西北政法大學 井方

隨著《監(jiān)察法》的問世，“監(jiān)察留置”作為一項改良后的全新措施應運而生。作為監(jiān)察委員會行使調查權的表現(xiàn)方式，留置措施是監(jiān)委會對違法犯罪嫌疑人采取的暫時限制其人身自由的專屬強制措施。留置措施適用的基本原則決定了這個制度未來的發(fā)展走向和設計架構，是監(jiān)察機關工作人員在調查取證工作中必須遵循的指導精神和行為準則。在宏觀上，監(jiān)察留置措施可以類比行政法領域的基本原則。而本文將重點圍繞監(jiān)察留置措施中正當程序原則的運用做以下的思考和探討。

一、正當程序原則在監(jiān)察留置措施中的體現(xiàn)

在法律世界里，公平的理念依靠程序保障和支撐，因此，程序又稱“人治與法治的界河”。為實現(xiàn)保障被調查人的合法權益，規(guī)制留置措施的合理性使之目的，我國《監(jiān)察法》第41條規(guī)定了適用留置措施的法定程序，具體包括：執(zhí)行公務應由二人進行、依法出示工作證件、出具書面通知，以及形成調查筆錄和報告等一系列程序性內(nèi)容。但是，《監(jiān)察法》中關于正當程序的規(guī)定依然顯得略微單薄。因此，在辦案環(huán)節(jié)上，可借鑒行政法中關于正當程序的具體規(guī)定。比如，在采取留置措施前應告知被留置人，并說明采取留置措施的原因及條文依據(jù)；告知被留置人依法享有陳述權、申辯權以及實現(xiàn)救濟的途徑。除此之外，為確保案件審判公平，《監(jiān)察法》也應吸納關于“回避制度（自己不得作為自己案件的法官）”之規(guī)定，從而最大限度地確保決策的中立性、公平性以及獨立性。另外，留置措施的決定主體與批準主體須相分離，由批準主體來進行留置措施的適用合法性事前審查。監(jiān)察機關適用留置措施，不得先斬后奏、任意留置，必須先經(jīng)審批，否則將有違正當程序之規(guī)定。

二、監(jiān)察留置的正當程序

程序是正義與公平的外在表現(xiàn)，留置措施的一系列屬性要求它的實施必須嚴格恪守法律程序的規(guī)定，否則極有可能侵害到公民最基本的人身自由權。留置措施的實施應當滿足法定主體條件、場所限制條件、留置期限、留置與刑事司法程序的銜接問題等程序性條件。

（一）留置措施的啟動（決定與批準）

監(jiān)察委員會的職責之一是調查職務違法和職務犯罪，它往往掌握著被調查人的違法、犯罪線索，并對被調查人的人身危險性、社會危害程度有著最中肯的判斷。故關于留置措施的啟動，由監(jiān)委會的主管負責人集體討論來決定是否有必要采取，這種做法比較妥帖，在學界也并無爭議。目前，學界的關注焦點和議論點在于，留置措施的決定作出以后的審批權由哪個機關來行使。審批權由誰掌握事關自上而下有效運行的審批程序的構建。如前所述，監(jiān)察措施的適用必須通過嚴密的審批、報批和報送程序的審查。在監(jiān)察體制改革的試點工作中，京、晉、浙三地區(qū)的審批主體主要由監(jiān)察委員會與同級黨委（主要）負責人擔任。綜合考慮三個試點地區(qū)的工作經(jīng)驗，本著提高工作效率的原則，《監(jiān)察法》規(guī)定了省級以下的機關采取留置措施需經(jīng)上級機關的批準，而省級監(jiān)察機關決定采取留置措施不需要經(jīng)國家監(jiān)察委員會批準，只需備案即可。該規(guī)定不僅有利于監(jiān)察機關職權的有效運行以及留置措施的正當化實施，同時也有利于對案件情況進行適當?shù)乇Ｃ?。但是，除了以上這種對于初始留置的批準之外，《監(jiān)察法》中還明確規(guī)定了其他非常規(guī)的批準情形，即留置措施期限延長的批準。從目前來看，《監(jiān)察法》規(guī)定的實施兩種批準主體是同一的，這樣做的優(yōu)點在于便于在實踐中操作，但是在未來的立法中是否會考慮將二者分開設置，仍然值得商榷。

