楊建強(qiáng) 任意 汪婭 李思 劉勝通

引言

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和裝備建設(shè)軍民融合深度發(fā)展，裝備采購(gòu)合同的權(quán)威性、規(guī)范性、約束性日益凸顯，合同訂立履行和監(jiān)管水平直接影響我軍裝備建設(shè)的質(zhì)量和效益。2018年合同監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制建立運(yùn)行，2022年軍隊(duì)裝備采購(gòu)合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定正式發(fā)布，對(duì)合同監(jiān)管力量體系進(jìn)行了全面重塑，增強(qiáng)了裝備采購(gòu)合同監(jiān)管的獨(dú)立性有效性。

目前裝備采購(gòu)領(lǐng)域絕大部分采取的都是競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，而競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)的具體表現(xiàn)形式多種多樣，如實(shí)物競(jìng)標(biāo)、方案競(jìng)標(biāo)、科研訂購(gòu)一體化招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等等。不同形式的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)的合同履行特點(diǎn)各有不同，產(chǎn)生的問(wèn)題和難點(diǎn)也各不相同，這就給軍事代表的合同監(jiān)管工作提出了挑戰(zhàn)。

1 競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡(jiǎn)介

針對(duì)當(dāng)前軍事代表在競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管工作中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，經(jīng)過(guò)調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實(shí)際創(chuàng)造性的提出了15種單項(xiàng)監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評(píng)估法、焦點(diǎn)附加法、動(dòng)態(tài)更替法、多項(xiàng)選擇法、節(jié)點(diǎn)激勵(lì)法、聯(lián)合監(jiān)管法、負(fù)面清單法、告知承諾法、隨機(jī)抽查法、三方審計(jì)法、用戶(hù)告知法、分步結(jié)算法、交叉評(píng)價(jià)法）和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級(jí)監(jiān)管法、分類(lèi)監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開(kāi)展。本文介紹單項(xiàng)監(jiān)管方法之焦點(diǎn)附加法。

2 焦點(diǎn)附加法的提出背景

目前競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)兩種典型類(lèi)型為分階段和分層次競(jìng)爭(zhēng)。分階段競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)最常見(jiàn)的為科研和訂購(gòu)兩種，科研監(jiān)管和訂購(gòu)監(jiān)管要求各有不同，對(duì)于經(jīng)歷不同策略競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)過(guò)程的合同監(jiān)管又各有特點(diǎn)。

對(duì)于科研采購(gòu)，一般有以下四種策略：

策略1：競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)后確定唯一的中標(biāo)單位直接簽訂科研合同；

策略2：競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)后確定多家中標(biāo)單位同時(shí)簽訂科研合同，技術(shù)狀態(tài)要求統(tǒng)型；

策略3：競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)后確定多家中標(biāo)單位同時(shí)簽訂科研合同或僅簽訂研制協(xié)議，在正式研制階段多家中標(biāo)單位也開(kāi)展全過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果允許最后淘汰或變更研制合同層級(jí)（如由研制系統(tǒng)變?yōu)閮H研制部分配套）；

策略4：競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)后確定多家中標(biāo)單位簽訂科研合同的同時(shí)，又確定一定數(shù)量的非中標(biāo)單位作為跟研單位。

對(duì)于訂購(gòu)采購(gòu)，一般有以下四種策略：

策略1：新產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)后先進(jìn)行科研鑒定再簽訂購(gòu)合同；

策略2：新產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)后技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)完直接簽訂購(gòu)合同；

策略3：對(duì)已鑒定定型產(chǎn)品進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判后直接簽訂購(gòu)合同；

策略4：對(duì)軍選民用產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)后稍加改進(jìn)技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)或成熟貨架產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)后直接簽訂購(gòu)合同。

表1 給出了不同階段不同競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)策略下合同監(jiān)管總體狀況。

