廣西土地儲(chǔ)備中心 范文杰

土地資源作為一種重要的資源，優(yōu)化土地資源使用，是政府部門的重要職能之一。土地儲(chǔ)備能夠更好地盤活市場土地資源存量，提升土體資源利用效率。但是土地儲(chǔ)備需要大量的資金，運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)也較高。加之復(fù)雜的市場環(huán)境，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)更甚。因此，優(yōu)化土地儲(chǔ)備方法，提升土體儲(chǔ)備效能十分必要。

一、土地儲(chǔ)備成本概述

土地儲(chǔ)備成本主要指的是，從獲取土地直到土地掛牌出讓整個(gè)過程中產(chǎn)生的成本，主要可以細(xì)分為獲取土地使用權(quán)的成本、開發(fā)整理土地的成本、儲(chǔ)備成本、掛牌上市成本。土地儲(chǔ)備成本依據(jù)流程可以分為土地獲取成本和土地前期成本和土地保有成本。土地購置成本主要指為了獲取土地所使用的費(fèi)用，主要包含了征地、安置補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)的稅費(fèi)等。土地獲取成本則為征地、拆遷搬遷、安置、工程和服務(wù)等各項(xiàng)費(fèi)用。土地前期費(fèi)用為場地內(nèi)三通一平和場地周邊的市政配套建設(shè)費(fèi)用等。土地保有成本則為財(cái)務(wù)成本和土地管理費(fèi)用等。土地儲(chǔ)備成本需要占用較多資金，且需要相對(duì)較長的時(shí)間，不過其成本能夠預(yù)見。一般來說，土地成本費(fèi)用高昂，小到幾億元，大到幾十億元。土地所有權(quán)獲取所占比例相對(duì)較低，主要受到土地的利用程度的影響較大。沒有開發(fā)的荒地，成本相對(duì)低廉，而建設(shè)較為成熟的土地，則成本相對(duì)較高。增量的土地成本要低一點(diǎn)，存量的土地成本則高一點(diǎn)。土地一級(jí)開發(fā)需要占據(jù)整個(gè)成本的1/2以上。

二、土地儲(chǔ)備成本控制的重要性

（一）影響土地使用權(quán)出讓效益

我國國有土地使用權(quán)出讓制度是國家調(diào)整土地市場和房地產(chǎn)市場供求關(guān)系、增加地方政府財(cái)政收入的有效手段。依法科學(xué)確定初始出讓價(jià)格是土地使用權(quán)出讓制度中的重要環(huán)節(jié)，能夠合理展示國有土地使用權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值，有效防止國有土地使用權(quán)資產(chǎn)流失。根據(jù)轉(zhuǎn)移的原則，最初的價(jià)格不得低于成本的土地轉(zhuǎn)讓，并不得低于基準(zhǔn)地價(jià)的土地，土地儲(chǔ)備的成本直接影響轉(zhuǎn)移的初始價(jià)格的制定。

（二）影響土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的投資、融資決策

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的成本是進(jìn)行投融資決策的前提。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的預(yù)期收益可以彌補(bǔ)土地儲(chǔ)備成本，土地儲(chǔ)備投資具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。土地儲(chǔ)備成本控制的應(yīng)用可以為政府的土地儲(chǔ)備投資決策提供有力的保障。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的開發(fā)需要大量資金，融資是解決資金來源的重要渠道。在依據(jù)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算成本確定融資規(guī)模時(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備成本的控制尤為重要?；I集過多的資金會(huì)造成閑置資金的浪費(fèi)，增加融資成本和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，影響項(xiàng)目的正常發(fā)展。

