新疆大學(xué)法學(xué)院 張祁

2015年9月“五小葉槭瀕危植物保護(hù)案”后，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟進(jìn)入大家的視線，開啟了事前預(yù)防的救濟(jì)新渠道。由于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律規(guī)定不清，以及相關(guān)理論還不成熟和完善，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在我國“遇冷”，受案率極低。研究預(yù)防性環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題有利于打破這一司法困境，符合國家環(huán)保法治思想，拓寬了公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的訴求，切實(shí)保護(hù)了公眾的環(huán)境權(quán)益，滿足了公眾對(duì)生存、生活高質(zhì)量的要求，推進(jìn)了我國生態(tài)文明建設(shè)。

一、問題的提出

我國2015年施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）原則性地規(guī)定了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，此規(guī)定突破了原有的環(huán)境民事訴訟的救濟(jì)理念，即“有損害才有救濟(jì)”；開啟了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟與救濟(jì)性環(huán)境公益訴訟并列的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)模式。然預(yù)防性環(huán)境公益訴訟作為一個(gè)全新的訴訟模式出現(xiàn)至今，對(duì)于原來環(huán)境公益訴訟和風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制提出挑戰(zhàn)，其在制度設(shè)計(jì)的正當(dāng)性與合理性上廣受爭議。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的立法目的為何？此新制度是否有深厚理論基礎(chǔ)作為支撐？能否作為該制度構(gòu)建的規(guī)范和指導(dǎo)？相關(guān)環(huán)境法規(guī)只有一個(gè)條文的原則性規(guī)定，未來的立法前景如何？尤其是如何在矛盾沖突的價(jià)值體系之間尋求合適的平衡點(diǎn)，做到不偏頗又實(shí)現(xiàn)雙贏？關(guān)于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的探討和研究才剛剛開始，理論及司法實(shí)踐對(duì)其研究不夠深入，未形成建樹性成果和系統(tǒng)性研究。面對(duì)以上諸多爭議與質(zhì)疑，筆者認(rèn)為有必要回應(yīng)這些爭議，來擺正預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的功能定位和實(shí)踐發(fā)展方向。

二、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)目的之考察

（一）遏制環(huán)境損害，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制

“環(huán)境”一旦遭到損害，往往具有不可逆性和不可恢復(fù)性。從工業(yè)革命伊始，環(huán)境問題逐漸成為一個(gè)顯著的社會(huì)問題，面對(duì)愈發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境破壞與日益突顯的健康風(fēng)險(xiǎn)，原先對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行矯正的個(gè)人責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任以及刑事責(zé)任都無法對(duì)那些造成多數(shù)不特定的環(huán)境污染事件、環(huán)境公害事件等進(jìn)行有力的救濟(jì)和恢復(fù)。因?yàn)榛诃h(huán)境損害的不可逆性，事后應(yīng)對(duì)的各種救濟(jì)手段早已無法應(yīng)對(duì)環(huán)境危害所帶來的各種問題。在此背景之下，健康、環(huán)境議題崛起，環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償、懲罰性賠償?shù)戎贫冗m時(shí)而生?！碍h(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”成為環(huán)境保護(hù)的固有理念，環(huán)境損害行為得到一定的遏制。在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大背景之下，日益顯現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防急需我國將環(huán)境治理的重心轉(zhuǎn)到事前預(yù)防上來，遏制環(huán)境損害，急需堅(jiān)持預(yù)防原則，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。

（二）保護(hù)環(huán)境公益，彌補(bǔ)保護(hù)體系漏洞

目前我國在環(huán)境制度設(shè)計(jì)上確立了環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫?。環(huán)境公益訴訟按照保護(hù)方式分為預(yù)防性性的環(huán)境公益訴訟和救濟(jì)性的環(huán)境公益訴訟。但就目前我國的司法實(shí)踐來看，提起的環(huán)境公益訴訟多為事后救濟(jì)性的，而預(yù)防性的事前介入的環(huán)境制度沒有。環(huán)境問題已經(jīng)成為懸在人類頭上的一把利劍，對(duì)環(huán)境的保護(hù)和治理則是造福當(dāng)代、澤被后世的事業(yè)，環(huán)境公益的保護(hù)需要我們具有未雨綢繆的前瞻視野，發(fā)揮環(huán)境公益訴的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)在價(jià)值與功能。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)彌補(bǔ)了環(huán)境保護(hù)體系事前預(yù)防的漏洞格式成為保護(hù)環(huán)境公益有力措施。

