范和生 朱 穎

內(nèi)容提要：在全球化深度發(fā)展的背景下，人類社會在公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。在國家利益優(yōu)先理念的影響下，以國家為治理主角的傳統(tǒng)全球公共衛(wèi)生治理模式作用非常有限，迫切需要構(gòu)建新的全球衛(wèi)生治理新格局，發(fā)揮國際組織的角色作用，凸顯國際組織間的合作治理優(yōu)勢。在全球公共衛(wèi)生治理中，國際組織開展了觀念互動和規(guī)范互動，協(xié)作治理趨勢顯著。本文以聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的世界衛(wèi)生組織與世界銀行為例，分析國際組織在以新冠肺炎疫情為案例的全球公共衛(wèi)生治理中的角色扮演過程，探討國際組織間如何互動。未來，構(gòu)建良好的國際組織之間的角色互動機(jī)制，推動國際組織的角色行動，需要堅(jiān)持平等協(xié)商理念，制定監(jiān)督評價(jià)、利益分配和激勵機(jī)制，更好實(shí)現(xiàn)組織之間的分工合作，最終推動人類衛(wèi)生健康共同體的形成。

一、引言

在全球化背景下，公共衛(wèi)生治理問題越來越復(fù)雜，僅憑單一國家的力量難以解決。在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，各個(gè)國家的態(tài)度各異，相互間矛盾不可調(diào)和，各自為戰(zhàn)的碎片化抗疫無法解決疫情危機(jī)。因此，需要加強(qiáng)全球抗疫合作，發(fā)揮多元主體的角色作用。周逸江認(rèn)為，國際組織在擁有自主性的前提下，可以充分利用資源優(yōu)勢和自身權(quán)威來塑造治理主體的認(rèn)知。因此，關(guān)注國際組織在促進(jìn)協(xié)同治理中的角色扮演有利于推動后疫情時(shí)期的全球治理進(jìn)程。①周逸江：《國際組織在協(xié)同治理中的角色——聚焦疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候治理》，載《國際展望》，2021年第6 期，第124—144 頁?；诖?，筆者認(rèn)為，從社會學(xué)的角色理論視角，將會更有利于真實(shí)、全面、深刻地展開對國際組織在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的角色作用的研究。

在全球衛(wèi)生治理框架下，各主權(quán)國家、國際組織發(fā)揮了一定的作用，而國際組織由于自身的獨(dú)立性，在公共衛(wèi)生治理過程中存在著角色沖突與合作。羅圣榮、楊飛指出在不斷深化的全球化背景下，國際機(jī)制構(gòu)建作為全球治理重要方式的同時(shí)，多元機(jī)制主體帶來的機(jī)制重疊現(xiàn)象也限制了機(jī)制有效性的發(fā)揮。②羅圣榮、楊飛：《國際機(jī)制的重疊現(xiàn)象及其影響與啟示——以湄公河地區(qū)的國際合作機(jī)制為例》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第10 期，第21—31 頁。王明國也指出，全球公共衛(wèi)生治理體系中存在重疊現(xiàn)象，需要通過協(xié)同治理的手段，發(fā)揮多元主體的作用。③王明國：《全球公共衛(wèi)生治理的制度重疊及其應(yīng)對之策》，載《東北亞論壇》，2021年第1 期，第78—89 頁。國際組織之間的角色沖突推動著有效國際機(jī)制的建立，即在制度互動的基礎(chǔ)之上，基于制度間的動態(tài)關(guān)系，奧拉夫·斯托克(Olav S.Stokke)主張通過觀察國際機(jī)制的有效性來判斷兩個(gè)國際機(jī)制互動的影響，他將國際制度互動分為效用互動、觀念互動和規(guī)范互動，通過不同的互動類型來關(guān)注互動的發(fā)生。④Olav S.Stokke,“Managing Straddling Stocks: The Interplay of Global and Regional Regimes,” Ocean and Coastal Management,Vol.43,No.2-3,2000,pp.205-234.而王明國則關(guān)注到國內(nèi)關(guān)于制度互動對全球治理產(chǎn)生的影響方面的研究相對匱乏，重點(diǎn)分析了國際制度互動與國際制度有效性之間的關(guān)聯(lián)性，并指出制度互動應(yīng)該朝著建立一個(gè)成熟的互動模型方向邁進(jìn)。⑤王明國：《國際制度互動與制度有效性關(guān)系研究》，載《國際論壇》，2014年第1 期，第52—56 頁。晉繼勇、鄭鑫指出，機(jī)制互動在全球治理中不可避免，機(jī)制間存在著廣泛的合作與競爭，這在提升雙方能力的同時(shí)也會造成全球衛(wèi)生治理體系的不穩(wěn)定，所以要建立一個(gè)常態(tài)化的協(xié)作型互動模式。⑥晉繼勇、鄭鑫：《全球衛(wèi)生治理中的國際機(jī)制間互動——以世界衛(wèi)生組織和世界銀行為例》，載《湖北社會科學(xué)》，2020年第5 期，第68—75 頁。在新冠肺炎疫情背景下，劉文革等人指出，世界衛(wèi)生組織的作用難以充分發(fā)揮，缺乏一定的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，全球公共衛(wèi)生治理困境重重。⑦劉文革、楊志文：《新冠肺炎疫情下的全球公共衛(wèi)生治理困境與應(yīng)對策略》，載《區(qū)域與全球發(fā)展》，2020年第5 期，第68—80 頁。孫吉勝和張超漢則以新冠肺炎疫情為背景，提出了具體的行動措施。孫吉勝指出，要推動全球治理體系變革，需在全球?qū)用娼Y(jié)成理念、制度、政策、行動和責(zé)任五大共同體；①孫吉勝：《新冠肺炎疫情與全球治理變革》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020年第5 期，第71—95 頁。張超漢強(qiáng)調(diào)以“人類命運(yùn)共同體”為價(jià)值指引，推進(jìn)組織改革，突出國際法的權(quán)威性和執(zhí)行力，在維護(hù)發(fā)展中國家的基本權(quán)益基礎(chǔ)上建立起公共衛(wèi)生治理的全球統(tǒng)一框架，進(jìn)一步化解合作危機(jī)。②張超漢、馮啟倫：《全球衛(wèi)生合作治理——以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控為視角》，載《河北法學(xué)》，2020年第8 期，第2—20 頁?；诖耍疚奶岢鲆⒗娣峙?、溝通協(xié)商、監(jiān)督評價(jià)、激勵動力四大機(jī)制，加強(qiáng)合作，減少沖突，結(jié)合組織間優(yōu)勢，構(gòu)建良好的互動機(jī)制，更好地服務(wù)于全球公共衛(wèi)生治理。

二、全球公共衛(wèi)生治理中國際組織的角色定位

主流的國際關(guān)系理論研究對國際組織角色作用的發(fā)揮沒有給予應(yīng)有的重視，提供的治理方案較少。理想主義者抱有烏托邦式的幻想，渴望建立國際聯(lián)盟，通過無政府組織來實(shí)現(xiàn)國際社會的和諧。新自由主義者強(qiáng)調(diào)國際組織在國際領(lǐng)域的治理能力，卻缺少對國際組織自主性的把握?，F(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為，國際組織是在霸權(quán)國家的控制下產(chǎn)生的，研究范圍也基本停留在國際組織的幕后操縱者——霸權(quán)國家。建構(gòu)主義者開始考察國際組織的行為，關(guān)注國際組織的功能和效應(yīng)。在面對全球公共衛(wèi)生問題時(shí)，各個(gè)國家擁有超越于本國利益之上的共同利益，可能面臨著一榮俱榮、一損俱損的局面。利益與共的召喚要求我們加強(qiáng)國際合作，在國家合作的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮國際組織的角色作用來解決全球公共衛(wèi)生問題。

