中共成都市委黨校黨史黨建教研部 葛寶森

深刻反思這次公共衛(wèi)生危機(jī)防控中存在的短板和不足，可以看出黨委、政府、醫(yī)院、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、公民個(gè)人等多元主體在公共衛(wèi)生危機(jī)防控過程中基于“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、多元參與”的協(xié)同治理存在重大短板和嚴(yán)重不足，公共衛(wèi)生危機(jī)多元主體協(xié)同治理機(jī)制還沒有健全、完善。

成都與武漢都是超大城市，同樣面臨重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于武漢在公共衛(wèi)生危機(jī)防控中多元主體協(xié)同治理方面暴露出的重大短板和嚴(yán)重不足，成都必須引起足夠的重視。在公共衛(wèi)生危機(jī)防控中，成都市的多元主體協(xié)同治理取得了一定成績(jī)，但是也存在一些問題。多元主體協(xié)同治理，關(guān)鍵在于機(jī)制創(chuàng)新。本文吸收、借鑒學(xué)界協(xié)同治理理論，結(jié)合十九屆四中全會(huì)精神，提出公共衛(wèi)生危機(jī)成都黨委、政府、醫(yī)院、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、公民個(gè)人多元主體協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新對(duì)策，有助于提升成都和其他地區(qū)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理效能和公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系現(xiàn)代化水平。

一、公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理分析框架

關(guān)于協(xié)同理論，學(xué)界提出是比較早的早在19世紀(jì)中后期，德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯就提出了這一理論。赫爾曼·哈肯提出，協(xié)同理論主要研究各種數(shù)量龐大的子系統(tǒng)所構(gòu)成的各種系統(tǒng)。這些各式各樣的大量的子系統(tǒng)，其性質(zhì)是完全不同的，主要的研究目的是從內(nèi)在機(jī)理方面掌握這種性質(zhì)不同的子系統(tǒng)以什么方式進(jìn)行合作、整合從而能夠在宏觀尺度上產(chǎn)生空間、時(shí)間或者功能結(jié)構(gòu)。在所有研究中，主要側(cè)重于研究各式各樣以自組織形式出現(xiàn)的子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而找出與上述子系統(tǒng)性質(zhì)無關(guān)但用來支配者自組織過程的一般性原理。[1]

當(dāng)今中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。從黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)來看，構(gòu)建公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理是建設(shè)趨勢(shì)。公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理是以黨委全面領(lǐng)導(dǎo)制度體系為政治保障，以政府為中心，非政府組織、企業(yè)、個(gè)人等多元主體協(xié)同參與治理。依據(jù)公共衛(wèi)生危機(jī)的演化周期，在危機(jī)形成、演化、結(jié)束的各個(gè)階段，各個(gè)多元主體密切協(xié)同進(jìn)行應(yīng)對(duì)，采取積極舉措預(yù)防、應(yīng)對(duì)和解決公共衛(wèi)生危機(jī)，解決單個(gè)治理主體治理水平低下的問題，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生危機(jī)解決的目標(biāo)，其主要內(nèi)涵包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：其一，公共衛(wèi)生危機(jī)治理主體的多元化。就應(yīng)用領(lǐng)域來說，公共衛(wèi)生危機(jī)就其本質(zhì)屬性而言，實(shí)際上劃歸為公共問題的研究領(lǐng)域。從現(xiàn)代政府職責(zé)來看，政府理應(yīng)是公共問題管理的主體，因此政府要想當(dāng)然地承擔(dān)主要的治理責(zé)任。但是在公共衛(wèi)生危機(jī)的協(xié)同治理中，政府不再是作為唯一承擔(dān)治理責(zé)任的主體，隨著機(jī)制的變化，呈現(xiàn)出治理主體的多元化。比如，彼此利益互相關(guān)聯(lián)的個(gè)人或者相關(guān)單位，包括黨委、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等，都應(yīng)是公共衛(wèi)生危機(jī)的治理主體。黨委、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等作為利益相關(guān)者，在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中，彼此進(jìn)行信息交流、意見協(xié)商進(jìn)而逐漸達(dá)成共識(shí)。其二，實(shí)際上，公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的實(shí)質(zhì)是多元主體平等參與與合作，公共衛(wèi)生危機(jī)多元主體治理的法理基礎(chǔ)就是合作，需要在黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)下，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等治理主體基于平等自愿的原則進(jìn)行協(xié)商，建立權(quán)力共享、利益共享的伙伴關(guān)系來共同治理。其三，治理權(quán)力的多中心化。就公共衛(wèi)生危機(jī)的運(yùn)作主體而言，公共衛(wèi)生危機(jī)的解決應(yīng)對(duì)歸屬于公共問題的解決應(yīng)對(duì)，它的協(xié)同治理需要權(quán)威性。在國(guó)內(nèi)，由于長(zhǎng)期以來處于管理的思維之下，治理的權(quán)威主體幾乎都是政府。但是在公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理中，這個(gè)權(quán)威不一定是政府，其他治理主體都可以參與到公共衛(wèi)生危機(jī)治理中，構(gòu)建一個(gè)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，從而形成多個(gè)權(quán)力中心，互相協(xié)商、互相激勵(lì)、互相監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)多元治理主體之間的相互制衡，達(dá)到權(quán)力共享的目的。其四，公共衛(wèi)生危機(jī)治理的直接目的是要預(yù)防、應(yīng)對(duì)和消除公共衛(wèi)生危機(jī)，確保人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和整個(gè)社會(huì)的安全。在公共衛(wèi)生危機(jī)的協(xié)同治理中，利用多元主體各方的優(yōu)勢(shì)資源形成互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的高效危機(jī)處理結(jié)果，從而保證和增進(jìn)公共利益。