（三）區(qū)別于事后救濟(jì)，開通救濟(jì)新渠道

從具體的訴訟目的來看，救濟(jì)性環(huán)境公益訴訟的目的在于要求損害者對(duì)已經(jīng)造成的環(huán)境破壞和環(huán)境公共利益受損進(jìn)行賠償和采取補(bǔ)救措施，試圖使受損的環(huán)境和公共利益恢復(fù)。此時(shí)具體的不當(dāng)和違法行為已經(jīng)發(fā)生，已經(jīng)造成不可挽回的環(huán)境破壞或者危害到民眾的健康安全，我們能做的就只能是事后彌補(bǔ)救濟(jì)。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)為公眾保護(hù)環(huán)境和保護(hù)公共利益提供了新救濟(jì)渠道,以預(yù)防功能作為基本宗旨，將保護(hù)環(huán)境與保護(hù)公共利益作為根本宗旨，訴訟目的是通過司法途徑阻止將來可能發(fā)生的對(duì)環(huán)境公共利益的損害，使司法權(quán)在環(huán)境公共利益受損之前介入，從而消除環(huán)境公共利益受損的可能性。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟能真正發(fā)揮環(huán)境公益訴訟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性的功能，使公民可以對(duì)潛在的環(huán)境危害和不確定的環(huán)境損害提起民事訴訟來救濟(jì)。

三、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

（一）環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)是環(huán)境法最核心的權(quán)利，環(huán)境權(quán)作為新興的人權(quán)，保護(hù)的法益當(dāng)然是公共利益。環(huán)境權(quán)從內(nèi)容上包含有實(shí)體的和程序的權(quán)利，若公民個(gè)人無法實(shí)現(xiàn)實(shí)體環(huán)境權(quán)，那么只能實(shí)現(xiàn)程序性的環(huán)境權(quán)作為公民參與環(huán)境保護(hù)的方式，其中環(huán)境公益訴訟便成為最重要的參與方式。即允許公民以環(huán)境權(quán)為依據(jù)，提起關(guān)于環(huán)境公益訴訟，而不是私益訴訟。但是為了防止濫訴的出現(xiàn)，一般會(huì)限制提起環(huán)境公益訴訟的訴訟主體。從我國的整體實(shí)踐來看，由公民提起的環(huán)境公益訴訟偏少，大多是由環(huán)境保護(hù)組織提起，更多是檢察機(jī)關(guān)作為訴訟原告提起。因此，從環(huán)境權(quán)的角度賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利非常重要。通過司法救濟(jì)途徑對(duì)環(huán)境治理、保護(hù)工作進(jìn)行參與、最重要的是實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟作為保障環(huán)境權(quán)的重要手段應(yīng)該充分實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)防患于未然的重要作用。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)代社會(huì)不可回避的話題,其中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害后果最難估量和不可逆轉(zhuǎn)，所帶來的后果往往是環(huán)境的難以修復(fù)和人體健康的無法恢復(fù)。面對(duì)如此堪憂情形，我們所采取的措施不能總是消極的、事后的，及時(shí)采取預(yù)防性的措施顯得尤為重要。因此在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，其基本的價(jià)值追求是預(yù)防性的減少環(huán)境損害的發(fā)生，法律制度成為捍衛(wèi)民眾相應(yīng)權(quán)益的有利武器，能夠提供有效的抑制風(fēng)險(xiǎn)的能力。在此背景之下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則成為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范理念在法律上的規(guī)范表達(dá)②。我國環(huán)境立法領(lǐng)域在2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第5條中規(guī)定了以保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的預(yù)防原則③。隨后又在相關(guān)司法解釋中規(guī)定了相應(yīng)的配套措施，即針對(duì)有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生可以提起預(yù)防性的環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法的主要手段，其不僅要發(fā)揮救濟(jì)性的環(huán)境保護(hù)，而且需要未雨綢繆，風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防不是在當(dāng)下，更重要的是在于未來。

