薛鑫

當(dāng)前，國防和軍隊改革不斷深化，軍隊黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭扎實推進，軍事經(jīng)濟資源配置和管理要求越來越高，對軍隊審計工作提出了新的更高標(biāo)準(zhǔn)。在軍隊政策執(zhí)行過程中，為防止權(quán)力被濫用或異化為少數(shù)人謀利的工具，必須對政策執(zhí)行情況及政策目標(biāo)的實現(xiàn)進行監(jiān)督和檢查。另外，政策執(zhí)行是實現(xiàn)管理職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策的執(zhí)行效果直接關(guān)系到軍事經(jīng)濟的健康運行軍隊?wèi)?zhàn)斗力的提高。因此，政策執(zhí)行審計是一個不容忽視的重要領(lǐng)域。

一、軍隊關(guān)于政策執(zhí)行審計的研究

軍隊政策對軍事資源使用具有導(dǎo)向性作用，如何使得這些政策執(zhí)行能夠真真切切提升軍事資源使用效果，是當(dāng)前審計工作面臨的巨大挑戰(zhàn)。

（一）軍隊政策執(zhí)行審計的關(guān)注點

一是政策傳遞環(huán)節(jié)。合理嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲嫻ぷ鲗嵤┻^程才會產(chǎn)生高質(zhì)量的審計結(jié)果，因此加上審計過程非常有必要。在審計工作開展過程中，內(nèi)容覆蓋面較為廣泛，也受到許多因素的影響，但重點關(guān)注的應(yīng)是政策的執(zhí)行和實施過程。

二是政策傳導(dǎo)機制。從政策執(zhí)行實踐看，影響政策效果的原因往往既不是政策本身的不合理，也不是各部門執(zhí)行走樣，而是政策發(fā)生作用的機制條件不完全具備、傳導(dǎo)過程中存在障礙。因此，在政策執(zhí)行審計中，要全面分析政策的作用機制和傳導(dǎo)機制，明確傳導(dǎo)機制相關(guān)環(huán)節(jié)及其相互關(guān)聯(lián)性(特別是利益關(guān)聯(lián)性)。只有掌握了政策傳導(dǎo)的因果關(guān)系，才能發(fā)現(xiàn)傳導(dǎo)(特別是利益?zhèn)鲗?dǎo))上的阻隔，提出科學(xué)合理的對策與建議。

三是政策間的協(xié)調(diào)性。政策執(zhí)行審計要研究多項政策間的相互關(guān)系，結(jié)合實際情況具體研究分析多項政策間互相支撐、協(xié)調(diào)或相互矛盾、不協(xié)調(diào)的具體原因，為健全完善相關(guān)政策找到思路。

（二）軍隊政策執(zhí)行審計特點

一是相對性。軍隊在進行政策制定審計時，還根據(jù)有關(guān)軍事政策、制度、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對某項或某幾項軍事政策進行審計?？梢?，其審計評價不可能具有超然的客觀性，且自始至終存在一定程度的相對性。政策措施跟蹤審計需要審計人員在深入理解政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，跳出傳統(tǒng)審計思維框架，制定科學(xué)有效的實施方案。但是在實踐過程中，因政策措施跟蹤審計對象較為抽象，涉及的部門廣、內(nèi)容多，容易存在審前調(diào)查不充分、深度不夠的問題，造成審計重點不突出。主要體現(xiàn)在對政策的目的和意義未充分把握，調(diào)查內(nèi)容、方法以及收集資料存在隨意性和盲目性，未對政策落實涉及部門的職責(zé)、具體措施、業(yè)務(wù)流程等特點特征進行仔細(xì)研究，造成審計實施方案制定不科學(xué)，審計目標(biāo)、審計步驟和審計方法不明確，不能有效指導(dǎo)審計具體實施。

二是時效性。一項新政策的探索實踐，盡管在出臺之前有關(guān)部門已經(jīng)進行了詳細(xì)的調(diào)查論證，但仍需要審計跟進監(jiān)督政策落實情況，評估政策執(zhí)行，防止部門權(quán)益政策化，為政策制定者提供客觀有效的建議。對于影響軍隊建設(shè)的熱點、難點問題，一旦有關(guān)政策頒布實施，審計機構(gòu)只有在第一時間跟進，及時發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性問題，及時提出有效的對策建議，政策執(zhí)行審計才有意義。