二、疫情發(fā)生以來成都市公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理存在的問題

（1）政府部門多頭參與存在一定的秩序失調(diào)。毫無疑問，政府部門是公共服務(wù)和公共利益的主要承擔(dān)者，各個(gè)政府部門及其機(jī)構(gòu)是公共衛(wèi)生危機(jī)治理中的主要主體，從實(shí)際情況來看，大部分政府部門通常都會(huì)提前做好其職責(zé)范圍之內(nèi)的各種包括公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)急預(yù)案。但是，現(xiàn)代公共衛(wèi)生危機(jī)通常都是跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)甚至跨越國(guó)界爆發(fā)。如果這些應(yīng)急預(yù)案僅僅是以本單位、本部門為中心制定的公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，就難以實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生危機(jī)爆發(fā)之后各個(gè)治理主體進(jìn)行密切協(xié)同的目標(biāo)。究其原因，從當(dāng)前已有的法律來看，應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的法律體系主要是全國(guó)人大和中央政府實(shí)施的“一案三制”，而這一法律體系基本上是應(yīng)對(duì)單個(gè)主體，幾乎沒有涉及到公共衛(wèi)生危機(jī)治理主體之間的密切協(xié)同配合。從國(guó)家制定的政策來看，“上自國(guó)務(wù)院下至地方政府，文件和通知對(duì)部門間、政府與社會(huì)間的協(xié)作做出的是原則性的要求……具體操作的平臺(tái)和渠道及程序都不清楚”[2]。而從實(shí)際運(yùn)行情況來看，政府部門之間，政府與非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人之間開展密切協(xié)同配合還欠缺機(jī)制保障，協(xié)同治理存在一定的困難，不時(shí)出現(xiàn)秩序失范的情況。

（2）社會(huì)力量在協(xié)同治理中存在盲目、無序的問題。作為突發(fā)事件，公共衛(wèi)生危機(jī)具有以下特點(diǎn)：一是公共衛(wèi)生危機(jī)的爆發(fā)波及范圍很廣。二是公共衛(wèi)生危機(jī)的傳播速度很快。三是公共衛(wèi)生危機(jī)的后果影響嚴(yán)重。所以，公共衛(wèi)生危機(jī)突然爆發(fā)后，在公共衛(wèi)生危機(jī)中直接遭受損害的社會(huì)民眾和進(jìn)行人道救援的志愿人士等社會(huì)力量會(huì)積極關(guān)注危機(jī)并參與其中進(jìn)行救助，但是這些社會(huì)力量平時(shí)并沒有受過危機(jī)救助訓(xùn)練，大多是自發(fā)救援，力量分散并且飄忽不定。而從我國(guó)當(dāng)前的應(yīng)急救援法律法規(guī)來看，缺乏對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)治理中社會(huì)力量的權(quán)利和義務(wù)作出詳盡的規(guī)定。