分層次競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)一般可分為系統(tǒng)、分系統(tǒng)、單體及以下（設(shè)備、部件組件、元器件、原材料）三個(gè)層次，對(duì)應(yīng)的合同為軍方直簽合同和配套合同，合同監(jiān)管工作各有特點(diǎn)。而對(duì)于總體單位組織的配套產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)，軍事代表還要根據(jù)合同或上級(jí)要求監(jiān)督總體單位組織的競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)過(guò)程，這項(xiàng)工作實(shí)際上是上級(jí)賦予總體監(jiān)管軍代室的臨時(shí)任務(wù)。參照裝備采購(gòu)部門(mén)組織的招投標(biāo)過(guò)程開(kāi)展，配套監(jiān)管軍代室(若有)一般不參與。競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)結(jié)束并簽訂合同后，配套監(jiān)管軍代室才介入開(kāi)展合同監(jiān)管；若無(wú)監(jiān)管軍代室，則由總體監(jiān)管軍代室按供方管理。表2 給出了不同層級(jí)合同監(jiān)管總體狀況。

表1 不同階段合同監(jiān)管總體狀況

以上只是分階段和分層次兩種競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)類(lèi)型下的合同監(jiān)管總體狀況，具體監(jiān)管時(shí)因?qū)嶋H情況不同而狀況不同。而不同類(lèi)型的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)參與主體（如國(guó)企、研究所、民企）和不同特點(diǎn)的采購(gòu)裝備（如不同專(zhuān)業(yè)、不同用戶(hù)、不同狀態(tài)），合同監(jiān)管工作實(shí)際開(kāi)展時(shí)具體問(wèn)題又各有差異。

冰層與閘門(mén)牢固結(jié)凍后，當(dāng)氣溫升高時(shí)，閘門(mén)將受到靜冰壓力影響；當(dāng)水位升降時(shí)，冰層會(huì)產(chǎn)生上抬力或下拉力，特別是兩種力同時(shí)反復(fù)發(fā)生時(shí)，將導(dǎo)致閘門(mén)產(chǎn)生變形，閘墩產(chǎn)生裂縫。每當(dāng)冬季來(lái)臨，我國(guó)北方寒冷地區(qū)的水庫(kù)都存在冰壓力對(duì)閘門(mén)產(chǎn)生破壞的現(xiàn)象。所以必須采取防冰措施，以盡量避免和減少閘門(mén)前的冰壓力，確保閘門(mén)安全越冬。

作為軍事代表合同監(jiān)管工作開(kāi)展的依據(jù)，合同監(jiān)管協(xié)議對(duì)于以上具體問(wèn)題的出現(xiàn)如何去解決一般沒(méi)有特殊的約定。目前合同監(jiān)管協(xié)議大多是通用模板，監(jiān)管工作事項(xiàng)內(nèi)容描述都是標(biāo)準(zhǔn)框架類(lèi)用語(yǔ)，相關(guān)監(jiān)管工作要求的協(xié)議條款沒(méi)有針對(duì)性，對(duì)于實(shí)際遇到的問(wèn)題，委托方想要提出的監(jiān)管工作具體要求和受委托方想要提出的監(jiān)管工作具體建議無(wú)法體現(xiàn)。監(jiān)管協(xié)議往往最終流于形式，很難有效指導(dǎo)合同監(jiān)管工作有效開(kāi)展。

3 焦點(diǎn)附加法的設(shè)計(jì)思路

基于以上考慮，有必要在開(kāi)展合同監(jiān)管工作之前進(jìn)行深度策劃和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在監(jiān)管協(xié)議中明確注明需關(guān)注的地方，用于解決競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)合同監(jiān)管重點(diǎn)不突出問(wèn)題。

方法內(nèi)容：按照合同監(jiān)管準(zhǔn)備階段識(shí)別的合同監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管難點(diǎn)等焦點(diǎn)問(wèn)題，形成合同監(jiān)管工作焦點(diǎn)庫(kù)，以附加焦點(diǎn)內(nèi)容條款的形式，在監(jiān)管協(xié)議中明確需開(kāi)展的具體工作內(nèi)容。

開(kāi)展方式：在正式合同監(jiān)管協(xié)議形成前，合同監(jiān)管委托方和受委托方均對(duì)合同監(jiān)管工作進(jìn)行充分評(píng)估，雙方充分溝通后達(dá)成一致，形成書(shū)面的監(jiān)管協(xié)議內(nèi)容。

開(kāi)展時(shí)機(jī)：簽訂監(jiān)管協(xié)議時(shí)。

4 焦點(diǎn)附加法的實(shí)施流程

可分為匯總焦點(diǎn)問(wèn)題、確定監(jiān)管內(nèi)容、協(xié)議雙方溝通、形成附加條款、簽署監(jiān)管協(xié)議五個(gè)步驟。