（一）全球公共衛(wèi)生危機(jī)治理對國際組織的需求

2005年，新修訂的《國際衛(wèi)生條例》提出“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern）這個(gè)概念，并把它定義為“通過疾病的國際傳播造成對一些國家的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，各國可能需要采取協(xié)調(diào)一致的應(yīng)對措施的不尋常事件”。③World Health Organization,International Health Regulations (2005),Geneva: 2008,pp.1-5.自21世紀(jì)以來，惡性病毒帶來的全球突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件不斷。惡性病毒多數(shù)源于動物，再傳播到人體，具有極強(qiáng)的傳染性，還可以通過人際交往相互傳播，傳染范圍廣泛，與各個(gè)領(lǐng)域相互關(guān)聯(lián)，對整個(gè)世界人民的生命安全和社會安定都造成嚴(yán)重威脅。①李燕凌、吳楠君：《突發(fā)性動物疫情公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理鏈節(jié)點(diǎn)研究》，載《中國行政管理》，2015年第7 期，第132 頁。截至2022年4月20日，全球已向世界衛(wèi)生組織報(bào)告了504,079,039 個(gè)新冠肺炎確診病例，其中包括620 多萬人死亡。②World Health Organization,“WHO Coronavirus(COVID-19) Dashboard,” April 20,2022,https://covid19.who.int,訪問日期：2022年4月20日。全球公共衛(wèi)生已經(jīng)陷入危機(jī)。

早期相關(guān)研究中大部分學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為，衛(wèi)生問題是各個(gè)國家主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，應(yīng)由本國負(fù)責(zé)，任何國家和組織都無權(quán)干涉。傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生治理還局限于德國哲學(xué)家烏瑞奇·貝克（Ulrich Beck）提出的“方法論上的民族國家主義”（Methodological Nationalism）。③Fred R Dallmayr,“Globalization and Inequality: A Plea for Global Justice,” International Studies Review,Vol.4,No.2,2002,p.154.隨后，全球化帶來國家間的聯(lián)系愈加緊密，各國的公共衛(wèi)生問題慢慢上升至全球范圍。傳統(tǒng)的治理角色主體——國家，在全球公共衛(wèi)生治理問題上發(fā)揮的作用越來越有限。首先，各個(gè)國家都以自身利益為重，根據(jù)本國利益開展工作。進(jìn)入21世紀(jì)，國際格局深刻變化，尤其是以中國為代表的發(fā)展中國家的國際地位日漸提升，并對傳統(tǒng)的西方國家造成沖擊。西方國家的實(shí)力有所下降，這種局面也帶來了利益間的沖突。大國在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用也在不斷減少，尤其是特朗普執(zhí)政期間，美國的“退出主義”大行其道，美國退出世界衛(wèi)生組織等國際性組織，主要原因在于其絕對地位受到新興國家的挑戰(zhàn)。④羅會鈞、張維超：《美國“退出主義”導(dǎo)致的全球治理話語權(quán)變化以及中國的機(jī)遇》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第1 期，第151—155 頁。其次，國家彼此間實(shí)力懸殊，容易造成全球公共衛(wèi)生治理問題的反復(fù)。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，發(fā)達(dá)國家憑借自身的資金技術(shù)優(yōu)勢可以較好地應(yīng)對危機(jī)，但相對落后的國家或地區(qū)，由于資金匱乏，技術(shù)落后，難以有效抵抗危機(jī)，結(jié)果帶來疫情泛濫，同樣會造成整個(gè)國際社會的危機(jī)。再次，國家間的思想觀念和價(jià)值觀念存在偏差，造成危機(jī)難以快速消除。西方國家更加推崇個(gè)人主義，強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益至上，個(gè)人權(quán)利神圣不可侵犯，而中國更加注重整體利益，強(qiáng)調(diào)集體的團(tuán)結(jié)與合作。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，中國舉國上下團(tuán)結(jié)一心，共同抗疫，提出個(gè)人有效防范疫情的六要素，但美國民眾卻對減少外出的要求表示不滿，認(rèn)為這侵犯了公民的個(gè)人權(quán)利和自由。這些不同的聲音為抗疫帶來了更多阻力。①方柏華、米彥佑：《全球問題視角下新冠肺炎疫情防控的國際合作》，載《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2021年第4 期，第48—50 頁。由此可見，全球性的公共衛(wèi)生事件超越了單個(gè)國家的治理承載能力，僅憑國家分散獨(dú)立的手段和醫(yī)學(xué)技術(shù)難以解決，更加需要國際組織參與其中，發(fā)揮國家所發(fā)揮不了的重要作用。

（二）國際組織是全球公共衛(wèi)生治理的重要參與者

國家是全球公共衛(wèi)生治理體系中的主體，但僅憑國家力量難以解決全球性的公共衛(wèi)生危機(jī)。主流的國際政治理論忽視了國際組織的本體作用。邁克爾·巴奈特(Michael Barnett)、馬薩·費(fèi)麗莫(Martha Finnemore)等學(xué)者從社會制度主義出發(fā)，指出國際組織擁有強(qiáng)大的自主性。憑借著自身頭銜，國際組織擁有獨(dú)立于其他主體的權(quán)威。②Michael Barnett,Martha Finnemore,“The Politics,Power,and Pathologies of International Organizations,”International Organization,Vol.53,No.4,1999,pp.699-732.國際組織雖然由各成員方組成，但不會盲目地完成成員方交給它的任務(wù)，而是有選擇性地根據(jù)自身利益偏好來實(shí)施一些符合自身組織文化的行為政策。國際組織雖然會受到大國的影響，在政治博弈下陷入困境，但這并不意味著國際組織就會完全被部分主權(quán)國家所掌控，而不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。區(qū)域性的國際組織在面臨全球公共衛(wèi)生問題時(shí)都發(fā)揮了不可小覷的作用。③王玨：《區(qū)域性國際組織在抗擊新冠肺炎疫情中的作用及局限——以歐盟為例》，載《區(qū)域與全球發(fā)展》，2021年第1 期，第139—152 頁。事實(shí)上，在當(dāng)代全球治理過程中，世界衛(wèi)生組織和世界銀行等全球性國際組織作為融合各國參與國際政治的重要組織機(jī)構(gòu)，在解決全球性問題中更是發(fā)揮著重要作用。