三、土地儲(chǔ)備成本控制遇到的困難

（一）資金補(bǔ)充機(jī)制不成熟

一般來說，政府主要是利用財(cái)政撥款的方式來對(duì)土地儲(chǔ)備基金進(jìn)行撥付，能夠確保土地儲(chǔ)備功能的順利開展，同時(shí)便于政府對(duì)土地市場開展監(jiān)管。當(dāng)土地儲(chǔ)備啟動(dòng)之初，因土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)模比較小，土地儲(chǔ)備成本也相對(duì)較高。在這個(gè)時(shí)候，采用政府撥款就顯得十分關(guān)鍵，能夠確保土地流轉(zhuǎn)的順利開展。然而這種模式僅適合于部分小規(guī)模的土地儲(chǔ)備，針對(duì)土地儲(chǔ)備高成本和長時(shí)間而言，其所起到的作用微乎其微。此外，政府撥款滯后性明顯，效率遠(yuǎn)不如其他資金來源，進(jìn)而影響到土地儲(chǔ)備的運(yùn)行效率。目前國家已經(jīng)建立土地儲(chǔ)備制度，各級(jí)部門也出臺(tái)相關(guān)規(guī)范，對(duì)集體土地和國有土地的征用、搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的明確。但是，國有土地補(bǔ)償且并沒有十分明確的標(biāo)準(zhǔn)。不同項(xiàng)目成本亦存在較大差異，這種不確定性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，致使土地所有者想要獲取高價(jià)補(bǔ)償，不利于土地儲(chǔ)備的開展。

（二）土地儲(chǔ)備的約束激勵(lì)作用不強(qiáng)

土地儲(chǔ)備工作的開展需要涉及多個(gè)職能部門和人員，致使土地儲(chǔ)備成本增加。任何一個(gè)環(huán)節(jié)處置不當(dāng)，都可能導(dǎo)致成本控制效果不佳。目前，政府部門之間的聯(lián)系不夠密切，需要對(duì)約束和激勵(lì)制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善，方可發(fā)揮其作用。土地儲(chǔ)備是依據(jù)實(shí)際情況計(jì)算，沒有明確的限額，會(huì)產(chǎn)生一定的漏洞。因此需要對(duì)土地儲(chǔ)備進(jìn)行委托，按照總成本的一定比例來計(jì)算服務(wù)費(fèi)用。此外，為盡快完成土地儲(chǔ)備，降低各種糾紛和訴訟，政府對(duì)于成本控制的意愿也不是很強(qiáng)烈。價(jià)值土地儲(chǔ)備完成情況并不對(duì)成本進(jìn)行評(píng)估，此時(shí)就會(huì)導(dǎo)致市場前景好的土地存在競爭，這些都表明了土地儲(chǔ)備工作中的約束激勵(lì)作用并不顯著。

（三）土地儲(chǔ)備的成本過大

土地儲(chǔ)備需要大量的資金，這就對(duì)土地儲(chǔ)備工作的開展起到了一定的限制作用。由于政府需要和開發(fā)商進(jìn)行協(xié)議或者向金融機(jī)構(gòu)尋求貸款。這就導(dǎo)致開發(fā)商或者金融機(jī)構(gòu)的話語權(quán)更高，而金融行業(yè)本身就缺乏透明度。近年來，政府政策收緊，金融機(jī)構(gòu)更是主動(dòng)出擊，導(dǎo)致政府處于不利地位，致使土地儲(chǔ)備成本顯著增加。

四、土地儲(chǔ)備成本控制措施

從上面的分析可以看出，土地儲(chǔ)備作為優(yōu)化土地資源管理的重要手段，需要較長時(shí)間占用較大的資金，存在一定的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。為切實(shí)降低土地儲(chǔ)備成本，提升效益，要做好以下控制措施。

（一）細(xì)化土地儲(chǔ)備成本組成

對(duì)土地儲(chǔ)備成本進(jìn)行細(xì)化，并對(duì)其構(gòu)成進(jìn)行劃分，其構(gòu)成包括：征地成本、拆遷成本、搬遷成本、現(xiàn)場準(zhǔn)入及平整成本、安置工程成本、周邊配套設(shè)施成本、融資成本、工程成本、服務(wù)費(fèi)用等由土地本身、人、資金三大因素造成的成本，更好地界定成本的構(gòu)成，進(jìn)行針對(duì)性的管理。

（二）對(duì)土地儲(chǔ)備工作加強(qiáng)監(jiān)管

土地儲(chǔ)備工作要加強(qiáng)前期控制和過程控制，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的審查，做好土地儲(chǔ)備工作的全過程。一是細(xì)化各部門的職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的分配，避免出現(xiàn)推諉、管理混亂的情況。二是搞好項(xiàng)目的初步分析，進(jìn)行成本估算、效益分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)之前，試著作盡可能多的準(zhǔn)備，它可以作為談判基礎(chǔ)，在與有關(guān)單位簽訂合同時(shí)，也方便了費(fèi)用審核工作。通常，審計(jì)工作是在工程完成后進(jìn)行的，不利于監(jiān)督。為實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的監(jiān)督，可建立審計(jì)單位備選數(shù)據(jù)庫，根據(jù)需要選擇社會(huì)中介單位開展審計(jì)工作。