匯總焦點(diǎn)問(wèn)題：從監(jiān)管任務(wù)背景、裝備具體情況、合同條款內(nèi)容等方面，梳理并匯總合同監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管難點(diǎn)等焦點(diǎn)問(wèn)題，形成焦點(diǎn)問(wèn)題庫(kù)。

提出監(jiān)管內(nèi)容：根據(jù)匯總的焦點(diǎn)問(wèn)題，提出相應(yīng)的監(jiān)管工作內(nèi)容。

表2 不同層級(jí)合同監(jiān)管總體狀況

協(xié)議雙方溝通：委托方和受委托方就合同監(jiān)管中存在的焦點(diǎn)問(wèn)題及雙方提出的監(jiān)管工作內(nèi)容進(jìn)行溝通。

形成附加條款：根據(jù)溝通的結(jié)果，形成監(jiān)管協(xié)議附加焦點(diǎn)條款，在協(xié)議內(nèi)容中作為單獨(dú)的章節(jié)，比如：（1）根據(jù)統(tǒng)型工作要求，產(chǎn)品需要滿(mǎn)足如下：xx 系統(tǒng)接口需滿(mǎn)足xx 標(biāo)準(zhǔn)的要求，xx設(shè)備需采用xx 廠(chǎng)家的xx 型號(hào)產(chǎn)品，xx軟件操作界面需按照xx 的統(tǒng)型方案設(shè)計(jì)結(jié)果；（2）根據(jù)評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的設(shè)計(jì)方案，核心器件xx 需同時(shí)進(jìn)行國(guó)產(chǎn)化替代，可有以下x 種備選方案：xxx、xxx；（3）和競(jìng)標(biāo)階段相比，檢驗(yàn)項(xiàng)目xx 若條件不具備，經(jīng)評(píng)審后可采用以下等效方法：xxx；(4)為確保最終用戶(hù)的使用體驗(yàn)感，不同批次產(chǎn)品需關(guān)注xx 指標(biāo)、xx 指標(biāo)的質(zhì)量一致性差異，并在質(zhì)量證明書(shū)中注明；（5）根據(jù)產(chǎn)品的既定用途，需關(guān)注以下xx、xx指標(biāo)實(shí)戰(zhàn)化邊界條件的滿(mǎn)足情況；（6）根據(jù)以往交付情況，需對(duì)產(chǎn)能受限的配套產(chǎn)品xx、xx的進(jìn)度控制工作采取應(yīng)對(duì)措施；等等。

簽署監(jiān)管協(xié)議：委托方和受委托方在監(jiān)管協(xié)議上簽字并蓋章。

5 需要注意的問(wèn)題

該方法可在合同監(jiān)管準(zhǔn)備階段實(shí)施追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評(píng)估法的基礎(chǔ)上應(yīng)用，經(jīng)過(guò)前三種方法的實(shí)施，可充分暴露合同監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和可能存在的問(wèn)題，成為焦點(diǎn)條款的形成依據(jù)。對(duì)于受委托方，在合同監(jiān)管準(zhǔn)備階段確定的可接受的監(jiān)管任務(wù)，分析其風(fēng)險(xiǎn)、重難點(diǎn)、棘手點(diǎn)等焦點(diǎn)問(wèn)題，提出相應(yīng)的監(jiān)管工作處理建議；對(duì)于委托方，分析總體合同監(jiān)管任務(wù)的特點(diǎn)和要求，分解到需委托的配套監(jiān)管任務(wù)中的焦點(diǎn)問(wèn)題，提出相應(yīng)的配套監(jiān)管工作具體要求。雙方溝通后，在符合合同監(jiān)管相關(guān)規(guī)定和原則的前提下，將這些問(wèn)題和應(yīng)對(duì)措施顯性化，既突出了合同監(jiān)管工作的重點(diǎn)，也規(guī)范了合同監(jiān)管工作開(kāi)展，同時(shí)也是從工作程序上對(duì)委托方和受委托方的保護(hù)。

6 結(jié)論

作為競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第四種單項(xiàng)監(jiān)管特性方法，焦點(diǎn)附加法適用于合同監(jiān)管準(zhǔn)備階段。此方法的運(yùn)用可以在識(shí)別監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)規(guī)范監(jiān)管協(xié)議的簽訂，有效監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)管控措施落實(shí)，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。