從國(guó)外多個(gè)發(fā)生的公共衛(wèi)生危機(jī)治理案例來看，一般情況下，公共衛(wèi)生危機(jī)爆發(fā)之后，在政府救援力量趕到之前，受災(zāi)的社會(huì)民眾如果能夠科學(xué)、有序地進(jìn)行自我救助，可以最大限度減少公共衛(wèi)生危機(jī)造成的損失，也為最后消除公共衛(wèi)生危機(jī)贏得時(shí)間。新冠疫情爆發(fā)后，成都為把社會(huì)力量納入公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制中做出了很大的努力，也取得了不少成績(jī)。但是由于民眾平時(shí)缺少公共衛(wèi)生危機(jī)參與意識(shí)，在協(xié)同治理的過程中，一是經(jīng)常處于盲目無序的自救狀態(tài)，要么過于關(guān)注個(gè)人和親友的生命財(cái)產(chǎn)安全，要么由于缺乏治理意識(shí)導(dǎo)致治理效果欠缺，甚至還造成一些破壞。二是社會(huì)力量和志愿者盲目無序地參與。公共衛(wèi)生危機(jī)爆發(fā)后，社會(huì)力量和志愿者出于責(zé)任感會(huì)紛紛加入，應(yīng)對(duì)危機(jī)，但是公共衛(wèi)生危機(jī)本身危險(xiǎn)性很強(qiáng)，需要具備專業(yè)的知識(shí)技術(shù)。所以社會(huì)力量和志愿者不能僅憑一腔熱情，還需要具備很專業(yè)的技能，由于相關(guān)機(jī)制不完善，給公共衛(wèi)生危機(jī)治理增添了困難。

（3）企業(yè)、社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的法律體系尚待規(guī)范。從當(dāng)前公布的相關(guān)的法律體系來看，公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的法律體系還有諸多不適應(yīng)之處。

從最近公布實(shí)施的一些公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的法律條文來看，很多條文沒有確定支持非政府組織、企業(yè)和公民個(gè)人等多元主體參與公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理，沒有進(jìn)行危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)容、途徑等諸多層面的規(guī)定。從實(shí)際運(yùn)行情況來看，因?yàn)楦鞣N治理主體的定位不同，上述組織和個(gè)人與政府相比，無論是功能定位、協(xié)同方式、組織理念都有很大的差異。在公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理中，經(jīng)常由于囿于自身利益或者政治安全等諸多顧慮而產(chǎn)生的安全顧慮，導(dǎo)致政府經(jīng)常有意或者無意地對(duì)上述治理主體不信任。何況，從上述治理主體的實(shí)際功能結(jié)構(gòu)、建設(shè)機(jī)制、運(yùn)行情況來看，都存在諸多與協(xié)調(diào)治理不適應(yīng)的問題，使得協(xié)同治理不盡完善。

（4）社會(huì)自治組織基礎(chǔ)比較薄弱。從成都應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的實(shí)踐來看,成都社會(huì)自治組織參與公共衛(wèi)生危機(jī)治理的組織基礎(chǔ)還相對(duì)薄弱,市民組成的社會(huì)組織,如各類志愿者組織、慈善組織、社會(huì)團(tuán)體、各類行業(yè)協(xié)會(huì)等，無論是數(shù)量還是參與公共衛(wèi)生治理的能力都與國(guó)際同類社會(huì)組織有很大差距。由于部分行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織改革還不盡完善，不同程度上存在行政化色彩，缺乏社會(huì)團(tuán)體的自主性和靈活性。從機(jī)制角度來說，社會(huì)組織參與公共衛(wèi)生危機(jī)治理尚未納入法律化和制度化的軌道,因此,社會(huì)組織有序參與公共衛(wèi)生危機(jī)治理過程中，從不可缺少的程序上和必要的治理主體成分構(gòu)成上都難以真正發(fā)揮治理主體的作用。