（三）強(qiáng)化土地儲(chǔ)備成本管理觀念

土地儲(chǔ)備應(yīng)按照土地需求，合理開支，減少其中多余環(huán)節(jié)。依據(jù)區(qū)域總體規(guī)劃以及項(xiàng)目發(fā)展，當(dāng)項(xiàng)目開展后，及時(shí)進(jìn)行土地儲(chǔ)備，降低土地閑置現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)供需平衡。首先，能夠有效降低土地長期閑置而產(chǎn)生的各種成本以及資金的時(shí)間成本。其次，土地儲(chǔ)備也需要供需平衡，降低大量土地儲(chǔ)備導(dǎo)致的閑置土地，確保土地得到最優(yōu)化利用，實(shí)現(xiàn)土地資源的最佳配置。運(yùn)用多種途徑進(jìn)行土地儲(chǔ)備，降低資本的實(shí)際支出。依據(jù)資金的具體儲(chǔ)備方式，對(duì)土地儲(chǔ)備模式進(jìn)行明確。如果資金較為充沛，則可以直接進(jìn)行儲(chǔ)備且掛牌。如果資金相對(duì)不足，則可以通過招商引資或者采用優(yōu)惠措施等，吸引開發(fā)商來進(jìn)行投資，利用開發(fā)商的資金實(shí)現(xiàn)土地的建設(shè)。同時(shí)，用作儲(chǔ)備的土地亦可以作為臨時(shí)停車場等，以此來降低資金支出，實(shí)現(xiàn)一定的收益。相關(guān)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，通過降低融資成本，降低貸款利率，強(qiáng)化土地開發(fā)利用，快速回收資金，也可以顯著降低資金成本。通過多種渠道獲取政府財(cái)政資金，增加資金投入，降低融資貸款等。此外，針對(duì)大型的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，土地儲(chǔ)備則可以分批上市，減少其中間環(huán)節(jié)，多余的土地資源則可以當(dāng)資金全部回收之后再進(jìn)行儲(chǔ)備。

（四）優(yōu)化激勵(lì)約束機(jī)制

土地儲(chǔ)備工作中，落實(shí)員工、流程激勵(lì)制度。采取多種手段進(jìn)行成本管理。第一，全體員工。無論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是基層員工，都應(yīng)該積極參與其中，踐行成本管控意識(shí)，降低成本浪費(fèi)；第二，全過程。主要指將土地儲(chǔ)備的各個(gè)環(huán)節(jié)和全流程中的成本管控落到實(shí)處，通過激勵(lì)約束機(jī)制，提升各級(jí)部門以及人員的積極性，落實(shí)各種成本管控措施。各級(jí)政府部門和合作單位簽訂合同時(shí)，也可以設(shè)置激勵(lì)機(jī)制，以此來約束相關(guān)單位進(jìn)行成本管控。目前，激勵(lì)條款通常是估算成本，設(shè)定成本目標(biāo)，并根據(jù)成本目標(biāo)的完成情況實(shí)施一定的激勵(lì)，從而提高合同主體的積極性。此外還有固定成本，即在工程成本確定后簽訂合同，合同主體對(duì)工程成本的超出或過剩負(fù)責(zé)。

（五）利用閑置土地

土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)長期的工作，會(huì)產(chǎn)生大量的閑置土地。對(duì)于一些已完成項(xiàng)目土地儲(chǔ)備工作但沒有開發(fā)計(jì)劃的土地，應(yīng)盡量減少其閑置浪費(fèi)，并采用各種方式臨時(shí)使用。土地成本也很高。臨時(shí)使用儲(chǔ)備土地需要先經(jīng)過相關(guān)部門的批準(zhǔn)，然后這些土地可以用于一些臨時(shí)性的商業(yè)項(xiàng)目，如設(shè)立臨時(shí)停車場、作為市場進(jìn)行交易等，這樣可以降低閑置土地的成本，優(yōu)化土地資源。

