張海英，汪波

1畢節(jié)市生態(tài)環(huán)境局七星關(guān)分局；2畢節(jié)市生態(tài)環(huán)境局

一、前言

土壤圈處于大氣圈、巖石圈、水圈和生物圈之間，是聯(lián)系整個生態(tài)系統(tǒng)中有機界和無機界的中心環(huán)節(jié)?！皟|民賴此土，萬物生斯壤”，土壤作為生態(tài)系統(tǒng)的基本組成要素之一，是人類賴以生存和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時其承載著環(huán)境中 50%-90%的污染負荷[1]，關(guān)系著人民群眾身體健康和美麗中國建設(shè)。七星關(guān)區(qū)積極踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，扎實打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，全區(qū)受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率達100%。但在實際工作開展過程中，由于土壤污染存在累積性、隱蔽性、不均質(zhì)性、滯后性、不可逆性等特點，使得土壤污染工作重視程度不夠。七星關(guān)國土面積3400余萬平方公里，屬畢節(jié)市礦產(chǎn)資源大縣，上世紀80年代的土法煉鋅、煉硫及低技術(shù)的礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用成為七星關(guān)區(qū)重金屬污染的最主要來源，其中鉛—鋅—鎘污染較為突出和典型，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動較為粗放，農(nóng)藥、化肥使用過度，規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖糞污污染環(huán)境等問題突出。本文通過總結(jié)七星關(guān)區(qū)在土壤污染防治工作中存在的問題和困難，積極探索和思考解決的對策，以期為推動七星關(guān)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展貢獻一份力量。

二、七星關(guān)區(qū)土壤污染防治中存在的問題和困難

（一）歷史遺留廢渣治理中存在的問題

重金屬治理效果有待評估。2011年，環(huán)保部污防司下發(fā)《關(guān)于編制地方重金屬污染綜合防治規(guī)劃有關(guān)問題的函》，要求重點單元編制一區(qū)一策。七星關(guān)區(qū)為“十二五”期間全國重金屬污染防治規(guī)劃中劃分的重點單元，鉛、鎘為主要防控元素，結(jié)合實際，七星關(guān)區(qū)編制并實施了《七星關(guān)區(qū)重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》《七星關(guān)區(qū)重金屬污染綜合防治“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱“兩個《規(guī)劃》”），使得歷史遺留的鉛鋅冶煉廢渣、硫磺冶煉廢渣基本得到治理。有研究表明[1]：礦業(yè)和工業(yè)固體廢棄物露天堆放過程中，經(jīng)日曬、雨淋、水洗等作用，使重金屬以輻射狀、漏斗狀向周圍土壤擴散。七星關(guān)區(qū)在實施兩個《規(guī)劃》時，《土壤污染防治法》未頒布實施，在治理歷史遺留廢渣后，未進行治理效果評估，因此七星關(guān)區(qū)歷史遺留廢渣治理工程治理效果能否滿足現(xiàn)階段土壤污染防治的要求未知?！锻寥牢廴痉乐畏ā分兄皇且?guī)定了“風(fēng)險管控、修復(fù)活動完成后，土壤污染責(zé)任人應(yīng)當另行委托有關(guān)單位對風(fēng)險管控效果、修復(fù)效果進行評估”，未對《土壤污染防治法》實施以前就已經(jīng)完成治理的歷史遺留污染地塊是否需要開展效果評估進行規(guī)定。