三是持續(xù)性。政策執(zhí)行情況審計目標(biāo)、審計范圍、審計內(nèi)容、審計方式等都會根據(jù)政策執(zhí)行階段的深入而有所調(diào)整變化，前一階段是后一階段的基礎(chǔ)，后一階段是對前一階段審計成果和審計整改情況的檢查，也是對新一階段政策執(zhí)行情況的新的持續(xù)監(jiān)督和評價。依照中央政策的目標(biāo)和效果作為評價相關(guān)的依據(jù)是我軍審計部門的基本職責(zé)，也能體現(xiàn)出軍隊工作的有法可依、有章可循。一項政策從制定到貫徹到評估效果，往往需要很長的時間過程才能完成，在審計決策中，無論是在政策醞釀過程還是政策制定完成后的過程，都建立在有限的視角，基于有限的審計資源，更多的是以當(dāng)下的實際情況選定評價依據(jù)，在審計結(jié)果的相關(guān)評估上也難以避免會有較大的篇幅和空間局限性。這些特點是由于軍事政策審計的風(fēng)險性所決定的。

二、國內(nèi)關(guān)于政策執(zhí)行審計的研究

（一）政策執(zhí)行審計的必要性

劉家義指出，國家治理中一個不可或缺的部分就是國家審計，國家審計實際上就是一個內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”。審計機關(guān)進行政策執(zhí)行審計，可以促進國家治理，可以重新將審計的功能進行認(rèn)識與定位，可以更好的將審計工作進行提升，履行審計的監(jiān)督職能。蘇孜、何延平指出，政策執(zhí)行審計主要有三個方面的目標(biāo)，第一是使得國家政策能夠得以順利執(zhí)行并能夠取得預(yù)期的政策效果，第二是使政策更具有科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，第三是通過政策執(zhí)行審計的手段，切實發(fā)揮審計的免疫功能。馮均科指出，政策執(zhí)行審計可以全面促進政府履行公共受托經(jīng)濟責(zé)任。現(xiàn)階段，我國應(yīng)充分利用好政策執(zhí)行審計的方法，使得相關(guān)的政策能夠得到有效的落實。葛夢彬指出，通過政策執(zhí)行審計的實踐，可以提高國家治理水平，這也是當(dāng)前國家審計的新要求，政策執(zhí)行審計可以有效保障國家治理的水平。

（二）政策執(zhí)行審計內(nèi)容與審計方法

牛靜指出，政策執(zhí)行審計的一個誤區(qū)就是僅關(guān)注相關(guān)落實部門采取了哪些行動進行落實，以及落實的成效，忽視了政策落實情況中審查出的問題，以及這些問題是否存在違法違規(guī)、偏離政策預(yù)期等事實。王慧認(rèn)為，在政策執(zhí)行審計中，具體的審計重點和審計內(nèi)容應(yīng)視政策措施的不同而不同，不能一刀切，而應(yīng)根據(jù)政策的特點制定符合的審計計劃。王慧指出，政策落實情況應(yīng)深入分析政策的特點，根據(jù)政策的特點因地制宜的列明審計內(nèi)容，整體應(yīng)注意對國家經(jīng)濟發(fā)展的影響。蘇孜、何延平指出，在政策執(zhí)行審計中，“政策-項目-資金”應(yīng)當(dāng)作為審計的主線，政策落實的具體體現(xiàn)歸結(jié)到底還是要看配套項目的建設(shè)成果、資金的運用能力，因此政策執(zhí)行審計的內(nèi)容還是應(yīng)當(dāng)以具體的項目和資金為審計對象。

徐震認(rèn)為，在政策執(zhí)行審計中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)定量分析需要的數(shù)據(jù)搜尋審計證據(jù)，但是也不能完全忽略定性分析，應(yīng)當(dāng)根據(jù)定性分析，判斷審計項目的性質(zhì)。在這個過程中，可以主要采用問卷調(diào)查法與大數(shù)據(jù)分析法，全面細(xì)致的評價相關(guān)部門對政策的落實情況。王慧指出，在政策執(zhí)行審計中，應(yīng)當(dāng)綜合運用各種方法，例如座談訪問法、問卷調(diào)查法、詢問法等等，同時還可以在一定程度上借鑒績效審計的方法。在審計過程中，不僅可以采用現(xiàn)場審計的方法，還可以采用非現(xiàn)場的方式進行審計，這樣可以大大減少人力資源投入。朱智鴻指出，現(xiàn)階段政策執(zhí)行審計中，應(yīng)當(dāng)運用新手段新技術(shù)，才能適應(yīng)現(xiàn)階段的審計項目的特點。