由于國際關(guān)系的復(fù)雜性，全球公共衛(wèi)生問題的解決需要國際組織從中進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)國家間的合作。因此，國際組織在全球公共衛(wèi)生治理中扮演著重要角色。國際組織通過領(lǐng)導(dǎo)指揮，使每個(gè)國家明確各自的主體職責(zé)，協(xié)調(diào)各個(gè)國家合作并參與治理，結(jié)合各方資源優(yōu)勢來推動共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。世界衛(wèi)生組織作為全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的權(quán)威機(jī)構(gòu)，旨在為全世界人民謀求更高水平的健康。世界衛(wèi)生組織的影響力體現(xiàn)在全球衛(wèi)生治理中，它能夠得到大部分不發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家的信任，而這些國家正是全球衛(wèi)生治理中的薄弱環(huán)節(jié)。世界衛(wèi)生組織的介入可以避免大國的強(qiáng)勢干預(yù)所造成的中小國的不滿與排斥現(xiàn)象，維護(hù)國際秩序的穩(wěn)定。①劉鐵娃：《世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中的中心地位及其面臨的挑戰(zhàn)分析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2021年第2 期，第17 頁。世界衛(wèi)生組織作為國際機(jī)制的堅(jiān)定擁護(hù)者和衛(wèi)生產(chǎn)品的供應(yīng)者，在整個(gè)世界體系中發(fā)揮了重要作用。世界銀行的職能主要體現(xiàn)在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)秩序兩個(gè)方面，它通過融資、咨詢、知識銀行等服務(wù)在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮作用，并利用資金優(yōu)勢推動全球衛(wèi)生防疫體系的構(gòu)建和完善，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建公平社會。

三、全球疫情防控下國際組織的角色扮演——以世界衛(wèi)生組織與世界銀行為例

世界衛(wèi)生組織和世界銀行作為全球性的國際組織，在國際社會中扮演著重要角色，并且二者聯(lián)系緊密，相互間開展資源互換與交流合作等互動。沃爾夫·迪特·埃貝魏因（W.D.Eberwein）與易福思·謝梅爾（Y.Schemeil）提出，角色合作與競爭是國際組織間關(guān)系的兩種最基本的狀態(tài)，但在這兩個(gè)端點(diǎn)之間還存在著其他類型，如協(xié)作、聯(lián)合和協(xié)調(diào)等。競爭主要表現(xiàn)為國際組織以捍衛(wèi)自己的權(quán)限或以損害其他組織的方式來擴(kuò)大自己的職權(quán)；協(xié)作是指組織間被迫做出的相互調(diào)整；聯(lián)合是指組織相互形成更加牢固的關(guān)系來共同完成項(xiàng)目；協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)同屬于某一國際機(jī)制下的組織間開展的聯(lián)合活動；合作是指國際組織基于彼此相互依賴的認(rèn)知，為解決長遠(yuǎn)問題而進(jìn)行的組織資源與能力的匯聚。②W.D.Eberwein,Y.Schemeil,“Coalesce or Collapse: Mandate Enlargement and the Expansion of International Organizations,” World International Studies Conference,Istanbul,August 2005,pp.24-27.世界衛(wèi)生組織與世界銀行在競爭與合作中實(shí)現(xiàn)全球抗疫共贏。

（一）角色競爭

世界衛(wèi)生組織是全球唯一的政府間國際性衛(wèi)生組織，其職能廣泛，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)協(xié)調(diào)的作用。世界衛(wèi)生組織在長期的抗疫過程中形成了疫情防控的常態(tài)化認(rèn)識，并擁有較先進(jìn)的思維模式。然而，世界衛(wèi)生組織缺乏專門的資金渠道，因此缺少可以用于國際衛(wèi)生條例規(guī)定的衛(wèi)生能力建設(shè)方面的資金。截至2021年12月底，世界衛(wèi)生組織突發(fā)事件應(yīng)急基金對新冠肺炎疫情的資金投入仍然有限。2020—2021年的雙年度預(yù)算報(bào)告指出，脊髓灰質(zhì)炎、規(guī)范性工作、提升國家能力這三大領(lǐng)域作為重大的預(yù)算增項(xiàng)，分別增長了2.27 億美元、1.08 億美元及1.32 億美元。①World Health Organization,“WHO Programme Budget 2020-2021,” May 30,2019,https//www.who.int/about/financesaccountability/budge/WHOPB-PRP-19.pdf?ua=1，訪問日期：2021年6月6日。世界衛(wèi)生組織的預(yù)算重點(diǎn)仍然集中在傳統(tǒng)的衛(wèi)生工作領(lǐng)域。在應(yīng)對突發(fā)情況時(shí)，世界衛(wèi)生組織迅速做出戰(zhàn)略調(diào)整的空間限度很小，對突發(fā)領(lǐng)域的投入力度不夠。而新冠肺炎疫情暴發(fā)至今，世界銀行已部署上千億美元的資金用于減緩疫情沖擊，并計(jì)劃在2022年年底前為全球50 多個(gè)中低收入國家提供200 億美元的資金來幫助其應(yīng)對疫情危機(jī)，協(xié)助相關(guān)國家采購和發(fā)放疫苗。②The World Bank,“COVAX and World Bank to Accelerate Vaccine Access for Developing Countries,”July 26,2021,https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2021/07/26/covax-and-world-bank-to-acceleratevaccine-access-for-developing-countries，訪問日期：2021年9月22日。世界銀行一直在向眾多發(fā)展中國家提供資金援助，積極采取措施來幫助發(fā)展中國家應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)帶來的社會、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面的消極影響，有關(guān)措施包括：提供專項(xiàng)資金，為發(fā)展中國家提供檢測和治療服務(wù)，加快免疫接種系統(tǒng)的建立，改善貧困國家的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)等。③黃梅波、段秋韻：《開發(fā)性金融在公共衛(wèi)生防疫中的作用——以世界銀行和國家開發(fā)銀行為例》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第1 期，第71 頁。新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，世界銀行對世界衛(wèi)生組織在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的主導(dǎo)地位挑戰(zhàn)加劇。

（二）角色合作

世界衛(wèi)生組織與世界銀行在新冠肺炎疫情防控的諸多領(lǐng)域也展開了充分合作。首先，世界衛(wèi)生組織、世界銀行以及各國際組織及時(shí)分享疫情信息，開展協(xié)調(diào)合作，推動聯(lián)防聯(lián)控統(tǒng)一戰(zhàn)線的達(dá)成，分享有效的抗疫經(jīng)驗(yàn)與措施等。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，世界銀行就立刻協(xié)同各國團(tuán)隊(duì)、世界衛(wèi)生組織以及其他國際合作伙伴，編制了全球新冠肺炎疫情緊急衛(wèi)生響應(yīng)方案，并積極召開疫情防控交流會議，分享抗疫經(jīng)驗(yàn)。其次，世界衛(wèi)生組織與世界銀行不斷加強(qiáng)在藥物、疫苗、試劑檢測等方面的合作，推進(jìn)疫苗的公平分配。世界衛(wèi)生組織全程跟蹤疫情發(fā)展實(shí)時(shí)動態(tài)，提供準(zhǔn)確的疫情信息，為疫苗生產(chǎn)提供有力的技術(shù)支持并相繼通過了中國國藥、北京科興等疫苗，推動新冠肺炎疫苗的全球獲取。早在2020年3月，世界銀行就成為開始思考新冠疫苗快速研發(fā)和推廣使用的首批組織之一。它還召集主要合作伙伴就新冠肺炎疫苗面世后發(fā)展中國家的公平獲取議題展開討論。再次，世界衛(wèi)生組織與世界銀行發(fā)揚(yáng)人道主義精神，向有需要的國家和地區(qū)提供及時(shí)幫助和基本服務(wù)。世界衛(wèi)生組織參與了聯(lián)合國啟動的《2019 冠狀病毒病全球人道主義應(yīng)急計(jì)劃》，為南美、非洲等地提供實(shí)驗(yàn)設(shè)備和醫(yī)療物資。①張貴洪、余姣：《新冠肺炎疫情、人道主義與全球衛(wèi)生治理》，載《理論月刊》，2020年第12 期，第30—41 頁。在一個(gè)總額超百億美元的快速援助方案中，世界銀行提出把其中的60 億美元用于支持非洲政府，幫助貧困國家更好地應(yīng)對新冠肺炎疫情并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。世界衛(wèi)生組織與世界銀行共同幫助發(fā)展中國家有效應(yīng)對疫情，提高國家對疾病的防控能力和對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力。