（二）農(nóng)業(yè)面源污染防治中存在的問題

1.畜禽養(yǎng)殖污染不容樂觀

當前，國家關(guān)于畜禽養(yǎng)殖污染防治方面的法規(guī)性文件只有國務(wù)院2014年實行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，貴州省法規(guī)性文件只有《貴州省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，但《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和《貴州省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》明確說明適用于規(guī)?；B(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)?，F(xiàn)有法律法規(guī)對規(guī)模以下養(yǎng)殖戶沒有作出要求，貴州省畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)標準遠超七星關(guān)區(qū)農(nóng)戶散養(yǎng)規(guī)模。七星關(guān)區(qū)規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖戶具有點多面廣、養(yǎng)殖模式粗放、養(yǎng)殖數(shù)量波動大等特點，環(huán)評審批主要為登記，大多無化糞池、沼氣池、干糞堆積發(fā)酵池等污染防治設(shè)施，存在雨污未分流、干濕未分離現(xiàn)象，以至于這些規(guī)模以下養(yǎng)殖戶的畜禽糞污直排對環(huán)境影響遠大于規(guī)模以上養(yǎng)殖場；再者，規(guī)模以下養(yǎng)殖戶的監(jiān)管主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責(zé)，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要職責(zé)是技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)，無執(zhí)法權(quán)限，指導(dǎo)與勸說效果差，無強有力的法律依據(jù)做保障，導(dǎo)致規(guī)模以下養(yǎng)殖戶糞污直排行為屢禁不止；此外，規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖戶，尤其是散養(yǎng)戶污染問題成為近年來七星關(guān)區(qū)環(huán)境信訪案件熱點問題，治理后容易反彈，存在治理成效不明顯，同一案件反復(fù)投訴情況較多等問題。

2.化肥農(nóng)藥使用對土壤污染貢獻大

七星關(guān)區(qū)近年來雖然實現(xiàn)了農(nóng)藥化肥零增長，但是由于受傳統(tǒng)耕種思維影響，加之農(nóng)民普遍受教育程度不高，缺乏科學(xué)的施肥技術(shù)，大多數(shù)人使用化肥農(nóng)藥的數(shù)量標準主要來自長輩相授或自己探索的經(jīng)驗、感覺，與此同時農(nóng)村勞動力失衡和農(nóng)產(chǎn)品價格低端，造成除草劑和農(nóng)藥的施用量大?，F(xiàn)階段，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式中施用的農(nóng)藥和化肥能被作物吸收利用的僅占30%，70%作為污染物直接造成了環(huán)境污染，其中農(nóng)藥更是只有0.1%在病蟲害防治中發(fā)揮作用，高達99.9%的農(nóng)藥直接成為土地重金屬、各種有機污染的污染源[2]。此外過量使用化肥是土壤酸化的成因之一，增加土壤中鎘等重金屬活性，在污染程度相同的情況下，增加了農(nóng)產(chǎn)品鎘等重金屬超標的風(fēng)險[3]。而且七星關(guān)區(qū)農(nóng)戶普遍存在對氮肥施用較偏重的習(xí)慣，過量施用氮肥，輕施或少施磷肥、不施或微施鉀肥，即重氮輕磷偏鉀，輕視底肥，重視一次追肥，過多氮肥的施用有可能會造成蔬菜中硝酸鹽含量過多，而硝酸鹽會在人體內(nèi)經(jīng)微生物作用下轉(zhuǎn)化成亞硝酸鹽，若量大有可能會對人體健康產(chǎn)生危害[4]。

3.建設(shè)用地準入管理中存在的問題

建設(shè)用地準入管理在土壤污染防治行動計劃實施情況考核評估中占重要分值[5]，污染地塊安全利用率是考核評估的核心，土壤污染狀況調(diào)查作為污染地塊安全利用率核算的基礎(chǔ)和依據(jù)，保障其真實有效對地塊的安全利用至關(guān)重要[6]。但七星關(guān)區(qū)建設(shè)用地在土壤污染狀況調(diào)查監(jiān)管中還存在監(jiān)管漏洞，未形成事前從業(yè)機構(gòu)選擇、事中檢測機構(gòu)和鉆探機構(gòu)采樣、事后報告編制等環(huán)節(jié)全過程監(jiān)管。檢測機構(gòu)和鉆探機構(gòu)在開展工作時，一般只有生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的管理員參與甚至不參與，由無專業(yè)的工作人員對其進行監(jiān)督，但相關(guān)工作能否達到相應(yīng)技術(shù)規(guī)范要求卻未知。調(diào)查結(jié)果以報告的形式呈現(xiàn)，在缺乏實時監(jiān)管的情況下，報告資料準確性和客觀性難以保證。管理部門的監(jiān)管主要是通過報告評審進行事后監(jiān)管，土壤污染狀況調(diào)查報告由市級生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合自然資源部門進行評審，受專業(yè)技術(shù)能力限制，部分報告即使在市級評審時能通過，但在省級層面抽查報告質(zhì)量時會存在不合格或者基本合格的情形，需重新開展調(diào)查和修編調(diào)查報告，這樣就容易導(dǎo)致建設(shè)用地開發(fā)利用決策性的錯誤。

