòng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。部分縣域的社會治理實(shí)踐中,沒有更好地構(gòu)建起基層社會治理共同體。

        (五)風(fēng)險(xiǎn)防控能力不高

        社會風(fēng)險(xiǎn)防控能力一定程度上代表著政府依法決策、科學(xué)決策、民主決策的水平。內(nèi)蒙古地區(qū)部分縣級政府的風(fēng)險(xiǎn)防控能力不高,沒有形成系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)研判、風(fēng)險(xiǎn)評估、防控協(xié)同等機(jī)制。2021年國慶期間的阿拉善盟額濟(jì)納旗對新冠疫情的防控與處置充分暴露出了這方面存在的問題??梢?,對于發(fā)展相對緩慢的地區(qū),其縣級政府尚未形成符合縣域水平的應(yīng)急管理基本模式。除此之外,縣級政府應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)防控的科技支撐相對薄弱,很多地區(qū)沒有建立社會治理綜合信息系統(tǒng),無法實(shí)現(xiàn)社會治理的“智能化”,這也是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)防控能力不高的重要原因。

        二、制約內(nèi)蒙古縣域社會治理能力的重要因素

        準(zhǔn)確的歸因是解決問題的前提和關(guān)鍵,大體可從客觀和主觀兩個(gè)不同的角度來分析制約內(nèi)蒙古縣級政府社會治理能力的原因。

        (一)客觀因素

        1.縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,發(fā)展具有局限性

        生產(chǎn)力是社會發(fā)展的最終決定力量,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定著縣域社會治理的水平。內(nèi)蒙古自治區(qū)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不同,自治區(qū)內(nèi)多數(shù)旗縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以單一產(chǎn)業(yè)為主,甚至產(chǎn)業(yè)內(nèi)部缺乏多種經(jīng)營模式。占相當(dāng)比例的旗縣區(qū),一產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化程度較低,三產(chǎn)發(fā)展緩慢,甚至有部分盟市相鄰旗縣的二產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)趨同現(xiàn)象,資源配置極度不合理。這些都導(dǎo)致內(nèi)蒙古地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上與全國比較呈現(xiàn)出基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展不均衡的特點(diǎn)。同時(shí),嚴(yán)重制約著自治區(qū)各盟市的縣級政府社會治理的能力具有差異性。如內(nèi)蒙古的興安盟科右中旗、科右前旗、扎賚特旗、呼倫貝爾市鄂倫春自治旗、赤峰市巴林左旗等10個(gè)旗縣被列入國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣,這些旗縣不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要大踏步地“追趕超”,而且需要加強(qiáng)縣域社會治理的能力,提升社會治理水平。

        2.深化改革意識較弱,忽視治理能力的提升

        20世紀(jì)60年代,浙江省楓橋鎮(zhèn)形成“小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,成為國家基層社會治理的寶貴經(jīng)驗(yàn)和推廣模式,并在全國各地探索、創(chuàng)新與發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)探索新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的同時(shí),不斷推進(jìn)社會治理方面的深化改革,但仍存在遵照“頂層設(shè)計(jì)”而忽略基層探索的問題,沒有真正做好“上面千條線、下面一根針”的不同穿法,根源在于縣級政府各職能部門在推進(jìn)改革方面意識較弱,無法真正認(rèn)識到縣域社會治理水平有待提升,沒有深入研究如何提升縣級政府社會治理能力的有效路徑,容易造成各種問題,由于“權(quán)責(zé)不明確”而推卸責(zé)任、“自掃門前雪”導(dǎo)致程序繁雜,甚至出現(xiàn)“公權(quán)力的分配不合理、不科學(xué)”以及社會治理主體的多元化出現(xiàn)“責(zé)任分享的困境”等問題。