（三）政策執(zhí)行審計實踐中的問題與對策

齊序波指出，目前我國政策落實情況中還存在一些問題，比如說審計方法比較傳統(tǒng)，缺乏對政策本身的審計，不夠重視政策執(zhí)行績效的審計。針對相關(guān)的問題，齊序波還指出，可以通過合理進行政策執(zhí)行績效的評價、客觀的評估政策本身等方式解決。李莉認(rèn)為，根據(jù)我國政策落實跟蹤審計現(xiàn)階段的實踐來看，應(yīng)當(dāng)要盡快制定政策執(zhí)行審計的辦法，只有這樣才能更好的促進政策落實跟蹤審計的實踐開展。嚴(yán)暢認(rèn)為，我國政策落實跟蹤審計的實踐項目現(xiàn)階段開展的數(shù)量還不多，在審計過程中還存在一些普遍存在的問題，比如說審計人員的能力不夠完全匹配等等。審計機關(guān)可以參考政策績效評估方面的經(jīng)驗，并積極探索有效的審計方式方法來解決這些問題。李莉認(rèn)為，根據(jù)我國政策落實跟蹤審計現(xiàn)階段的實踐來看，應(yīng)當(dāng)要盡快制定政策執(zhí)行審計的辦法，只有這樣才能更好的促進政策落實跟蹤審計的實踐開展。尹樹偉認(rèn)為，政策執(zhí)行審計中，審計人員應(yīng)做到以下幾個方面：審計結(jié)果正反結(jié)合、審計方式條塊結(jié)合、審計期間長短結(jié)合、審計內(nèi)容粗細(xì)結(jié)合、審計原則剛?cè)峤Y(jié)合。付明明指出，現(xiàn)階段政策執(zhí)行審計中，還存在審計機關(guān)思想落后，人手不夠、上下協(xié)調(diào)不夠暢通等問題，應(yīng)從培養(yǎng)審計人才、加強審計質(zhì)量，打通上下級交流渠道入手。

三、國外關(guān)于政策執(zhí)行審計的研究

（一）政策執(zhí)行審計的必要性

David·M·Walker 指出，通過政策執(zhí)行審計的實踐，審計機關(guān)可以根據(jù)本次審計的情況，審計發(fā)現(xiàn)的問題，為政府制定決策提供一定的建議，國家審計可以促進政府決策的科學(xué)性。WILLIAM N，DUNN 指出，政策執(zhí)行審計的實踐中，可以進一步促進公共服務(wù)的提供，可以使公共政策落實的質(zhì)量和效率都有進一步的提升。Kamil、Omoteso 認(rèn)為，通過對政策落實情況進行跟蹤審計，可以使那些之前不被重視的問題重新被重視起來，通過法律等手段給問題更好的解決對策。政策執(zhí)行審計可以使得各個利益群體行動起來，可以檢查出政策在運行中存在的一些阻礙因素，幫助國家查找政策在實際落實中存在的問題及問題的成因。通過對問題成因的分析，促進下一步的政策完善。對政策落實情況跟蹤進行審計，可以促進政策的完善。

（二）政策執(zhí)行審計的方法

美國審計署指出，政策執(zhí)行審計在審計方法上十分豐富，可以多種審計方法共用，比如說一次性與多次連續(xù)相結(jié)合進行審計，定時定點與不定期相結(jié)合進行審計。如果政策的落實具有明顯時效性，在進行跟蹤審計時，就應(yīng)當(dāng)注意及時性。若落實情況本身具有明顯的階段性，那么在進行審計計劃時，就一定要考慮審計的階段性。Nancy·Shulock和Steve·Boilard 發(fā)現(xiàn)美國在對SCHIP政策進行跟蹤審計時，采取了一種有特色的審計方法，這種審計方法類似于回訪法，發(fā)現(xiàn)使用這種方法可以更好的落實相關(guān)的審計建議，使得政策可以更高效的落實，并針對修改后的政策進行二次審計、三次審計等等。