（三）利益衡平理論

利益之間的沖突解決是法學(xué)研究的基本范疇。在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)，更應(yīng)該將利益之間沖突的解決作為主要任務(wù)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)，往往涉及利益間的衡平。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)建立在科學(xué)不確定性的基礎(chǔ)上，要適應(yīng)可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，我們能做的就是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)決策，要求政府、民眾必須有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的意識(shí)。因此在這樣的意識(shí)之下，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)利益與環(huán)境效益發(fā)生沖突需要作出選擇時(shí)的核心理念是健康權(quán)優(yōu)先，即環(huán)境健康和人體健康優(yōu)先。因?yàn)榄h(huán)境損害的不可逆轉(zhuǎn)和不可恢復(fù)原狀性，已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境損害和危害人體健康的情況再采取遏制和消除措施時(shí)所花費(fèi)的人力、財(cái)力很難估量，很可能于事無補(bǔ)。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟以事前預(yù)防的方式出現(xiàn)在環(huán)境還未發(fā)生損害之前，減少了損害出現(xiàn)后為了彌補(bǔ)而花費(fèi)的力氣。未來在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)，我們所遇到的環(huán)境問題只會(huì)更加復(fù)雜，所牽扯的利益也會(huì)更加繁雜，在利益衡平的指導(dǎo)下，在環(huán)境公益訴訟中發(fā)展以預(yù)防性理念為指導(dǎo)的訴訟制度是最佳選擇。

四、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟前景之考量

（一）預(yù)防性環(huán)境公益訴訟適用艱難

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在我國發(fā)展的時(shí)間相對(duì)較短，現(xiàn)行的法律與司法解釋僅做了原則性的規(guī)定，具體的制度設(shè)計(jì)還有待于立法和司法解釋的完善。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在我國當(dāng)前主要存在于以下幾方面的問題：其一，所規(guī)定的內(nèi)涵不明確。主要是對(duì)“社會(huì)公共利益”“重大風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)涵規(guī)定不明確，最高院的解釋也未作說明，這就給了法官在審理案件時(shí)一定程度的自由裁量權(quán)，要么過于保守，訴訟不可避免地被駁回；要么過于恣意，損害各方的利益，很難發(fā)揮預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的作用。其二，所涉舉證困難。較于環(huán)境公益訴訟而言，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的起訴條件相對(duì)放寬，提起訴訟只需要提交被告行為已經(jīng)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料。但是就具體的案件來看，證明重大風(fēng)險(xiǎn)而不是已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害，收集證據(jù)的困難更大，而證明尚未發(fā)生的環(huán)境損害結(jié)果的行為具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)或者將會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞、環(huán)境健康的損害往往具有預(yù)設(shè)性和預(yù)想性。其三，法官判決壓力大。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展往往伴隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)，需要法官具有事前預(yù)防的認(rèn)識(shí)，在經(jīng)濟(jì)效益與尚未發(fā)生的環(huán)境效益損害之間進(jìn)行識(shí)別和平衡并做出裁判，利益衡量對(duì)法官提出了更高的要求。在2015年的“中石油云南煉油案”中，一審法院法官認(rèn)為重大風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)不明，無法證明煉油會(huì)造成大氣污染，尤其是造成對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦慕】碉L(fēng)險(xiǎn)，最終不予受理。這也是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件中僅有的針對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)提出的訴訟，很遺憾的是最終不予受理，煉油項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施。反觀為數(shù)不多是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件，我們不難發(fā)現(xiàn)針對(duì)生態(tài)、生物保護(hù)的案件都被受理，其中最著名的“綠孔雀案”在經(jīng)歷了漫長的訴訟之路后，取得勝利，其勝利的結(jié)果是水電站項(xiàng)目永久關(guān)停。這也不難看出針對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)提起的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，由于損害還尚未發(fā)生，法官在緊缺利益優(yōu)先原則的主導(dǎo)下選擇了經(jīng)濟(jì)利益。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的利益沖突只會(huì)增加，掌握利益衡量理論成為法官處理環(huán)境訴訟中利益沖突繁雜的方法論。

（二）預(yù)防性環(huán)境公益訴訟下的利益衡量—制度前景展望

可以預(yù)見的是，面對(duì)紛繁復(fù)雜的環(huán)境問題的出現(xiàn)，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在我國的理論研究和實(shí)踐探索還有很長的一段路要走，將來所要面臨的問題很可能超出我們的預(yù)想。歸根到底預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的適用困難主要是因?yàn)榇嬖谥鴰讓?duì)基本的矛盾，只要處理好這些價(jià)值沖突，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的發(fā)展就不會(huì)逾越訴訟的法理和立法宗旨，更好地發(fā)揮其預(yù)防性的作用。