        3.治理手段單一粗放,多種治理能力低下

        社會治理手段單一和缺乏精細(xì)化就是典型的社會發(fā)展不充分的表現(xiàn)。內(nèi)蒙古縣級政府社會治理手段單一,以網(wǎng)格為主搭建治理框架,沒有充分發(fā)揮各要素的功能,志愿服務(wù)水平較低,專業(yè)化的社會工作者隊(duì)伍薄弱,單純的治理居多,人性化的治理較少。同時(shí),沒有充分運(yùn)用現(xiàn)代科技進(jìn)行社會治理,網(wǎng)格化治理和服務(wù)不夠精準(zhǔn),基層治理信息平臺建設(shè)不完善,農(nóng)村地區(qū)與城市相比,其信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源的占有量相差甚遠(yuǎn),存在較為明顯的“數(shù)字鴻溝”,甚至認(rèn)為“不出事、不出聲”就是治理的目標(biāo),導(dǎo)致治理能力的全方位提升存在困難。

        (二)主觀因素

        1.縣級政府對縣域社會治理現(xiàn)代化要求的認(rèn)識不夠

        當(dāng)前內(nèi)蒙古部分縣級政府對推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化的認(rèn)識不夠,有些停留在市域社會治理現(xiàn)代化的推進(jìn)中,認(rèn)為市委、市政府提出要求就照做,沒有涉及的內(nèi)容就沒必要做,沒有真正踐行以人民為中心的發(fā)展理念,沒有真正思考人民群眾需要什么、社會需要什么,這必將導(dǎo)致對“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”認(rèn)識不到位、方法不多、效果不好。在化解社會矛盾時(shí),不能很好地動(dòng)員全社會力量,也不會形成遇事找法解決問題的良好氛圍。

        2.縣級社會治理人才隊(duì)伍建設(shè)相對滯后

        內(nèi)蒙古縣級政府社會治理人才隊(duì)伍建設(shè)相對滯后,社會工作領(lǐng)域的人才總量明顯與治理任務(wù)不匹配,尤其是受地方政府財(cái)力及人才流動(dòng)偏好的影響,縣域社會治理領(lǐng)域的人才數(shù)量缺少。從人才隊(duì)伍的專業(yè)、學(xué)歷、年齡等結(jié)構(gòu)看,呈現(xiàn)出極為不均衡的狀況,專業(yè)人才少、非專業(yè)人才多,專職網(wǎng)格員少、非專職網(wǎng)格員多,人才積聚在常態(tài)維護(hù)的領(lǐng)域少、解決問題的領(lǐng)域多,專業(yè)人才從事農(nóng)村社會治理少、城鎮(zhèn)社會治理多,人才流動(dòng)愿意去落后的旗縣少、發(fā)達(dá)旗縣多。

        3.社會治理各主體參與度不高、積極性較低

        縣級政府社會治理能力的建設(shè)需要多主體參與,當(dāng)前內(nèi)蒙古縣級政府社會治理能力偏弱的根源恰恰是多元主體協(xié)同治理困難。一是基層黨組織不能很好地發(fā)動(dòng)群眾,不能很好地處理社會活力和社會秩序的關(guān)系,要么管得太死,要么放得太開,缺乏強(qiáng)大的動(dòng)員和組織能力。二是政府把“政府負(fù)責(zé)”直接等同于政府主導(dǎo),對全面落實(shí)各治理主體的責(zé)任不到位,一些領(lǐng)域多頭管理、分散管理的問題解決不徹底。三是無法匯聚起各類社會組織的合力,社會組織要么規(guī)模小、實(shí)力弱,要么存在利益分歧,要么行政化傾向明顯。四是群眾參與度不高,認(rèn)為社會治理是政府和社區(qū)工作人員的事,與自己毫無關(guān)系。

        三、提升內(nèi)蒙古縣域社會治理能力的路徑探索

        政府治理能力就是政府在治理地方事務(wù)和社會公共事務(wù)時(shí)所具有的潛在的或顯示的能量和力量的綜合反映??h域范圍內(nèi)的政府社會治理能力在不同的階段,有不同要求,因地區(qū)不同而能力偏重也不同。新階段,內(nèi)蒙古縣域社會治理能力在不斷提升中應(yīng)更加具有地區(qū)特色、時(shí)代特色。