（三）競合治理角色趨勢凸顯

為解決全球公共衛(wèi)生問題，國際組織之間進(jìn)行協(xié)作聯(lián)合，形成更加牢固的合作關(guān)系。世界衛(wèi)生組織與世界銀行在全球公共衛(wèi)生治理中通過有序競爭和有效合作實(shí)現(xiàn)了二者的協(xié)同治理，為共同抗擊疫情做出重要貢獻(xiàn)。為了有效應(yīng)對疫情，世界銀行與國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合建立一個(gè)特別工作組，助力推進(jìn)疫苗供應(yīng)，加快部署和交付疫苗。四大組織負(fù)責(zé)人呼吁各政府領(lǐng)導(dǎo)人及時(shí)采取行動，發(fā)揮各自優(yōu)勢，提供資金和技術(shù)、知識信息等各個(gè)方面的支持，團(tuán)結(jié)互助，共同終結(jié)新冠肺炎病毒大流行，避免病毒再度變異變強(qiáng)進(jìn)而破壞全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，威脅社會穩(wěn)定。

世界衛(wèi)生組織與世界銀行之間的競爭與合作需要建立更完善的互動機(jī)制，通過制度的建立更好地為二者互動談判提供信息交流的機(jī)會，實(shí)現(xiàn)信息共享。世界衛(wèi)生組織與世界銀行在同一信息資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效溝通，從而達(dá)到談判的效果。同時(shí)，通過制度約束，進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)控，推動國家履行承諾，約束國家行為，規(guī)范國家義務(wù)，通過制定可靠的國際協(xié)議對國際事務(wù)進(jìn)行合理預(yù)期，在預(yù)期范圍內(nèi)盡量避免爭端的發(fā)生，同時(shí)為矛盾的解決提供示范性操作，有序開展合作，為國際社會營造和平穩(wěn)定的氛圍。

四、全球公共衛(wèi)生治理中國際組織間的角色互動機(jī)制——以世界衛(wèi)生組織與世界銀行為例

全球公共衛(wèi)生治理中的制度重疊現(xiàn)象日趨突出。在同一領(lǐng)域的全球公共衛(wèi)生治理過程中，各組織目標(biāo)基本一致，議程模式相異，機(jī)制之間的重疊很大程度上限制了世界衛(wèi)生組織有效性的發(fā)揮。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織的影響力不斷提高，對其他領(lǐng)域的關(guān)注度也日漸提升，世界衛(wèi)生組織受到來自其他組織的挑戰(zhàn)加劇。衛(wèi)生治理領(lǐng)域行為體的不斷增多要求我們要推動構(gòu)建合理的國際機(jī)制體系，加強(qiáng)互動合作，減少無效競爭，實(shí)現(xiàn)機(jī)制間的協(xié)作、聯(lián)合和協(xié)調(diào)，推動建立全球公共衛(wèi)生治理新體系。

（一）國際組織互動的機(jī)制構(gòu)建

當(dāng)一個(gè)機(jī)制的發(fā)展、運(yùn)行、效力和結(jié)構(gòu)被另一個(gè)機(jī)制的規(guī)則和項(xiàng)目廣泛影響時(shí)，機(jī)制互動就產(chǎn)生了。①Olav Schram Stokke,“Trade Measures and Climate Compliance：Institutional Interplay Between WTO andthe Marrakesh Accords，” International Environmental Agreements: Politics,Law and Economics,Vol.4,No.4,2004,p.342．奧蘭·揚(yáng)（Oran R.Young）把機(jī)制間互動分為“垂直型互動”（Vertical Interplay）和“水平型互動”（Horizontal Interplay）兩種。在垂直型互動過程中，機(jī)制間存在著嚴(yán)格的等級劃分，它們共同圍繞最高目標(biāo)開展互動，以合作為主，彼此之間不存在競爭關(guān)系。在水平型互動中，機(jī)制之間地位平等，彼此需要依據(jù)目標(biāo)是否兼容來自主決定是合作還是競爭。②Oran R.Young,The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit,Interplay,and Scale,Cambridge,The MIT Press,2002,pp.83-138.國際機(jī)制形成了復(fù)雜而非中心化的水平型互動，其特色在于相互獨(dú)立，能夠在國際秩序的其他部分遭受重創(chuàng)的情況下生存下來，也有可能會出現(xiàn)機(jī)制交疊甚至是機(jī)制松散的問題。同時(shí)，奧蘭·揚(yáng)還對機(jī)制間的關(guān)系進(jìn)行了分類，將其分為嵌入式機(jī)制（Embedded Regimes）、嵌套式機(jī)制（Nested Regimes）、集束式機(jī)制（Clustered Regimes）和交疊式機(jī)制（Overlapping Regimes）四類。嵌入式機(jī)制強(qiáng)調(diào)局部服從整體以及機(jī)制嵌入整體的制度安排，而整體的制度安排大體以社會深層次結(jié)構(gòu)的原則和慣例為主。比如，國際機(jī)制首先要遵守聯(lián)合國維護(hù)世界和平的規(guī)章制度。嵌套式機(jī)制是指把一些具體的內(nèi)容套入更加寬廣的制度框架之中。比如，把一些議定書嵌套進(jìn)公約框架的制度安排中。集束式體制是指體制的結(jié)合并最終形成一攬子制度。例如，把航行、漁業(yè)、深海開采等功能不同的條款結(jié)合在一起，最終形成1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》。交疊式機(jī)制是體制聯(lián)系中的一個(gè)獨(dú)立范疇，它強(qiáng)調(diào)各機(jī)制雖然最初成立的目的不同，并且在很大程度上彼此無關(guān)，但事實(shí)運(yùn)作過程中仍有交叉，最典型的就是貿(mào)易和環(huán)境領(lǐng)域的機(jī)制之間相互交叉。①[美]奧蘭·揚(yáng)：《世界事務(wù)中的治理》，陳玉剛等譯，上海人民出版社2007年版，第156—158 頁。本文提到的世界衛(wèi)生組織和世界銀行就是交疊式的國際機(jī)制，二者在一定范圍內(nèi)彼此無關(guān)，但在全球公共衛(wèi)生治理過程中又交互影響，彼此之間的合作交往帶來了不同的互動實(shí)踐。

