王驍睿

（中建華會計師事務所有限責任公司新疆分所，新疆 烏魯木齊 830000）

一、研究背景

礦業(yè)是工業(yè)產業(yè)鏈的初端，被譽為“工業(yè)之母”。無論是工業(yè)化時期或后工業(yè)化時期，礦業(yè)仍占據著基礎產業(yè)地位，國家資源能源安全供應和保障對經濟社會的發(fā)展具有重要的作用。

新疆為中國面積第一大省，地域遼闊，資源充沛，礦產資源的儲量位居全國前列。礦產種類繁多，資源比較齊全配套。新疆是我國陸地面積最大的省區(qū)，國土面積約占全國陸地總面積的1/6。新疆自然資源比較豐富，新疆礦產資源具有儲量多、礦種全、相關配套好、分布廣的特點。目前，新疆已發(fā)現了138種礦產，占全國已發(fā)現168種礦產的82%。

隨著中國經濟體制改革和社會的發(fā)展，礦業(yè)權同樣發(fā)生了變化。具體而言，從計劃經濟到市場經濟的有效轉變，礦產資源開采也從雜亂無章到有序可循，礦業(yè)權的取得從以審批方式為主到以競爭及協議出讓形式為主，從國家投入到市場化模式轉變，由此也引發(fā)了地方國有企業(yè)對參與礦產資源運作的探討。本文主要對地方國有企業(yè)參與礦產資源運作審計過程中的關鍵環(huán)節(jié)進行了分析，以期為地方國有企業(yè)參與礦產資源運作提出新的思路。

二、地方國有企業(yè)取得礦業(yè)權政策分析

改革開放以來，我國礦業(yè)得到了持續(xù)、快速的發(fā)展，礦業(yè)權管理體制改革也在礦業(yè)高速發(fā)展的大潮下經歷數次變革。地方國有企業(yè)在參與礦產資源運作過程中，首先需關注的核心問題為礦業(yè)權的取得，審計過程中地方部分國有企業(yè)取得礦業(yè)權的方式不合規(guī)，導致項目未來運作產生障礙。因此，本文就地方國有企業(yè)取得礦業(yè)權的相關政策進行如下梳理：

1986年，《中華人民共和國礦產資源法》提出探礦權、采礦權的概念，同時要求企業(yè)對于礦產資源的勘查和開采，必須依法分別進行申請，隨后經批準取得礦業(yè)權，并辦理相關登記手續(xù)。相關政策的出臺明確礦權取得只有申請審批這一種方式。

2003年，原國土資源部發(fā)布《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》，相關辦法的出臺標志礦業(yè)權出讓由以往單一行政審批，轉變?yōu)樾姓徟笆袌龈偁巸煞N出讓方式并存的新格局。

2006年，為了規(guī)范采礦權市場，完善礦業(yè)權招拍掛管理辦法，根據《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號），明確礦業(yè)權出讓分為“申請在先”、協議、招拍掛三種方式，并且根據礦種和勘查開發(fā)風險程度具體規(guī)定了每種出讓方式適用的情形。

2019年，自然資源部印發(fā)的《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）要求全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格控制礦業(yè)權協議出讓，除了稀土、放射性礦產勘查開采項目或國務院批準的重點建設項目，自然資源主管部門可以協議方式向特定主體出讓礦業(yè)權外，對其他礦業(yè)權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓。

具體而言，從計劃經濟到市場經濟的有效轉變，礦產資源開采也從雜亂無章到有序可循，礦業(yè)權的取得從以審批方式為主到以競爭及協議出讓形式為主。從礦業(yè)權變動的一系列政策可以看出，目前地方國有企業(yè)只能通過市場競爭方式獲得礦權，通過向地質礦產主管部門申請批準或由政府直接劃轉等方式取得礦業(yè)權受到一定的政策限制。

三、地方國有企業(yè)參與礦產資源開發(fā)的案例

近年來，多地不斷探索創(chuàng)新礦產資源運作新模式，以砂石資源為例，山東、江西、四川、湖北、甘肅等地采取統(tǒng)一開采銷售的砂石國有化管理模式。在此模式下，由地質礦產主管部門或相關單位成立地方國有企業(yè)，由地方國有企業(yè)按照政府出臺的相關管理辦法，進行砂石統(tǒng)一資源開發(fā)管理及運營，以實現規(guī)范整合區(qū)域內的砂石礦產資源，穩(wěn)定砂石市場價格，實現砂石資源可持續(xù)開發(fā)利用。以下選取山東省新泰市礦石資源國有化管理作為典型案例進行闡述。