（三）政策執(zhí)行審計的現(xiàn)狀

美國審計署進行了一次關(guān)于傳染病防治能力的政策執(zhí)行審計，對該項政策的落實情況進行了檢查。在審計實踐中，主要將審計的重點放在了政策的協(xié)同性、對傳染病的應(yīng)急處理能力、相關(guān)部門的協(xié)調(diào)程度以及相關(guān)的信息建設(shè)系統(tǒng)等方面。該項目政策執(zhí)行審計為期4 年，在這期間，美國審計署一共對公眾發(fā)布了10 多份的審計報告和4 份證詞，指出了本次審計實踐中的一些問題，比如說審計整改與問責(zé)機制仍須加強，對政策實施部門的監(jiān)督仍須進一步加強等。

2011 年，法國審計院強化了審計法院在對于公共政策的作用和影響，并在2013年出版了年度公開審計報告，共計收錄了十多份有關(guān)政策評估的調(diào)查結(jié)果，涉及到了醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育、行業(yè)援助、就業(yè)計劃等等多方面領(lǐng)域，進一步明確了法國審計員對于“公共政策評估”具有相關(guān)的職責(zé)。

四、對已有研究的評述和思考

通過對上述文獻的閱讀和分析發(fā)現(xiàn)，國外很早就開始針對國家政策開展審計評價，并且在美國，開展公共政策審計的最主要方式就是執(zhí)行審計，因此國外對于政策執(zhí)行審計的研究，主要是針對具體的審計項目來探究審計技術(shù)和方法上的優(yōu)化以提高審計效率，或者是分析審計質(zhì)量、審計效率與眾多因素的關(guān)系等內(nèi)容，而且由于其實踐經(jīng)驗豐富，目前的研究較少把關(guān)注點集中在如何構(gòu)建系統(tǒng)化的審計管理框架這一問題上。

在國內(nèi)政策制度審計概念出現(xiàn)的幾年間，有部分學(xué)者對政策執(zhí)行審計領(lǐng)域進行了重點關(guān)注，但是還可以從其他角度來進一步研究這一課題。

（一）審計管理體系方面。近幾年關(guān)于政策執(zhí)行審計的研究大多出自于審計機關(guān)的審計實務(wù)人員，經(jīng)過對這些文獻的閱讀后我們發(fā)現(xiàn)，這些研究更多是分析審計實踐中存在的問題，然后針對具體情況提出解決思路和方法，較少有對審計管理問題的關(guān)注，沒有形成系統(tǒng)化的審計管理體系。

（二）政策跟蹤方面。目前關(guān)于政策執(zhí)行審計的研究，對于該項目的后續(xù)跟蹤階段關(guān)注不足，政策制度審計的一大特點就是需要在政策執(zhí)行的全過程中做到實時矯正和關(guān)注，如果缺乏后續(xù)跟蹤階段的審計投入，那么就同其他審計項目沒有本質(zhì)區(qū)別，也難以通過該項目達到服務(wù)于國家和軍隊治理這一目標(biāo)。

（三）審計實施方面。目前對于這一項目的研究盡管提到了其覆蓋面廣、審計重點難點難以把握這一情況，但是從政策上和實際操作上的應(yīng)對方法仍顯不足，實踐上仍舊需要更加細(xì)化的規(guī)定。

（四）政策評價方面。目前的研究中，普遍認(rèn)為政策執(zhí)行審計需要關(guān)注政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題以及潛在的制度障礙，揭示問題背后的原因，推進政策落地。但是審計管理中，在效果評價時缺乏對于制度機制的評價和對于政策貫徹落實情況的評價的區(qū)分，往往把二者一概而論，難以分析問題產(chǎn)生的根本原因。

（五）審計成果方面。目前對于這一項目的研究，很多文獻仍舊認(rèn)為審計成果應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在審計問題整改上，然而從效益上來說，這一項目應(yīng)該更加關(guān)注政策貫徹落實過程中對問題的預(yù)防和糾正，要達到的目的是保證政策的有效實施、推進政策落地，因此審計成果的體現(xiàn)往往與最終的政策執(zhí)行情況更為密切，防患于未然才是這一審計項目的初衷所在。