（二）國際組織互動的機(jī)制表征

奧波斯赫（Obertur）和格林（Gehring）認(rèn)為，一個(gè)制度如果影響了另一個(gè)制度的發(fā)展和表現(xiàn)就是制度互動。我們主張通過這種因果關(guān)系來探究其中的影響因素及其相關(guān)影響情況。在規(guī)范的抽象性分析基礎(chǔ)上，制度可以分為自變量和因變量，再對兩個(gè)變量進(jìn)行細(xì)分，又可以分為源制度（Source Institution）、目標(biāo)制度（Target Institution）以及聯(lián)系兩個(gè)制度之間的單向因果路徑（Unidirectional Causal Pathway）。②孔凡偉：《制度互動研究：國際制度研究的新領(lǐng)域》，載《國際觀察》，2009年第3 期，第44—50 頁。這也表明，發(fā)生互動的兩個(gè)國際制度必然會滿足兩個(gè)特征：某一國際機(jī)制的確對另一個(gè)國際機(jī)制施加了可以觀測的影響；這種影響力的作用路徑是可識別的。這意味著國際制度的研究不再停留在描述現(xiàn)象層面，主要體現(xiàn)在動態(tài)的影響過程中。沒有互動帶來的因果關(guān)系就無法識別互動的產(chǎn)生。③Thomas Gehring,Sebastian Oberthür,“The Causal Mechanisms of Interaction between International Institutions,” European Journal of International Relations,Vol.15,No.1,2009,pp.125-156.由此，奧拉夫·斯托克（Olav Stokke）主張通過觀察國際機(jī)制有效性來判斷兩個(gè)國際機(jī)制互動的影響。他將國際制度間的互動分為三種：首先是效用互動，即某個(gè)國際制度所制定的規(guī)則或承擔(dān)的項(xiàng)目會改變另一個(gè)國際制度中的行為者的行為成本或者收益；其次是規(guī)范互動，即一個(gè)制度可能會加強(qiáng)或者挑戰(zhàn)另外一個(gè)制度規(guī)范的強(qiáng)制力；最后是觀念互動，觀念互動是學(xué)習(xí)的過程，國際制度可以通過吸引國內(nèi)外對某個(gè)問題的政治注意力、提供解決問題方案的方式來提升另一個(gè)國際制度解決問題的能力。①Olav S.Stokke,“Managing Straddling Stocks: The Interplay of Global and Regional Regimes,” Ocean and Coastal Management,Vol.43,No.2-3,2000,pp.205-234.效用互動強(qiáng)調(diào)對參與國際組織的行為者——國家的影響，觀念互動和規(guī)范互動強(qiáng)調(diào)國際機(jī)制間的互動關(guān)系。

（三）國際組織互動的機(jī)制實(shí)踐

世界衛(wèi)生組織與世界銀行在觀念互動過程中實(shí)現(xiàn)了有效合作，在衛(wèi)生長效機(jī)制建設(shè)中推動了各成員方的基礎(chǔ)能力建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)全民健康覆蓋的項(xiàng)目中把世界衛(wèi)生組織的治理框架和世界銀行的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢結(jié)合起來，推動了全球衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，但世界銀行在提供資金支持的同時(shí)，還為發(fā)展中國家提供了技術(shù)援助，其服務(wù)范圍也在慢慢擴(kuò)展至衛(wèi)生、健康等多重領(lǐng)域，這對世界衛(wèi)生組織的地位構(gòu)成了一定的威脅。因此，需要協(xié)調(diào)二者之間的合作與競爭關(guān)系，共同致力于解決全球公共衛(wèi)生危機(jī)，推動全球衛(wèi)生健康共同體的構(gòu)建。

1.觀念互動

觀念互動是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)的過程，表現(xiàn)為在解決同一問題的過程中，國際制度通過學(xué)習(xí)另一制度來提高自身解決問題的能力。斯托克指出，如果兩個(gè)機(jī)制所要解決的議題存在重疊，那么，兩個(gè)機(jī)制之間就會出現(xiàn)觀念性的制度互動現(xiàn)象。在共同目標(biāo)帶來的共同觀念基礎(chǔ)上，世界衛(wèi)生組織在衛(wèi)生體系、疾病預(yù)防、監(jiān)測和應(yīng)對方面發(fā)揮積極作用；世界銀行也以促進(jìn)發(fā)展，推動全球公共衛(wèi)生治理，解決貧困問題為首要目標(biāo)。隨著全球化的發(fā)展和治理實(shí)踐的深入，世界銀行的行動理念逐漸發(fā)生變化，活動范圍由經(jīng)濟(jì)慢慢擴(kuò)展至衛(wèi)生、健康等多重領(lǐng)域。1968年，羅伯特·麥克納馬拉（Robert Strange McNamara）在就任新一屆世界銀行行長時(shí)指出：“世界銀行不能僅作為一個(gè)金融機(jī)制而存在，更要成為一個(gè)真正的發(fā)展機(jī)構(gòu)。”②Jennifer Prah Ruger,“The Changing Role of theWorld Bank in Global Health,” American Journal of Public Health,Vol.95,No.1,2005,p.5.要促進(jìn)發(fā)展就要加大對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入力度。2014年，埃博拉疫情暴發(fā)，世界銀行將疫情應(yīng)對與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題相結(jié)合并設(shè)法擬定應(yīng)急方案，預(yù)先準(zhǔn)備好資金協(xié)議，一旦危機(jī)爆發(fā)，立即啟動協(xié)議，以此來對埃博拉疫情議程施加影響。①World Health Organization,“Ebola: New World Bank Group Study Forecasts Billions in Economic Loss If Epidemic Lasts Longer,Spreads in West Africa,” October 8,2014,https://www.worldbank.org/en/news/pressrelease/2014/10 /08/ebola-new-world-bank-group-study-forecasts-billions-in-economic-loss-if-epidemic-lastslonger-spreads-in-west-Africa,訪問日期： 2021年10月11日。2018年5月，全球防范工作監(jiān)測委員會會議正式啟動并發(fā)揮作用，這個(gè)會議由世界衛(wèi)生組織和世界銀行集團(tuán)共同召集，負(fù)責(zé)防范監(jiān)測全球突發(fā)衛(wèi)生事件。2019年9月，世界衛(wèi)生組織和世界銀行又聯(lián)合創(chuàng)建了全球應(yīng)急準(zhǔn)備監(jiān)測委員會，委員會的首份年度報(bào)告就指出各級領(lǐng)導(dǎo)者要保持警惕，肩負(fù)責(zé)任，各個(gè)國家應(yīng)該共同攜手行動來避免危機(jī)的暴發(fā)。②截至2018年底，全球被迫背井離鄉(xiāng)人數(shù)達(dá)7080 萬，其中難民人數(shù)為2590 萬；總?cè)藬?shù)中有67%的難民來自敘利亞、阿富汗、南蘇丹、緬甸和索馬里，安置難民數(shù)量最多的是土耳其、巴基斯坦和烏干達(dá)三國。Global Trends 2018,United Nations High Commissioner for Refugees,Geneva:UNHCR,June 2019.世界衛(wèi)生組織與世界銀行在觀念互動的基礎(chǔ)上開展的學(xué)習(xí)合作為應(yīng)對世界疫情做出了重要貢獻(xiàn)。為有效應(yīng)對新冠肺炎疫情危機(jī)，世界衛(wèi)生組織制定了詳細(xì)的應(yīng)對指南，并不斷幫助各國實(shí)施具體的行動計(jì)劃。行動計(jì)劃所需的資金不僅來自世界衛(wèi)生組織，世界銀行也承諾為各國提供一定的資金來解決衛(wèi)生危機(jī)。③World Health Organization,“WHO Director-General’s Opening Remarks at the media Briefing on COVID-19-5 March 2020,” March 5,2020,https://www.who.int/zh/director-general/speeches/detail/who-directorgeneral-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---5-march-2020，訪問日期：2021年10月11日。為支持世界衛(wèi)生組織并提高疫情危機(jī)應(yīng)對能力，世界銀行對世界衛(wèi)生組織實(shí)施的活動進(jìn)行直接資助，在世界衛(wèi)生組織開展的“新型冠狀病毒戰(zhàn)略防范與應(yīng)對方案”活動上，世界銀行直接捐款 3200 萬美元。④World Health Organization,“COVID-19 Response Fund,” https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/donors-and-partners,訪問日期：2021年11月6日。