三、成都市公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新路徑

（1）不斷完善公共衛(wèi)生危機(jī)立法，促進(jìn)危機(jī)治理的多元主體依法、高效、有序參與。2003年，依據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，針對(duì)2003年重大公共衛(wèi)生危機(jī)暴露出的多元主體協(xié)同欠缺等突出問題，我國(guó)出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，這兩部法律對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)對(duì)與管理進(jìn)行了比較詳盡的規(guī)范，使我國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)管理初步納入法治化管理的軌道。但是，從公共衛(wèi)生危機(jī)多元主體協(xié)同治理的新視角來看，相關(guān)法律法規(guī)并沒有對(duì)除政府之外的其他危機(jī)治理主體，比如非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等在公共衛(wèi)生危機(jī)治理過程中的權(quán)利與義務(wù)作出明確的規(guī)定。因而，從治理主體的多元化視角，應(yīng)進(jìn)一步完善公共衛(wèi)生危機(jī)管理立法，確定企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等多元治理主體在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中的主體地位，明確其在危機(jī)治理中的權(quán)利與義務(wù)，保障公共衛(wèi)生危機(jī)治理多元主體依法、高效、有序地參與。

（2）構(gòu)建公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。第一，建立公共衛(wèi)生危機(jī)參與主體的決策機(jī)制。完善的決策機(jī)制是保證公共衛(wèi)生危機(jī)順利解決的關(guān)鍵，在這個(gè)機(jī)制中，必須做到公共衛(wèi)生危機(jī)多元化的治理主體有平等的治理機(jī)會(huì)，享有均等的權(quán)力。權(quán)力均等的含義是所有的參與主體都有發(fā)表觀點(diǎn)、闡述意見的權(quán)力，沒有人能夠進(jìn)行支配，且所有的人都能夠參與進(jìn)來并相互影響。公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理本身是一個(gè)開放的系統(tǒng)，所以其決策過程也必然不會(huì)例外。決策制定、實(shí)施、考核、評(píng)估這一系列環(huán)節(jié)都應(yīng)從體制機(jī)制上讓各治理主體享有平等的參與機(jī)會(huì)，并在決策過程中充分表達(dá)自己的意愿。第二，建立公共衛(wèi)生危機(jī)參與主體間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益是合作的基礎(chǔ)，利益在各主體間的契合度是協(xié)同協(xié)作高效運(yùn)行的保障。一方面，應(yīng)在平等、自愿與協(xié)商的基礎(chǔ)上，從機(jī)制上使成本進(jìn)行分?jǐn)?，并且做到合理合法。從?shí)際情況來看，在公共衛(wèi)生危機(jī)的協(xié)同治理中，各個(gè)治理主體的功能、作用和其所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)都有很大的差異，應(yīng)當(dāng)在合理區(qū)分這種差異的基礎(chǔ)上合理、合法地分擔(dān)危機(jī)治理的成本。從實(shí)際情況來看，公共衛(wèi)生危機(jī)治理需要的資金具有不確定性和難以預(yù)測(cè)性，并且一般需要資金數(shù)額較大。所以，需要申請(qǐng)公共財(cái)政的資助，建立公平合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。需要借助政府的權(quán)威性對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理給予各項(xiàng)補(bǔ)貼，來調(diào)解各個(gè)治理主體之間的利益，做到治理主體的公正公平。第三，建立公共衛(wèi)生危機(jī)參與主體間的資源共享機(jī)制。公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理具有復(fù)雜性、及時(shí)性，因此，在實(shí)際治理實(shí)踐中，要求各個(gè)治理主體能夠?qū)⒈舜说募扔匈Y源進(jìn)行互相補(bǔ)充，使彼此所擁有的資源能夠互相協(xié)同、互相支持，以增強(qiáng)實(shí)效性。因而，各個(gè)治理主體必須做到資源分享和共享。一方面，要從機(jī)制上對(duì)資源共享進(jìn)行保障，只有依靠完善的機(jī)制才能從根本上保證各個(gè)治理主體所擁有的資源得到合法的整合，從而避免臨時(shí)抱佛腳。另一方面，完善制度保障，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)建立大型信息交流互動(dòng)中心和技術(shù)信息共享平臺(tái)，以便各個(gè)危機(jī)治理主體在協(xié)同治理中能夠?qū)崿F(xiàn)更加便捷有效的信息和技術(shù)共享。