第一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)之平衡，這是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展過程中遇到的最避不開的利益沖突。處理兩者之間的利益沖突我們首先要了解兩者之間的關(guān)系，保護(hù)和改善自然是我們?nèi)祟惿婧桶l(fā)展的前提，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科學(xué)的發(fā)展是人類不斷的追求。如今推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的今天，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為時(shí)代主題，創(chuàng)造綠色發(fā)展方式和生活方式已經(jīng)成為全人類的共識(shí)?？沙掷m(xù)的發(fā)展理念，要求我們必須將全人類的健康利益和環(huán)境健康利益放在優(yōu)位，倡導(dǎo)預(yù)防性發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

第二，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是正負(fù)效應(yīng)之平衡。我們?cè)诳吹江h(huán)境保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防積極的一面時(shí)，也應(yīng)該看到它們所帶來的負(fù)面效應(yīng)。因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)措施也不是天然合理的，我們也必須研究和探討其可能產(chǎn)生的不利后果和相應(yīng)的補(bǔ)救措施④。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟預(yù)防的對(duì)象不是已經(jīng)發(fā)生的損害，而是具有環(huán)境損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)尚未發(fā)生的損害，我們往往難以證明，具有一定的預(yù)測(cè)性。雖然我們承認(rèn)事前的預(yù)防能夠避免不當(dāng)行為和違法行為帶來的不可挽回的環(huán)境損害和公共利益受損的后果，但是我們也必須承認(rèn)過早的介入也需要我們付出更多的代價(jià)。探索預(yù)防性的環(huán)境公益訴訟要求我們兼顧其帶來的正負(fù)效應(yīng)，做到不顧此失彼并渾然天成。

第三，公益保護(hù)與私益保護(hù)之平衡。環(huán)境保護(hù)不僅涉及環(huán)境公共利益，而且關(guān)涉到每個(gè)公民的私人利益，所涉二者利益往往出現(xiàn)在同一環(huán)境損害案件之中，因此厘清公益保護(hù)和私益保護(hù)之間的關(guān)系尤為重要。環(huán)境公益訴訟案件涉及兩方面的利益的解決措施規(guī)定在最高院頒布的有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟的司法解釋中，但是對(duì)于預(yù)防性的環(huán)境公益訴訟涉及公益與私益的沖突時(shí)是否能夠直接適用司法解釋還有待考量。公益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為首要選擇，但具體適用時(shí)必須進(jìn)行專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，不能僅憑主觀判斷。

第四，事前程序保障與事后程序保障之平衡。現(xiàn)有的救濟(jì)性環(huán)境公益訴訟在程序保障方面涉及訴前調(diào)節(jié)機(jī)制、保全制度以及賠償制度等。預(yù)防性的環(huán)境公益訴訟還未有相關(guān)程序進(jìn)行保障，這些制度保障能否適用，相關(guān)司法解釋和司法實(shí)踐也沒有涉及。2021年2月最高院發(fā)布了關(guān)于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容，其中提到了將持續(xù)性探索預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，出臺(tái)環(huán)境禁止令規(guī)則。這一規(guī)則的出臺(tái)，將有利于預(yù)防性的事前救濟(jì)，正確發(fā)揮預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的作用。

五、結(jié)語

環(huán)境損害具有難以逆轉(zhuǎn)和難以修復(fù)的特點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該體現(xiàn)其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)在要求和功能，構(gòu)建起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。雖然目前預(yù)防性環(huán)境公益訴訟還不夠成熟，在內(nèi)涵規(guī)定、舉證責(zé)任以及救濟(jì)方式等方面都存在不足。但是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)填補(bǔ)了環(huán)境保護(hù)的事前預(yù)防環(huán)節(jié)的救濟(jì)空白，從理論、實(shí)踐等多個(gè)方面優(yōu)化了我國環(huán)境公益訴訟的制度環(huán)境，有助于切實(shí)保護(hù)保障環(huán)境公共利益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧共生，成為保障環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有力的司法保障制度。

注釋

①劉紫意.預(yù)防性環(huán)境公益訴訟研究[D].沈陽:遼寧大學(xué).2020.

②朱炳成.環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論構(gòu)建與制度展開[J].暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2019,41(11):51-62.

③《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)費(fèi)》第五條:環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則.

④李啟家.“環(huán)境法學(xué)的發(fā)展與改革”研討會(huì)紀(jì)要[J].清華法治論衡,2014(3):7-55.