（二）留置措施的執(zhí)行

留置措施的執(zhí)行與批準不可分割，執(zhí)行程序同樣也事關被調查人員的切身權益，在未來的監(jiān)察法制構架中，我們也需相應地完善執(zhí)行程序上關于通知被調查人、留置及訊問場所、期限、以及告知相關人等幾個方面的重要規(guī)定。

首先，為了保障被調查人的知情權，監(jiān)察機關不僅應當在采取措施前通知被調查人，還應當向被調查人宣讀留置決定。僅單獨一名工作人員不能實施留置措施，需要兩名。除此之外，工作人員必須出具能證明其執(zhí)行身份的相關工作證件以及《留置決定書》?！读糁脹Q定書》應當寫明執(zhí)行留置的依據(jù)和理由、留置措施的時限和場所、以及被調查人權利的救濟方式?！读糁脹Q定書》原則上應由監(jiān)察部門的主要負責人簽署。其中，有關被調查人留置的依據(jù)和理由、時限、場所等關鍵信息執(zhí)行人員必須當面告知，并要求被留置人在《留置決定書》上確認并簽字。為了避免諸如被調查人在外潛逃的非常情況出現(xiàn)而干擾監(jiān)察機關的合法調查活動，監(jiān)察機關可以將《留置決定書》送達公安機關，由公安機關協(xié)助其辦案并發(fā)布《通緝令》，用以追查在逃的涉案人員。

其次，實施留置措施要采取上文提到的“查留分離”的方式，即送所留置。執(zhí)行人員必須在宣讀完《留置決定書》的規(guī)定時間內(nèi)，立即將被調查人交送至留置場所，原則上時限應當在24小時以內(nèi)。基于節(jié)約監(jiān)察體制改革成本的理念考慮，留置的場所原則上應是原紀檢的“雙規(guī)”場所和由公安機關管轄的看守所，這樣便不需要再另行建造新的場所，既充分地利用了原有的工作資源，又節(jié)約了改革的花銷。如果被調查人不在本地，需異地留置的，由上級機關部門協(xié)同辦理。采取留置措施的時間不得超過三個月。三個月以后，若經(jīng)證據(jù)證實該留置人并無職務違法犯罪的嫌疑，則應當停止已采取的留置措施，恢復其人身自由，反之，則應當轉入相關司法程序，協(xié)同公安機關和審判機關辦理。留置措施的時限在特殊情況下可以延長一次，但延長的時限也不能超過三個月。在監(jiān)察措施執(zhí)行過程中，為了防止被調查人以武力反抗、逃逸、自殘相威脅而拒絕留置的情況出現(xiàn)，執(zhí)法人員應當有強制帶離被調查人到留置場所的權限。到達留置場所以后，執(zhí)行人員應當切斷被留置人員與外界的一切交流，并將其隨身攜帶的用于通訊往來的電子設備沒收，同時將被調查人的重要身份證件予以封存保管。

再次，被留置人員到達留置場所以后，執(zhí)行人員應當在24小時內(nèi)進行訊問，且非特殊情況出現(xiàn)，不能在晚上訊問。特殊情況下的訊問時間最晚不得超過夜間23時。執(zhí)行人員在訊問開始前應向被留置人出具《訊問單》。訊問過程應全程錄像，防止嚴刑逼供、虐待被調查人的情況發(fā)生。訊問時，被監(jiān)察人員應當自覺遵守有關留置場所的規(guī)定，有特殊情況的，應當與工作人員溝通。

最后，調查人員負有告知的工作義務。采取留置措施以后，調查人員必須在法定時限以內(nèi)將留置的情況的書面形式通知給予被留置人同居一家的成年家屬及其工作的單位，期限一般是24小時，出現(xiàn)無法通知和如若通知將會妨礙調查的情形除外。因特殊情況沒有通知的，應當將原因記載于卷宗之后。