4.監(jiān)管力量薄弱

首先，土壤污染防治工作專業(yè)性、系統(tǒng)性較強，很多工作需要經(jīng)過培訓(xùn)才能勝任，而全區(qū)未設(shè)專門的土壤污染防治專項管理崗位，人員變動大，有些管理人員基本上剛熟悉工作情況就調(diào)離了崗位，從而給土壤污染防治工作帶來很大不便。其次，全區(qū)生態(tài)環(huán)境有效執(zhí)法人員不足10人，涉及大氣、水、土壤、噪聲、固廢等多方面執(zhí)法，執(zhí)法能力完全不能滿足環(huán)境保護的需要。再者，監(jiān)測在土壤污染防治工作中占很重要的地位，如重點監(jiān)管單位自行監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測，建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查涉及到的監(jiān)測、平行樣采樣監(jiān)測等，土壤污染具有一定的隱蔽性，通常需要非常專業(yè)的方法手段來監(jiān)測才能發(fā)現(xiàn)，但是目前從市級層面到區(qū)級層面均無土壤監(jiān)測的資質(zhì)、設(shè)備，需要借助第三方服務(wù)機構(gòu)開展監(jiān)測，但第三方服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量參差不齊。

三、建議及對策

（一）完善頂層設(shè)計，讓基層管理和執(zhí)法有法可依

1.建議國家層面可對土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)從業(yè)機構(gòu)設(shè)置明確的準入門檻[7]；省、市級層面對從事土壤污染狀況調(diào)查、檢測的第三方機構(gòu)工作場所、資質(zhì)能力、技術(shù)人員、專業(yè)設(shè)備、業(yè)績等相關(guān)信息登記備案并進行網(wǎng)上公開，做好組織能力認定，適時公布抽查考核情況[8]，篩選出綜合能力強的服務(wù)機構(gòu)供調(diào)查事項組織主體參考。

2.建議省級層面在《貴州省土壤污染防治條例》立法時，將《土壤污染防治行動計劃》《土壤污染防治法》實施前完成治理的歷史遺留廢渣治理等項目工程納入效果評估范疇；細化明確了土壤污染責(zé)任人變更為個人，但是未繼承原土壤污染責(zé)任人債權(quán)和債務(wù)，以及建設(shè)用地土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓給個人的責(zé)任人認定，應(yīng)確保責(zé)任人切實承擔(dān)起土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的責(zé)任。

3.建議省生態(tài)環(huán)境廳與省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳根據(jù)地方畜禽發(fā)展狀況和畜禽污染防治要求，重新調(diào)整貴州省規(guī)模養(yǎng)殖場標準報省政府同意，降低現(xiàn)有規(guī)模養(yǎng)殖場標準，把養(yǎng)殖大戶和大部分以盈利為目的的養(yǎng)殖戶納入治理范圍，便于基層開展畜禽養(yǎng)殖污染治理監(jiān)管工作。同時建議對畜禽養(yǎng)殖場實行分級分規(guī)模管理。制定規(guī)范性文件，明確省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同級別和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等不同部門對畜禽養(yǎng)殖場（戶）的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)；將畜禽養(yǎng)殖場（戶）分為不同規(guī)模，制定環(huán)境監(jiān)管要求和行政處罰條款，使得現(xiàn)在處于監(jiān)管盲區(qū)的規(guī)模以下養(yǎng)殖場（戶）得到高效監(jiān)管，減少對環(huán)境的污染。