2018年，新泰市國有資產運營中心下屬的新泰市國有資本投資運營有限公司全資設立新泰市平陽建材資源市場管理有限公司（以下簡稱“平陽建材”），專業(yè)負責砂石加工、銷售。另根據山東新泰市人民政府《關于進一步加強山石資源管理工作意見》（新政發(fā)〔2019〕10號），平陽建材作為管理服務平臺，與各山石礦山采礦權人簽訂統(tǒng)一營銷服務協議，負責對全市山石礦山資源扎口管理和一體化運營，包括山石礦山綜合整合整治，及整治整合后新建的礦山安裝視頻監(jiān)控、車輛定位、地磅監(jiān)測等方式進行全流程管控。同時，會同發(fā)改、財政、審計等相關部門，科學核定礦山生產經營綜合成本及礦產品銷售價格，強化對各山石礦山采礦權人以實現集中化及歸口管理。

目前，統(tǒng)一開采銷售的國有化管理模式主要運用于砂石及河道采砂行業(yè)，尚未在整體礦產資源運作中予以推廣，但此模式為地方國有企業(yè)參與礦產資源運作提供新的思路及參考。

四、當前地方國有企業(yè)參與礦產資源審計的關鍵要點

結合礦產資源自身賦存的復雜屬性及地方國有企業(yè)的實際情況，歸結審計過程中就地方國有企業(yè)參與礦產資源的關鍵要點如下。

1.運用大數據精準匹配

在往常的審計項目中，通常按照地域對審計資源進行平均分配，根據合同金額、收入等重要因素對審計事項進行排序，并從中選擇審計重點。但新疆礦產資源遼闊，分布較為廣泛，對于像礦產資源這樣點多面廣且缺乏統(tǒng)一度量值的項目，這種組織分工方式具有一定局限性。

通過利用大數據進行分析，實現關鍵信息的匹配。數據之間的關聯性是大數據審計核心特征之一，不同的數據之間存在各種各樣的關聯，利用數據之間的關聯性比對分析的前提，就是要實現關鍵信息的匹配。而審計數據取自不同信息系統(tǒng)，數據質量參差不齊，各信息系統(tǒng)無統(tǒng)一標準接口、無統(tǒng)一編碼體系，導致異種數據源難以精準匹配，需要通過技術方法來解決。

在礦產資源審計中，大量的礦業(yè)權人名稱無法與工商數據的企業(yè)名稱精準匹配，導致相當一部分礦業(yè)權人無法批量查找工商信息。因此，審計人員引入SQL數據庫中的商務智能技術，以實現精準匹配礦業(yè)權人和工商企業(yè)。

2.統(tǒng)一協調審核管控流程

目前，礦產行業(yè)存在礦產開采秩序不規(guī)范、監(jiān)督管理力度不足等問題，導致各類非法違法采礦行為現象較為突出，從而對區(qū)域生態(tài)環(huán)境及安全生產帶來重大隱患。

地方國有企業(yè)作為地方城市建設者，相比民營企業(yè)承擔更多的責任與義務。因此，在礦產資源審計中，應著重關注地方國有企業(yè)的內控制度及管理辦法，并審核地方國有企業(yè)是否結合其自身的國有企業(yè)背景及資金管理經驗，嚴格執(zhí)行相關政府部門相關規(guī)定，并根據需要制定相關管理流程。

同時，在礦產資源運作的過程中，審計人員尚需關注地方國有企業(yè)是否統(tǒng)籌負責礦產資源開采及運營管理，不斷更新生產技術和生產設備同時在礦產資源開發(fā)過程中產生的尾礦、廢石等實行統(tǒng)一處置，推進礦產資源集約利用，實現可持續(xù)發(fā)展。

3.支付礦產資源專項收入

根據《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》（財綜字〔1999〕74號），“第五條 探礦權采礦權使用費收取標準（一）探礦權使用費以勘查年度計算，按區(qū)塊面積逐年繳納，第一個勘查年度至第三個勘查年度，每平方公里每年繳納100元，從第四個勘查年度起每平方公里每年增加100元，最高不超過每平方公里每年500元。（二）采礦權使用費按礦區(qū)范圍面積逐年繳納，每平方公里每年1000元?！?/p>

根據《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號）第四條規(guī)定，礦業(yè)權出讓收益納入一般公共預算管理，地質調查及礦山生態(tài)環(huán)境修復等相關支出，由同級財政予以保障。