三、監(jiān)察留置程序中被調查人的權利保障

我國的監(jiān)察體制改革從初期階段就格外注重“尊重和保障人權”，除了追求合法、合理、快捷、高效辦案，同時也力爭把對被留置人的權利侵害后果降到最低。在我國的法治建設過程中，想要完善人權保護機制，就必然要把保護被調查人的權利這一方面考慮到、照顧到，并將其納入我國監(jiān)察體制改革的構建當中。在建立相關的法律制度時，必須兼顧事前和事后雙重救濟途徑。在留置前，應當向被調查人告知其享有的合法權利，確保其已清楚、明晰；對被調查人不得刑訊逼供，不得采取暴力、脅迫、或者變相暴力的方式強迫獲取其供述；宣布留置決定以后應當保留被調查人陳述和申訴、自我辯護的權利，應當著重于申訴權（申訴權、司法救濟）和請求權。

（一）免于逼供權

如前文所述，保護被調查人的合法權益是監(jiān)察體制改革的關鍵一環(huán)，它不僅能回應當今法治社會對人權的關切，也事關國家的法律價值取向。留置措施作為國家此次監(jiān)察體制改革的全新制度，應當與當今社會保護人權的主流取向和司法改革的基本內(nèi)涵保持一致。參考我國《刑法典》第247條關于刑訊逼供罪的規(guī)定，在羈押期內(nèi)嫌疑人應免于被逼供。逼供不僅意味著被調查人的生命權、健康權受到了侵害，同時也貶損了其人格，這顯然與我國目前“尊重和保護人權”的改革潮流不符，因此在辦案過程中，應嚴厲杜絕和禁止此類現(xiàn)象的發(fā)生。另外，在尚未開展監(jiān)察體制改革時，黨的紀律檢查委員會并不屬于國家司法工作部門，紀委工作人員也不在“司法工作人員”的范圍內(nèi)，如果紀委辦案人員實施了刑訊逼供、暴力取證等行為時，由于不符合刑法條文對身份犯的條件限制，而不能對其按照刑訊逼供罪、暴力取證罪定罪處罰，只能按照侵犯公民人身權利、民主權利罪中相關的規(guī)定，即故意傷害罪、故意殺人罪定罪處罰。但現(xiàn)如今監(jiān)察委員會對于職務犯罪的偵查權是由檢察機關的相應職能分離整合而來的，因此監(jiān)察機關中行使職務犯罪調查權的工作人員可以被認定為司法工作人員。按照這個認定結論，我國《刑法》中刑訊逼供罪的相關規(guī)定在主體要件方面就可以對監(jiān)察人員全面適用，這樣便可以敦促監(jiān)察人員謹慎地履行相應的職責，避免侵犯被調查人的合法權益。

（二）陳述申辯權

《監(jiān)察法》第41條除了規(guī)定留置措施的適用程序之外，未明確規(guī)定被調查人享有陳述和申辯的權利，但留置措施具有鮮明的刑事和行政雙重屬性，這意味著留置措施的決定也應遵守行政處罰應當遵守的程序性規(guī)定，即調查人員決定留置時若未履行充分聽取擬被調查人的意見之程序時，就應當認定監(jiān)委會的留置措施違反正當程序原則，被調查人有權要求辦案人員承擔不利的法律后果，并重新作出留置決定、履行留置程序?？傊侗O(jiān)察法》在具體實施時可以援引行政法中的“正當程序原則”，被調查人一旦被留置，應享有自我陳述和申辯的權利。

（三）救濟申訴權

1.申訴權

監(jiān)察申訴權與陳述申辯權不同，監(jiān)察申訴權是對被調查人被決定留置后的事后救濟，而陳述申辯權是被調查人在留置決定作出以前行使的權利，屬于事前救濟。留置措施中申訴的制度可以比照《行政監(jiān)察法》第38條和第39條、《行政處罰法》第54條、《行政復議法》第8條中的行政申訴制度來設計。但我國《監(jiān)察法》中規(guī)定的可以申訴的情形十分受限，僅限于超過法定時限留置的情形，并且在這種情形下，擁有申訴權的主體只能是被留置人和其近親屬。因此，這種規(guī)定應當進一步細化，將申訴適用的情形擴展至包括留置過程中適用程序非法、調查人在實施留置措施過程中對被調查人做出的侵犯公民人身權利和民主權利，但未達到刑事犯罪之嚴重程度的違法行為的申訴救濟權。針對此類未達到刑事犯罪程度的違法行為，國家可以設立一個相對獨立的，不受監(jiān)察、行政、檢察機關牽制的機構來統(tǒng)一處理，并明確對應的受案范圍，完善相應的與之配套的辦案程序，確保被調查人的申訴權可以產(chǎn)生權利救濟的效果，最大限度地保障被留置人的人格和其他合法權益。