（六）完善土地補(bǔ)償價(jià)格體系

首先，政府部門要明確土地儲(chǔ)備的重要性和必要性，充分發(fā)揮其在土地儲(chǔ)備過程中的引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督作用，結(jié)合市場的實(shí)際發(fā)展，充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用，使土地價(jià)值最大化。其次，在土地儲(chǔ)備過程中，政府部門在發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的同時(shí)，也發(fā)揮著監(jiān)督作用。因此，必須積極分配各方利益，盡可能保證土地儲(chǔ)備不受多方干預(yù)，并盡可能保證土地儲(chǔ)備向公眾開放。最后，建立健全土地補(bǔ)償定價(jià)體系，政府相關(guān)部門應(yīng)充分考慮定價(jià)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和需求，確保土地定價(jià)工作科學(xué)開展。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，政府部門應(yīng)充分考慮實(shí)際情況，積極構(gòu)建科學(xué)的安置補(bǔ)償制度，確保土地流轉(zhuǎn)效益的科學(xué)分配。

（七）強(qiáng)化廉政建設(shè)

部分土地儲(chǔ)備的項(xiàng)目的利益相關(guān)者互相勾結(jié)、內(nèi)外串通的舞弊行為，會(huì)導(dǎo)致土地儲(chǔ)備成本的急劇上升，同時(shí)也會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)不良影響。因此，政府應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)督及問責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持懲防并舉、預(yù)防為主的原則，規(guī)范土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的事權(quán)、財(cái)權(quán)和人權(quán)，定期或不定期地對(duì)土地房屋征收補(bǔ)償資金的發(fā)放情況、征收工作的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)的計(jì)提使用進(jìn)行抽查。對(duì)于土地儲(chǔ)備過程中發(fā)現(xiàn)的舞弊行為要嚴(yán)懲不貸，追究其行政及法律責(zé)任，確保土地儲(chǔ)備工作做到依法、依規(guī)、公平、公正、公開。

（八）加強(qiáng)各個(gè)階段的成本管控

1.加強(qiáng)項(xiàng)目前期階段的成本控制

土地儲(chǔ)備成本控制的前提是設(shè)立一個(gè)科學(xué)合理的成本目標(biāo)，而科學(xué)合理的成本目標(biāo)的設(shè)立需要進(jìn)行詳細(xì)的現(xiàn)場調(diào)研。征收方面由入戶摸底調(diào)查小組負(fù)責(zé)，入戶摸底調(diào)查小組由指揮部、街道、社區(qū)、征收實(shí)施單位的工作人員及測繪技術(shù)人員組成。調(diào)查小組必須對(duì)于征地、拆遷中可能涉及的各項(xiàng)資料進(jìn)行詳細(xì)的記錄、收集并拍照。入戶調(diào)查表由入戶調(diào)查小組成員及被征收人現(xiàn)場共同簽字確認(rèn)。前期開發(fā)方面由代建單位工作人及相關(guān)部門技術(shù)人員實(shí)地查看，摸清土地儲(chǔ)備地塊內(nèi)的需要遷改的桿線、管道、河道等，并形成書面報(bào)告。財(cái)務(wù)費(fèi)用方面需結(jié)合土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的具體情況，綜合考慮國家融資政策、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金情況等進(jìn)行測算。通過深入分析，論證項(xiàng)目的可行性，著重研究敏感性因素，設(shè)立合理的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目目標(biāo)成本，并將目標(biāo)成本細(xì)化至土地儲(chǔ)備的各個(gè)環(huán)節(jié)，如土地征收、房屋征收貨幣補(bǔ)償成本，購買產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋成本，搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)，對(duì)被征收人的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)助，桿線、道路等工程，與征收有關(guān)部門的工作經(jīng)費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用和其他相關(guān)費(fèi)用。建立土地儲(chǔ)備成本責(zé)任制、土地儲(chǔ)備工作獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保將土地儲(chǔ)備項(xiàng)目成本控制落到實(shí)處。