（二）建立土壤污染狀況調(diào)查評估全過程監(jiān)管機制

土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估等報告編制過程中涉及到監(jiān)測、鉆探等專業(yè)性強的領(lǐng)域，建議建立長效機制，由生態(tài)環(huán)境、自然資源、水務(wù)、住建等多部門聯(lián)合組建專業(yè)隊伍，對調(diào)查評估全過程進行監(jiān)管。首先把好調(diào)查單位準入關(guān)，不但對第三方服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)、業(yè)績、技術(shù)人員職稱等進行評估，更重要的是對現(xiàn)場承擔(dān)不同調(diào)查環(huán)節(jié)的從業(yè)人員是否具有勝任該調(diào)查環(huán)節(jié)的資格和技能進行過程審核；其次，組建的隊伍要在第三方機構(gòu)開展工作中發(fā)揮監(jiān)管作用，對過程的合理性、規(guī)范性把好關(guān)，可以借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)在組織實施區(qū)內(nèi)所有出讓(含劃撥) 地塊和回購工業(yè)企業(yè)地塊調(diào)查事項時引入調(diào)查監(jiān)理機制模式[9]的經(jīng)驗，通過核查資料和現(xiàn)場旁站相結(jié)合的工作方式，最終形成監(jiān)理報告，對調(diào)查過程真實性和規(guī)范性等開展全過程監(jiān)督評估；最后，對于評審環(huán)節(jié)，通過制定標準化評審打分實施細則，建立健全土壤污染防治專家?guī)?，出臺評審專家管理辦法等協(xié)同把好評審關(guān)。

（三）切實減輕農(nóng)業(yè)面源污染

探索建立農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)機構(gòu)，可以借鑒“夜?！钡哪Ｊ?，由政府出資免費對廣大農(nóng)藥化肥使用者開展培訓(xùn)，采取農(nóng)忙時節(jié)現(xiàn)場指導(dǎo)+農(nóng)閑時節(jié)集中培訓(xùn)的方式，向農(nóng)民普及有關(guān)農(nóng)田科學(xué)管理的知識、技術(shù)，加強對環(huán)境保護知識點宣傳，逐步轉(zhuǎn)變他們根深蒂固的經(jīng)驗論，使他們真真正正認識到化肥農(nóng)藥只有使用合理恰當才能對農(nóng)作物、經(jīng)濟作物有效，過量使用不但會對土壤、水體造成污染，更是浪費成本。加大宣傳教育力度，提高養(yǎng)殖場（戶）開展污染防治的自覺性，引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展。同時，進一步加強畜禽糞污治理監(jiān)督檢查，指導(dǎo)養(yǎng)殖場（戶）開展畜禽糞污資源化利用，做到糞便無露天堆放、糞污無直排，做好畜禽糞污處置臺賬的記錄。

（四）整合力量強化基層能力建設(shè)

一是配齊基層便攜式執(zhí)法裝備，向基層執(zhí)法人員、管理人員配備便攜式土壤重金屬檢測儀或分析儀，如XRF（X射線熒光光譜分析），以便在開展工作時能快速鎖定污染源。二是借鑒陜西省延安市安寨縣開展的“農(nóng)村環(huán)保工作群眾聯(lián)系點”的做法[2]，結(jié)合七星關(guān)區(qū)“十大員”(護潔員、護林員、護路員、護河員、護校員、護醫(yī)員、護廠員、治安巡邏員、養(yǎng)老護理員、其他員)就業(yè)扶貧工作機制，發(fā)揮民眾力量開展好農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管。每個村選取2—3人（以村負責(zé)人為主，其他選取識文斷字的貧困人員或者相對貧困人員）集中開展環(huán)?；A(chǔ)知識培訓(xùn)，以肉眼可見的直觀污染為線索開展監(jiān)督巡查，如畜禽養(yǎng)殖方面可從是否有糞污直排環(huán)境等方面著手，工業(yè)企業(yè)是否偷排亂排等方面著手，一旦發(fā)現(xiàn)污染應(yīng)立即上報區(qū)級部門調(diào)查。通過這樣的群眾路線能很大程度上震懾鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法排污企業(yè)和個人，使之不敢隨便排污，從而提高了環(huán)境監(jiān)管力度和查處效果，而且在不能增加機構(gòu)編制的情況下，也能緩解生態(tài)環(huán)境部門人員不足、監(jiān)管不到位的壓力。三是加快監(jiān)測能力建設(shè)。區(qū)級監(jiān)測站要加快提升能力建設(shè)，配備土壤監(jiān)測設(shè)備，監(jiān)測人員應(yīng)盡快通過崗位能力勝任考試，持證上崗。