礦產資源專項收入包括礦業(yè)權占用費及礦業(yè)權出讓收益。根據《國務院關于印發(fā)礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號），礦業(yè)權出讓收益中央與地方分享比例確定為4∶6，礦業(yè)權占用費中央與地方分享比例為2∶8。

另根據《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號），將由自然資源部門負責征收的礦產資源專項收入劃轉給稅務部門負責征收。

根據中華人民共和國財政部頒布的《2022年政府收支分類科目》，“礦產資源專項收入”為一般公共預算收入項級科目，科目代碼為1030714，礦產資源專項收入為中央和地方共享收入，因此地方國有企業(yè)在參與礦產資源運作過程中，應向按照財綜〔2021〕19號文的規(guī)定向稅務機關支付礦產資源專項收入。在審計的過程中需關注資金費用是否及時支付，相關資金流轉路徑是否合規(guī)，相關主管部門在取得地方礦產資源收入過程中，扣除國家及省級提留，剩余部分按合理部分支付給地方國有企業(yè)，地方國有企業(yè)取得時是否依約使用，并取得合法有效的票據，以滿足礦產資源后續(xù)運營的需要。

4.加強礦產資源經營成本核算

礦山的經營成本作為礦業(yè)資源審計的關鍵環(huán)節(jié)，礦山的生產經營成本，對于企業(yè)未來的運營收益具有重要的作用。礦產資源的經營成本主要包括荒料成本、礦山維檢成本、運輸成本、環(huán)境治理成本、設備耗損及折舊成本、人工成本及水電成本等。由于礦產資源較為復雜自然屬性，導致其生產經營成本受地理位置、賦存條件、數量品位、市場需求、成本計征方法等因素影響較大。尤其是荒料成本、礦山維檢成本、運輸成本等礦產資源專屬成本缺少相關行業(yè)標準，易受到主觀因素影響，導致各礦山經營成本估算差異較大。

在審計的過程中，審計人員需對礦山開采相關成本事項進行充分調研，并核查地方國有企業(yè)相關的成本預算及現金預算管理，并逐步完善企業(yè)成本相關的內部控制制度，規(guī)范成本核算流程。在開采過程中，應在充分考慮各因素的基礎上，利用專業(yè)科學核定礦山生產經營綜合成本，作為未來確定礦產資源收入價格的依據，如有必要可在相關的運營服務協議等相關中明確運營成本變動情況下的價格調整機制，為企業(yè)未來運營提供相關依據或參考。

5.落實生態(tài)保護相關責任

習近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山?！杯h(huán)境是經濟的基礎和制約條件，礦山復綠也是礦產資源開發(fā)利用中必不可少的一環(huán)。國家要求按照“誰開采，誰治理”的原則督促采礦權人嚴格加強對礦區(qū)周圍環(huán)境的保護和整治工作。

現階段，我國礦產資源開發(fā)利用水平有所提升，但仍存在區(qū)域發(fā)展不均衡，礦產資源綜合利用率低，盲目開采等現象，造成資源浪費及生態(tài)環(huán)境破壞等問題。尤其是老礦山和中小型礦山企業(yè)技術力量相對薄弱，經營管理水平較低，礦產資源利用粗放，造成較為嚴重的環(huán)境污染及資源浪費，對生態(tài)環(huán)境造成不利影響。

審計過程需關注地方國有企業(yè)在取得采礦權后，是否對礦山環(huán)境保護和治理恢復承擔主體責任，包括編制環(huán)境恢復治理方案，簽訂生產過程中的環(huán)境恢復治理承諾書，按規(guī)定繳納環(huán)境恢復治理保證金，并在礦山設計建設時配備一定標準的三廢處理設備等，避免對生態(tài)環(huán)境造成不利影響。同時，需關注地方國有企業(yè)自主研發(fā)創(chuàng)新能力，核實其研發(fā)費用成本的核算及無形資產的確認，挖掘礦產資源在高端產業(yè)鏈中的應用價值，通過延伸產業(yè)鏈將初級原材料打造成高附加值的終端應用產品，實現產業(yè)鏈的一體化，加快推動資源優(yōu)勢上升為經濟優(yōu)勢和產業(yè)優(yōu)勢。

另外，需要謹慎關注地方國有企業(yè)由于礦產資源造成礦山地質環(huán)境破壞的后續(xù)處理工作，有關部門應督促礦山企業(yè)依法治理，保護和恢復生態(tài)環(huán)境。礦山防治污染設施，應與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應符合經批準的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。