2.司法救濟

在現(xiàn)實的辦案過程中，即便有前文所述的幾項救濟權利的功能合力，也不能完全禁止監(jiān)察權對被調查人合法權益侵害之行為的發(fā)生。因此為了填補空缺，我國的法律機制引入了司法救濟。而司法救濟屬于對被調查人的事后救濟途徑之一。“監(jiān)察體制改革最重要的環(huán)節(jié)就是立法，如何保障當事人的司法救濟權，其重要性不言自明”，姜明安教授如是說。如果被調查人認為監(jiān)察機關所采取的強制性措施難為正當，基于司法監(jiān)督的終局性特質，該監(jiān)察對象可以向法院起訴，敦促法院對監(jiān)察委員會行使的留置措施進行合法的監(jiān)督，從而保障自己的合法權益?；诖?，監(jiān)察機關在調查過程中對被調查人員可能采取的一系列人身或財產(chǎn)強制措施，在制度適用上無異于行政訴訟中，行政機關所做出的被訴行政行為。即當監(jiān)察委員會對被調查人采取留置等限制人身自由的強制性措施或將其財產(chǎn)進行查封、扣押、搜查、凍結時，如果被調查人不服，都可以向法院去爭訟。但即便如此，法院也僅只能對監(jiān)察委員會行使權力的合法性進行審查（和行政訴訟同理）。另外，監(jiān)委會只要侵犯了被調查人的合法權益，就應當作為訴訟的被告。但是由于它畢竟不同于通俗法律意義上的行政機關，在性質的定位上與既定的訴訟規(guī)定主體在性質上也有所出入，所以以監(jiān)察委員會為被告的訴訟性質到底為何，仍有待明晰。刑事訴訟法領域的陳光中教授指出，監(jiān)察體制改革將監(jiān)察權的地位提升至與行政權、司法權并駕齊驅的權力，在原本監(jiān)察權隸屬于行政權框架的基礎上，將其從行政權中抽離，從而明顯地提高了監(jiān)察權作為一項國家權力的架構等級。

所以單就權力來源的性質上看，監(jiān)察委員會不能被簡單地定性為是行政機關，故不能對其適用行政復議的相關規(guī)定，若承認針對留置措施的訴訟是行政訴訟，便相當于承認了監(jiān)察機關是行政機關，其行使的權利是行政職權，這顯然是不成立的。但是與刑事、民事訴訟相比較，該類訴訟從本質和屬性的角度上來說和行政訴訟比較貼近，因此交給法院的行政庭來受理及審判似乎也更加順理成章。

（四）求償權

“當留置措施的實施程序侵犯被調查人的合法權利時，被調查人可以申請國家賠償?！边@一條款應當被寫入《監(jiān)察法》第67條關于國家賠償?shù)南嚓P規(guī)定中。國家賠償制度可以有效地監(jiān)督監(jiān)察機關辦案人員，督促其合法、依照正當程序辦案，也一定程度降低了被調查人權利被侵犯的頻率和風險，給被調查人相應的補償，保護被調查人的人格尊嚴。但是僅僅只是這樣一個單一的法條不足以規(guī)定和健全更加完備的國家賠償制度，在之后的監(jiān)察體制改革中，應當在《國家賠償法》中增設“監(jiān)察救濟賠償”一章，詳細地規(guī)定諸如監(jiān)察賠償?shù)姆秶?、申請賠償人、賠償義務機關以及賠償?shù)木唧w程序等條款，使《監(jiān)察法》規(guī)定的國家賠償制度日臻完善，有法可循。