在病毒應(yīng)對、衛(wèi)生長效機(jī)制建設(shè)等“共同目標(biāo)”的指引下，世界衛(wèi)生組織以其在衛(wèi)生領(lǐng)域建立起來的治理機(jī)制和框架為優(yōu)勢，世界銀行以其專業(yè)的金融地位為優(yōu)勢，雙方展開合作，共同解決全球公共衛(wèi)生問題。⑤晉繼勇、鄭鑫：《全球衛(wèi)生治理中的國際機(jī)制間互動——以世界衛(wèi)生組織和世界銀行為例》，載《湖北社會科學(xué)》，2020年第5 期，第70 頁。

2.規(guī)范互動

規(guī)范互動強(qiáng)調(diào)一個(gè)制度對另一個(gè)制度的挑戰(zhàn)作用。進(jìn)入21世紀(jì)，世界銀行對世界衛(wèi)生組織的挑戰(zhàn)加劇。世界衛(wèi)生組織在1978年的阿拉木圖會議上提出了初級衛(wèi)生保健的目標(biāo)。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定很高，但是由于缺乏具體的計(jì)劃實(shí)施方案和衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致世界衛(wèi)生組織在實(shí)際操作過程中缺少實(shí)際執(zhí)行力，缺乏戰(zhàn)略高度的支撐，最終造成行動遲緩、投入乏力，隨即遭到了各國資助者的控訴。而此時(shí)的世界銀行開始在衛(wèi)生領(lǐng)域嶄露頭角，發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。例如，聯(lián)合國兒童基金組織曾在有關(guān)疫苗接種的項(xiàng)目上終止了與世界衛(wèi)生組織的合作，轉(zhuǎn)而向世界銀行拋出橄欖枝，而后又在“新自由主義”的醫(yī)療服務(wù)問題上與世界銀行達(dá)成協(xié)議。①M(fèi)eredeth Turshen,“The Global Health Landscape,” Development and Change,Vol.40,No.6,2009,p.1310.20世紀(jì)90年代，蘇拉特疫情暴發(fā)，世界衛(wèi)生組織又受到了來自聯(lián)合國兒童基金會和世界銀行等組織巨大的角色挑戰(zhàn)，對此需要不斷調(diào)整自身定位，積極倡導(dǎo)新的議程。

世界衛(wèi)生組織由于其自身機(jī)制存在一定的局限性，在全球公共衛(wèi)生治理過程中，難免受到來自發(fā)達(dá)國家的壓力而無法進(jìn)行更多的融資活動。與世界衛(wèi)生組織相比，世界銀行的融資渠道更廣泛，通過自身靈活的運(yùn)作方式，世界銀行能夠從資本市場獲得大量資金。20世紀(jì)80年代，世界銀行第一次向衛(wèi)生領(lǐng)域提供貸款，應(yīng)對艾滋病傳播風(fēng)險(xiǎn)是其發(fā)揮自身優(yōu)勢參與的第一個(gè)全球性的衛(wèi)生問題。②Lars Kohlmorgen,“International Governmental Organizations and Global Health Governance: The Role of the World Health Organization,World Bank and UNAIDS,” in Wolfgang Hein,ed.,Global Health Governance and the Fight Against HIV / AIDS,New York: Palgrave Macmillan,2007,pp.135-136．20世紀(jì)90年代初，世界銀行憑借自身的融資能力，其運(yùn)行的健康貸款超過世界衛(wèi)生組織的總預(yù)算，一躍成為國際衛(wèi)生領(lǐng)域的主導(dǎo)力量。世界銀行在涉及資金領(lǐng)域開展的活動中擁有絕對的話語權(quán)。即使在國家內(nèi)部面臨問題威脅時(shí)，世界銀行依舊可以通過其資金優(yōu)勢對國家施加影響，以國內(nèi)政治民主化和經(jīng)濟(jì)自由化變革為條件，為國家提供結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款，即使受到質(zhì)疑，它仍然能夠通過貸款項(xiàng)目中的各類進(jìn)度考核與評價(jià)指標(biāo)來影響國家事務(wù)。③楊娜、程弘毅：《國際組織的非核心職能拓展——以世界銀行參與全球治理為例》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2021年第10 期，第4—28 頁。

機(jī)制競爭的本質(zhì)體現(xiàn)在一種機(jī)制的變化，會引起另一種機(jī)制的改變。世界衛(wèi)生組織在受到其他國際組織的挑戰(zhàn)時(shí)，也嘗試著對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件開展有力的制度建設(shè)。2020年3月，世界衛(wèi)生組織的總干事譚德塞宣布，啟動新冠肺炎團(tuán)結(jié)應(yīng)對基金?；鹬饕ㄟ^面向個(gè)人、企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)公開籌款，以支持世界衛(wèi)生組織及其合作伙伴開展的疫情防控工作。該基金會的成立意味著世界衛(wèi)生組織開始謀求新的資金渠道，努力通過募捐方式來獲取更多的靈活資金，以便有效解決當(dāng)前資金不足的問題，并盡力擺脫對某些捐助方的過分依賴，提高自身權(quán)威，積極應(yīng)對世界銀行等金融機(jī)構(gòu)帶來的挑戰(zhàn)。④張傳紅、李小云：《國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷與世界衛(wèi)生組織的發(fā)展策略》，載《文化縱橫》，2020年第6期，第68 頁。

3.協(xié)作、聯(lián)合與協(xié)調(diào)

全球治理中的合作建立在協(xié)商的基礎(chǔ)上。俞可平指出，全球治理的理念是“各國政府、國際組織、各國公民等通過民主協(xié)商與合作的方式來最大限度地增加共同利益”。①俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1 期，第20—32 頁。協(xié)作、聯(lián)合、協(xié)調(diào)體現(xiàn)在國際社會中各行為體之間相互平等，通過談判對話的方式進(jìn)行有序競爭和有效合作。建立在協(xié)作、聯(lián)合、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的國際組織能夠堅(jiān)持共贏理念，推動國際公共衛(wèi)生問題的解決，推進(jìn)全球治理新進(jìn)程。全世界11 個(gè)主要衛(wèi)生和發(fā)展組織的領(lǐng)導(dǎo)人在2018年10月16日召開的國際會議上曾指出，要尋找新的合作方式來推動聯(lián)合國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。由此，比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會、世界銀行集團(tuán)、世界衛(wèi)生組織等國際組織在加強(qiáng)初級衛(wèi)生保健，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過程中也在不斷深入地開展協(xié)作。