2.實(shí)施階段成本控制

第一，征收階段成本控制。土地征收、房屋征收是依照國家及地方政策、法規(guī)實(shí)施的，其成本在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目總成本中所占比重最大。推動(dòng)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施要向被征收人多宣傳、多動(dòng)員，要深入了解被征收人的期望值，既要滿足其合理要求，保障合法權(quán)益，又要防止不合理補(bǔ)償增加成本，同時(shí)還要兼顧社會(huì)的和諧安定，文明拆遷，避免與被征收人發(fā)生沖突事件，減少停工與重新溝通成本。要嚴(yán)格執(zhí)行征收計(jì)劃，征收進(jìn)度緩慢會(huì)急劇增加成本，造成成本偏差。第二，前期土地開發(fā)階段成本控制。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目地塊內(nèi)必要的“七通一平”前期開發(fā)項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照工程有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在項(xiàng)目施工前做好項(xiàng)目的可行性研究，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，建立與項(xiàng)目相關(guān)的審核機(jī)制，嚴(yán)格審核。依照國家有關(guān)規(guī)定組織招標(biāo)工作。加強(qiáng)施工過程的監(jiān)督管理，嚴(yán)格價(jià)款的支付控制，禁止隨意變更工程，做好項(xiàng)目的合同、檔案管理，按照規(guī)定時(shí)限及時(shí)辦理竣工決算。

3.加強(qiáng)事后成本控制

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)際成本形成后，分析和研究實(shí)際成本與預(yù)算成本之間的差異，找出產(chǎn)生差異的原因，確認(rèn)責(zé)任歸屬，進(jìn)行成本控制執(zhí)行情況績效考核。在以后的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目中，改進(jìn)土地儲(chǔ)備成本控制，有利的差異要吸收經(jīng)驗(yàn)，不利的差異要制定措施進(jìn)行消除。

（九）提高土地儲(chǔ)備隊(duì)伍的素質(zhì)

無論如何，土地儲(chǔ)備工作最終還是需要由專業(yè)的工作人員來完成，而他們的綜合素質(zhì)和專業(yè)水平則對(duì)土地儲(chǔ)備成本的影響頗大。因此，提高土地儲(chǔ)備隊(duì)伍的素質(zhì)是開展土地儲(chǔ)備成本控制的重要保障。單位內(nèi)部要重視成本管理，樹立各層級(jí)員工的成本意識(shí)，讓大家明白成本是可控的并且需要大家的共同努力，自覺為降低成本貢獻(xiàn)一份力。要加強(qiáng)土地儲(chǔ)備理論、制度及專業(yè)技能知識(shí)的學(xué)習(xí)，確保在制度和標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)開展土地儲(chǔ)備工作，對(duì)于不清楚的地方必須要確認(rèn)清楚，一旦發(fā)現(xiàn)事情做得不對(duì)，要及時(shí)上報(bào)并加以改正，確保將損失降到最低。要加強(qiáng)與各部門的溝通協(xié)調(diào)，減少不必要的溝通成本及因溝通不暢而造成損失。通過各種管控和宣傳措施，全面提升工作人員的成本意識(shí)，能夠在日常工作開展中，積極踐行成本管控措施，從而將每一筆費(fèi)用都用在實(shí)處，切實(shí)降低土地儲(chǔ)備成本，提升綜合效益，優(yōu)化土地資源管理。

綜上所述，我國人口眾多，人均土地資源不足，合理優(yōu)化土地資源配置十分關(guān)鍵。其中土地儲(chǔ)備作為一種重要的土地資源管理辦法，對(duì)于優(yōu)化市場配置、盤活土地資源作用頗大。但是由于土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，周期長，占用資金大，環(huán)節(jié)眾多，涉及部門眾多。一旦任何一個(gè)環(huán)節(jié)處置不當(dāng)，都可能導(dǎo)致成本失控，進(jìn)而增加土地儲(chǔ)備成本，不利于土地管理水平的提升。目前我國土地儲(chǔ)備成本管理還存在較大問題，致使土地儲(chǔ)備成本較大。因此，針對(duì)該問題，應(yīng)從土地儲(chǔ)備成本管理意識(shí)入手，全面提升成本管理意識(shí)，落實(shí)激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化土地儲(chǔ)備各個(gè)階段的成本管控，提升土地儲(chǔ)備工作人員的綜合素質(zhì)，通過一系列的成本管控措施，切實(shí)將土地儲(chǔ)備成本管理到位，提升土地資源利用效率，增強(qiáng)政府公信力，推動(dòng)土地管理水平邁向更高階段。