(3)合理規(guī)范公共衛(wèi)生危機(jī)治理多元主體間的責(zé)權(quán)關(guān)系。在公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理中，多元治理主體要實(shí)現(xiàn)有序協(xié)同治理，形成治理合力，關(guān)鍵在于多元治理主體之間能夠依據(jù)組織化的機(jī)制和各自的治理能力，構(gòu)建一種權(quán)責(zé)對(duì)等、機(jī)制化的多元治理結(jié)構(gòu)，在公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的組織結(jié)構(gòu)中實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的治理體系。也就是說，在多元治理主體之間實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)責(zé)分配機(jī)制。一是根據(jù)公共衛(wèi)生危機(jī)的危害性和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體要求，發(fā)揮政府強(qiáng)勢(shì)社會(huì)控制功能和其他治理主體柔性社會(huì)治理功能，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理多層次化應(yīng)對(duì)機(jī)制。二是在公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的不同階段，采取靈活的權(quán)責(zé)關(guān)系分配。

（4）完善多元主體直接和非直接參與機(jī)制。在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中，一是通過完善基層民主選舉制度、民主決策制度、民主監(jiān)督制度、基層群眾自治制度、基層協(xié)商制度，建立多元主體的正式參與渠道。二是通過推動(dòng)政務(wù)公開、電子政務(wù)等機(jī)制創(chuàng)新，開辟多元主體參與的非正式渠道，讓一般民眾可以參與到公共衛(wèi)生危機(jī)治理的過程中。完善信息收集與發(fā)布制度，多元主體參與公共危機(jī)治理的過程本身就強(qiáng)調(diào)信息的準(zhǔn)確、快速傳遞，因此必須搭建公共危機(jī)治理信息平臺(tái)，關(guān)注信息的收集和發(fā)布工作，尤其是在危機(jī)爆發(fā)之初，只有及時(shí)公布并更新危機(jī)相關(guān)信息，并大力宣傳官方的應(yīng)對(duì)措施，才可能讓多元主體了解、理解和執(zhí)行公共危機(jī)治理行動(dòng)，有效整合各方資源，并提高公共危機(jī)治理效率。

（5）社會(huì)自治組織需要加強(qiáng)自身建設(shè)，動(dòng)員社會(huì)資本和爭(zhēng)取獨(dú)立法人地位。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視野下，社會(huì)自治組織要在公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理中與政府部門建立一種合作談判機(jī)制，爭(zhēng)取獨(dú)立的法人地位。從社會(huì)自治組織內(nèi)部而言，一是實(shí)施人才引進(jìn)戰(zhàn)略，強(qiáng)化人才意識(shí)，充分利用人才優(yōu)勢(shì)，為公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理提供專業(yè)咨詢服務(wù)，從而提升其社會(huì)公信力。二是就社會(huì)自治組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，要加強(qiáng)、完善內(nèi)部治理機(jī)制。具體包括建立公共衛(wèi)生危機(jī)預(yù)警機(jī)制，對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，確定社會(huì)自治組織的責(zé)任和權(quán)限，使公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理更加制度化、科學(xué)化；建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)優(yōu)秀的個(gè)人和團(tuán)隊(duì)給予激勵(lì)措施；建立危機(jī)治理評(píng)估制度，檢驗(yàn)機(jī)制制度的有效性。