國際貨幣基金組織、世界銀行、世界衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織的負(fù)責(zé)人集體呼吁，要投資500 億美元，用以在2025年前創(chuàng)造9 萬億美元的全球經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在創(chuàng)造的財(cái)富中，六成經(jīng)濟(jì)回報(bào)將惠及新興市場和發(fā)展中國家，實(shí)現(xiàn)共贏的行為目標(biāo)。這四個(gè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人還在聲明中表示，只有盡快獲取新冠肺炎疫苗才能結(jié)束危機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。新冠肺炎疫苗全球獲取機(jī)制（COVAX）是加速獲取疫苗的支柱，它以公平獲得為基本原則，以維護(hù)全球各地人民的健康為目標(biāo)。新冠肺炎疫苗全球獲取機(jī)制開始由世界衛(wèi)生組織、流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟和全球疫苗免疫聯(lián)盟三大組織共同召集，最終包括聯(lián)合國兒童基金會、世界銀行、發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家疫苗廠商。②World Health Organization,“Joint COVAX Statement on the Equal Recognition of Vaccines,” July1,2021，https://www.who.int/zh/news/item/01-07-2021-joint-covax-statement-on-the-equal-recognition-of-vaccines，訪問日期：2021年11月21日。各國際組織為解決公共衛(wèi)生問題進(jìn)行協(xié)作聯(lián)合，形成更加牢固的合作關(guān)系，共同致力于全球衛(wèi)生治理機(jī)制的構(gòu)建。

五、國際組織角色互動機(jī)制有效實(shí)踐的路徑選擇

全球化背景下，國際機(jī)制的作用越來越突出，但機(jī)制重疊現(xiàn)象也層出不窮。國際機(jī)制間的重疊意味著它們有共同的行為目標(biāo)，因此，積極的一面在于推動機(jī)制合作，利用各機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢為解決問題提供思路并相互借鑒經(jīng)驗(yàn)。此外，有序競爭還會帶來成本的下降和收益的提升。世界衛(wèi)生組織與世界銀行在疫情期間各自發(fā)揮積極作用，為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的解決提供了示范，也提高了整個(gè)國際社會對緊急事件的應(yīng)對能力，推動了全球公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。消極的一面在于：機(jī)制之間的惡性競爭帶來了資源浪費(fèi)、機(jī)制擁堵等問題，機(jī)制過多可能會過猶不及；同樣的機(jī)制重疊后可能在實(shí)際操作過程中帶來兩套制度、兩種路徑，二者形成一定的沖突，還有可能導(dǎo)致將基于規(guī)則的衛(wèi)生治理體系變成基于權(quán)力的治理框架，國際機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中開始向發(fā)達(dá)國家傾斜。世界衛(wèi)生組織在世界銀行等國際組織的沖擊下，為了提高競爭優(yōu)勢不得不更多地依賴捐助資金，因此也就對資金背后的勢力妥協(xié)，造成不公平現(xiàn)象。同時(shí)，世界衛(wèi)生組織發(fā)揮的作用越有限，就越容易造成資源浪費(fèi)，還會削弱對一些領(lǐng)域的關(guān)注度。世界銀行在服務(wù)公共衛(wèi)生事件過程中的過度競爭帶來的過度市場化問題，給公共衛(wèi)生治理造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，要推動有效的國際組織角色互動機(jī)制的建立，協(xié)調(diào)好國際組織間的互動與合作。

（一）確立利益分配機(jī)制，有效保障秩序公正

機(jī)制互動會帶來市場化的競爭，造成利益分配不均。若各成員方以自身的絕對利益為首要標(biāo)準(zhǔn)參與全球公共衛(wèi)生治理，那么，發(fā)達(dá)國家會不斷擴(kuò)大自身利益，擠壓發(fā)展中國家的利益，最終不可避免地造成國家間的不平等現(xiàn)象，國家之間的不平等又會帶來國際機(jī)制的不平等。因此，推動建立國際互動機(jī)制需要對國際組織背后的國家權(quán)力進(jìn)行約束，強(qiáng)化國家的責(zé)任意識，確立好國家的利益分配原則，提高國際機(jī)制的規(guī)范性，有效保障秩序公正，引導(dǎo)衛(wèi)生治理體系回歸規(guī)則領(lǐng)域，保持國際機(jī)制的獨(dú)立性和權(quán)威性。在合理的利益分配基礎(chǔ)上再開展國際組織間的有效互動，通過建立相關(guān)的機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)專業(yè)的機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)具體的對接事務(wù)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)國際組織的對接，解決最基本的互聯(lián)互通問題，由國家政府、國際組織秘書處等單位進(jìn)行信息交流工作，在行政機(jī)制的許可的條件下，對各個(gè)國家和國際組織在同一領(lǐng)域開展的合作進(jìn)行一般性授權(quán)，①王俊美：《完善國際組織間的合作機(jī)制》，載《中國社會科學(xué)報(bào)》，2021年7月21日第2 版。指定某一單位開展合作，定期進(jìn)行審查，保障合作制度的實(shí)施。國際組織應(yīng)該將公共衛(wèi)生相關(guān)信息公開透明地向國際社會展示，把國家與國際組織聯(lián)合起來，實(shí)現(xiàn)共同利益。以世界衛(wèi)生組織為例，作為聯(lián)合國下屬專門機(jī)構(gòu)的世界衛(wèi)生組織，其權(quán)威性體現(xiàn)在技術(shù)規(guī)范領(lǐng)域。要保證世界衛(wèi)生組織的專業(yè)性和獨(dú)立性，就要依據(jù)《聯(lián)合國憲章》采取行動，不受成員國的權(quán)力束縛，在發(fā)展過程中進(jìn)行相應(yīng)的制度調(diào)整與改革，更好地適應(yīng)環(huán)境變化，強(qiáng)化國際組織的號召力和影響力，號召成員國積極參與行動，共同維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全。

（二）建立監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，明確責(zé)任與分工

建立監(jiān)督評價(jià)機(jī)制是規(guī)范多元國際組織行為、提高國際機(jī)制互動運(yùn)行效率、推廣成果運(yùn)用的重要保障。通過對互動運(yùn)行過程及最終成果進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)、進(jìn)一步反饋，能夠發(fā)現(xiàn)主體在互動中存在的突出問題，找到影響互動機(jī)制發(fā)揮作用的重要因素，進(jìn)而提出改進(jìn)策略，為后期的戰(zhàn)略布局、規(guī)劃調(diào)整和項(xiàng)目合作奠定基礎(chǔ)。明確好多元主體各自的工作領(lǐng)域，分工能夠使各個(gè)區(qū)域或者組織發(fā)揮資源、要素等方面的優(yōu)勢，把各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)勢結(jié)合起來實(shí)現(xiàn)效率的最大化，更能落實(shí)責(zé)任，推動有效治理。國際組織在實(shí)際運(yùn)作過程中聯(lián)系密切，同一問題領(lǐng)域有多個(gè)機(jī)制參與，往往缺乏明確的規(guī)則界定。為避免惡性競爭帶來的爭端現(xiàn)象，在建立全球化的統(tǒng)一框架時(shí)，要合理劃分組織間的權(quán)責(zé)界限，明確各自的職責(zé)與義務(wù)。例如，《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》就曾指出，世界銀行主要負(fù)責(zé)有關(guān)資金支持和技術(shù)援助相關(guān)的工作，世界貿(mào)易組織主要負(fù)責(zé)有關(guān)仲裁和強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)的工作，二者分工明確，共同解決相關(guān)衛(wèi)生問題。在全球公共衛(wèi)生問題的治理中，國家與國際組織各自發(fā)揮重要作用。世界衛(wèi)生組織的資金來源首先是會員繳納的會費(fèi)，其次是通過成員國或其他國際組織、基金會、企業(yè)或個(gè)人的捐款等。因此，各成員國應(yīng)主動繳納會費(fèi)，積極響應(yīng)號召，國際組織應(yīng)積極開展公共衛(wèi)生治理問題研究，盡力提供資金、管理技術(shù)等各方面的資源，世界銀行以經(jīng)濟(jì)支持為主，世界衛(wèi)生組織以技術(shù)、專業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)為主，各自履行職責(zé)義務(wù)。