        (一)建立“全領(lǐng)域清單”制度,明確職責(zé)權(quán)限,提升政策執(zhí)行能力

        明確縣級政府各部門的責(zé)任,并以制度的形式確立下來,建立“全領(lǐng)域清單”,在涉及社會治理各領(lǐng)域的組織和部門中,要求建立任務(wù)清單、負(fù)面清單、考核清單、評價(jià)清單。首先,確定縣級政府的責(zé)任邊界,進(jìn)一步明確政府的職能職責(zé),該管的事項(xiàng)堅(jiān)決管到位,不該管的事情一定要以機(jī)構(gòu)改革、簡政放權(quán)為契機(jī),把社會組織、市場主體可以辦、能辦好的職能下放,明確權(quán)責(zé)、依法自治,發(fā)揮其作用。

        內(nèi)蒙古烏海市海勃灣區(qū)堅(jiān)持“人民城市為人民”的理念,統(tǒng)籌推進(jìn)治理權(quán)責(zé)“大清單”,在各部門積極建立“一辦法三清單”制度規(guī)范,落實(shí)各部門建立相關(guān)“三清單”的政務(wù)公開制度,報(bào)同級黨委、政府,上級政法委和上級指導(dǎo)部門審核。呼和浩特市新城區(qū)為提升社會治理現(xiàn)代化水平,提高為人民服務(wù)的能力,建立民生實(shí)事項(xiàng)目清單,圍繞市民關(guān)注的教育、養(yǎng)老、出行等熱點(diǎn)問題票選出了每年的民生清單,2021年共涉及8項(xiàng)民生實(shí)事項(xiàng)目。以8項(xiàng)民生項(xiàng)目為類別,按照涉及的部門和單位進(jìn)行任務(wù)分解,并制定整改時(shí)間。這種“全領(lǐng)域清單”的具體實(shí)施路徑,有利于政府、部門權(quán)責(zé)明確,使政策執(zhí)行能力不斷提升。

        (二)建立聯(lián)席會議制度,加強(qiáng)部門溝通,提升組織協(xié)調(diào)能力

        縣級政府應(yīng)以建立聯(lián)席會議制度為抓手,完善內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通。要在縣域范圍內(nèi)建立以黨委領(lǐng)導(dǎo)政府牽頭的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),加強(qiáng)各部門之間橫向業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào),使原有的部門分割格局被打破。在縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)(嘎查)范圍內(nèi)建立不同類別的聯(lián)席會議制度,推進(jìn)相關(guān)單位部門協(xié)調(diào)和事項(xiàng)處置能力的提高。

        內(nèi)蒙古興安盟烏蘭浩特市(縣級市)創(chuàng)新實(shí)踐“1+3+x”工作模式,“1”是以信訪局為牽頭單位,“3”是區(qū)域內(nèi)常駐單位、輪駐單位和隨駐單位三類單位,“x”是指矛盾糾紛多元化解的參與力量。常駐單位、輪駐單位、隨駐單位通過多部門聯(lián)合會議處置復(fù)雜事項(xiàng),實(shí)現(xiàn)解決群眾反映問題“只進(jìn)一扇門、最多跑一地”。

        (三)發(fā)揮“綜治中心”的作用,化解矛盾風(fēng)險(xiǎn),提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力

        充分發(fā)揮“綜治中心”的輻射牽引作用來化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)?!熬C治中心”是平安建設(shè)的重要平臺,是社會治理的“大腦中樞”,充分利用這個(gè)平臺,進(jìn)行各種調(diào)節(jié)矛盾力量的介入和協(xié)調(diào)。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市鄂托克旗堅(jiān)持以綜治中心實(shí)體化建設(shè)為載體,積極打造“綜治中心分派吹哨、相關(guān)部門依責(zé)銷號”的工作格局,深入推進(jìn)調(diào)解組織和網(wǎng)絡(luò)向下延伸,壓實(shí)蘇木鎮(zhèn)、村兩級以及職能單位的公共服務(wù)、矛盾化解、社會治理等職能,促進(jìn)綜治中心與各相關(guān)部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)、資源整合、信息共享,實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)作、實(shí)體化運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)了“1+1>2”的綜合效能,變單科門診為專家會診,變單打獨(dú)斗為兵團(tuán)作戰(zhàn),真正實(shí)現(xiàn)“最多跑一地”。同時(shí),在“綜治中心”設(shè)置群眾接待大廳,將網(wǎng)格化服務(wù)管理中心、綜治網(wǎng)絡(luò)信息指揮中心(監(jiān)控研判室)、矛盾調(diào)解中心(訴調(diào)對接矛盾多元化解)、法律援助中心、涉法涉訴中心、信訪訴求中心、行政仲裁中心和交通事故調(diào)解中心等10個(gè)功能室全部納入該中心進(jìn)行綜合運(yùn)行。

        (四)全社會治理互動(dòng)機(jī)制,多元主體參與,提升共建共享能力

        建立健全社會治理互動(dòng)機(jī)制,有利于積極調(diào)動(dòng)社會多元主體的參與熱情,參與到社會治理中。

        建立各種平臺和參與渠道,培養(yǎng)社會大眾主體意識,形成社會治理人人參與的良好氛圍,努力促進(jìn)各類社會組織建設(shè),社會服務(wù)能力有所提升,讓社會主體有更多機(jī)會和平臺參與治理??h級政府要構(gòu)架互動(dòng)橋梁,推動(dòng)各主體之間的信息和資源共享,幫助市場主體和社會主體積極領(lǐng)會政府政策,同時(shí)縣級政府也要了解市場和社會的客觀需要,創(chuàng)新社會治理的多種互動(dòng)模式,如網(wǎng)絡(luò)問政、調(diào)查問卷、座談會等公眾參與治理方式,探索行之有效的公眾參與途徑。

        赤峰市紅山區(qū)以建設(shè)智慧社區(qū)為中心,通過微信、網(wǎng)站等多媒體方式實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會組織、社工和居民在線互動(dòng)與資源對接,形成了一個(gè)閉環(huán)式的互動(dòng)機(jī)制。十分注重對社會組織培育,要求每個(gè)街道注冊和構(gòu)建一個(gè)社會組織服務(wù)中心或社區(qū)社會組織聯(lián)合會,在最基層的社會治理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了共建共享的社會治理格局。

        (五)加強(qiáng)法治政府建設(shè),做好普法宣傳,提升依法治理能力

        法治政府建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求??h級政府首先要做好依法決策,明確重大行政決策事項(xiàng)、主體、權(quán)限、程序和責(zé)任,切實(shí)提高決策質(zhì)量,控制決策風(fēng)險(xiǎn)最小化。提升縣級社會治理能力,更加強(qiáng)調(diào)縣級政府運(yùn)用法治工具的能力,不僅要加快地方性法律制度的建立與完善,還要提升縣級政府工作人員的依法行政能力。壯大普法隊(duì)伍,塑造和培養(yǎng)一支精干的隊(duì)伍,建立從上而下的普法隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò),抓好落實(shí),做好每一階段的工作規(guī)劃和實(shí)施方案,建立一種領(lǐng)導(dǎo)干部有效、基層群眾歡迎的法治宣傳教育機(jī)制,豐富普法方式,有側(cè)重地加強(qiáng)宣傳工作。

        (六)完善縣級政府人力資源管理機(jī)制,提升治理創(chuàng)新能力

        基層社會治理中,基層政府作為治理主體的引導(dǎo)者,在推動(dòng)其他參與主體參與公共事務(wù)、化解社會等問題時(shí),不可避免要運(yùn)用大量的專業(yè)化知識和手段,這就要求完善縣級政府人力資源管理機(jī)制,在專業(yè)化人才的培養(yǎng)和引進(jìn)上下功夫。

        縣級政府在組織內(nèi)部應(yīng)提高現(xiàn)有基層工作人員的專業(yè)水平,提高縣級政府關(guān)于社會治理的專業(yè)化知識、方法。其次,加大對專業(yè)人才培養(yǎng)、引進(jìn)的財(cái)政投入,多層次、多角度制定吸引人才和培養(yǎng)人才的制度和辦法。第三,注重引進(jìn)多領(lǐng)域人才。社會治理專業(yè)化推進(jìn)過程中,要求不斷豐富社會治理專業(yè)知識體系,不斷提升創(chuàng)新能力,來實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、高水平的社會治理。

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