（三）制定溝通協(xié)商機(jī)制，妥善處理合作中的矛盾

國際組織在全球公共衛(wèi)生治理的過程中，要在探討問題、建立相互間信賴關(guān)系的基礎(chǔ)上達(dá)成合作共識，從而推動互動機(jī)制的構(gòu)建。雙方基于開放包容的心態(tài)展開溝通與對話，就互動合作過程中存在的意見和分歧進(jìn)行商討最終達(dá)成一致，形成常規(guī)或非常規(guī)的機(jī)制，這就是溝通協(xié)商機(jī)制。在國際層面上，通過直接對話的形式能夠有效減少交流障礙，相互間凝聚共識。在爭端解決、信息共享、戰(zhàn)略對接等問題上采取對話會晤、合作論壇等溝通協(xié)商形式，最終形成合作備忘錄、合作綱要等具體合作文件。①余曉鐘、羅霞：《“一帶一路”國際能源合作模式創(chuàng)新的多元主體互動機(jī)制研究》，載《青海社會科學(xué)》，2019年第5 期，第43—50 頁。開展對話協(xié)商，推進(jìn)國際組織間的增信釋疑工作。國際組織任何一方的疑慮都有可能對雙方的合作產(chǎn)生不利影響，所以國際組織之間的信任建設(shè)至關(guān)重要。在二者之間的合作項(xiàng)目上要保持透明度，化解國際組織之間的顧慮，建立形式多樣的協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)政策溝通，強(qiáng)化合作認(rèn)知。國際合作涉及多主體、多領(lǐng)域和多層次，合作方雖各具優(yōu)勢，但不可避免會有重合，而國際社會又沒有統(tǒng)一的立法。因此，國際組織在解決問題的過程中，雖然不能像國家一樣，擁有政府與法律對其行為進(jìn)行約束，但可以采取組織間協(xié)商的方式，通過協(xié)商談判解決問題，減少爭端帶來的惡意競爭事件導(dǎo)致的合作成本提高、各領(lǐng)域國際法律規(guī)制之間的沖突等問題。在全球框架內(nèi)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過溝通協(xié)商減少國際組織之間的摩擦，形成整體和全局意識，共同推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

（四）形成激勵動力機(jī)制，推動常態(tài)化合作

從機(jī)制互動的具體內(nèi)容來說，要從低敏感領(lǐng)域入手，由易到難。相對小領(lǐng)域的項(xiàng)目更容易收獲早期成果，以點(diǎn)帶面，由小到大，通過合作帶來的現(xiàn)實(shí)利益激勵國際組織實(shí)現(xiàn)在更多項(xiàng)目上的互動合作。需要注意的是，近年來公共衛(wèi)生健康事件的爆發(fā)顯示出國際組織在公共衛(wèi)生治理中還存在的許多不足，未來要著重加強(qiáng)國際組織之間的醫(yī)療衛(wèi)生合作，建立疫情聯(lián)防聯(lián)控體系，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對處置體系。以民生項(xiàng)目和制度文化交流為重點(diǎn)，加強(qiáng)組織之間的人員往來，可以通過組織之間的人員互換、定期開展交流活動，提高國際組織相互之間文化和制度的認(rèn)識，從而實(shí)現(xiàn)更好的合作。機(jī)制互動屢見不鮮，但我們要充分利用機(jī)制之間的互動來解決機(jī)制原有的問題，避免機(jī)制之間的相互抵消，從而建立機(jī)制間常態(tài)化的互動合作模式。復(fù)合相互依賴性是國際社會的普遍特征，加強(qiáng)國際組織間的相互合作是必然。然而，過去公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)生的情況大部分都是“危機(jī)推動型”，也就是說，只有危機(jī)來臨時(shí)國際組織才開展相應(yīng)合作，很少進(jìn)行有效預(yù)防。因此，未來在全球公共衛(wèi)生治理中要形成常態(tài)化的合作意識。培育合作意識的關(guān)鍵在于滿足合作需求，以推動實(shí)現(xiàn)人類衛(wèi)生健康共同體為共同目標(biāo)，致力于構(gòu)建衛(wèi)生領(lǐng)域的長效合作機(jī)制，摒棄絕對的主權(quán)觀念，通過相應(yīng)的政策支持，進(jìn)行合理的信息溝通，行動上相互配合，進(jìn)行務(wù)實(shí)合作，盡可能將國家利益與全球利益統(tǒng)一起來，有效預(yù)防全球性公共衛(wèi)生事件，為追尋人類健康的共同目標(biāo)不懈奮斗。

國際組織之間的機(jī)制互動為國際問題的解決提供了新思路和新路徑，但也給國際組織帶來了挑戰(zhàn)。為此，要加強(qiáng)國際組織之間、國家與國際組織之間以及國家與國家之間的合作，發(fā)揮各自的角色功能，各主體聯(lián)合起來，在各自的優(yōu)勢領(lǐng)域發(fā)揮更大作用，進(jìn)行利益互補(bǔ)，同時(shí)要避免惡性競爭，合理布局，減少機(jī)制重疊現(xiàn)象。在同一問題領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)商處理，加強(qiáng)合作，創(chuàng)新合作路徑，保持機(jī)制的權(quán)威性和獨(dú)立性，降低國際格局變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

六、總結(jié)

疫情防控涉及方方面面，各個(gè)國家不可能面面俱到，公共衛(wèi)生治理需要國際組織和各成員方的合作努力，更多地發(fā)揮國際組織的角色作用。全球治理更是如此，雖然國家是全球治理中最為重要的行為體，有效的國家治理和積極的國家行為可以推進(jìn)全球治理進(jìn)程，但全球治理更離不開眾多政府和非政府組織，包括世界衛(wèi)生組織、世界銀行等國際組織發(fā)揮的重要作用。因此，推動全球治理進(jìn)程，就要在爭取各個(gè)成員國的支持、提高各成員國的合作共識的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)各國際組織自身的職能，加強(qiáng)國際組織與國家之間的合作。提升多主體參與的能力，通過簽訂合作協(xié)定或者通過與其他國際組織建立聯(lián)合機(jī)構(gòu)或聯(lián)合項(xiàng)目的方式來開展國際合作，制定更加公平、合理、高效的國際制度，為全球治理貢獻(xiàn)新智慧，共同推動“人類命運(yùn)共同體”的構(gòu)建。