貴州民族大學(xué) 鄭世一

一、引言

動物防疫工作事關(guān)公共衛(wèi)生安全、動物源性食品安全、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全以及生態(tài)環(huán)境安全，特別是新冠疫情發(fā)生以來，動物防疫工作的重要性越發(fā)凸顯。自1997年《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）頒布實(shí)施以來，貴州省動物防疫工作的開展與國家的政策法律一直保持同步，于2004年制定了《條例》并在2017年對其進(jìn)行了修訂，但是由于新冠疫情的出現(xiàn)以及社會的快速發(fā)展，現(xiàn)行的《動物防疫法》已經(jīng)逐漸與當(dāng)代社會的動物防疫工作脫節(jié)，因此國家及時(shí)對《動物防疫法》進(jìn)行了修訂，新修訂的《動物防疫法》于2021年5月1日正式實(shí)施。作為新修訂的《動物防疫法》下位法的《條例》也應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)新時(shí)期的地方動物防疫工作。由于動物防疫工作專業(yè)化程度高、涉及面廣，筆者囿于知識局限，僅從機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員配置兩個(gè)方面對《條例》的修訂進(jìn)行研究。

二、貴州省動物防疫工作調(diào)研點(diǎn)的選取與經(jīng)過

（一）貴州省調(diào)研點(diǎn)的選取

調(diào)研時(shí)間和地點(diǎn)：

時(shí)間：2021年3月；

地點(diǎn)：貴州省A市；

基本情況：截至2019年底，A市下轄3個(gè)區(qū)、7個(gè)縣、2個(gè)民族自治縣、2個(gè)代管市和1個(gè)新區(qū)。全市下轄253個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、2073個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)，其中城市社區(qū)1454個(gè)、農(nóng)村社區(qū)619個(gè)①。A市地處中國西南地區(qū)、貴州北部，南臨貴陽、北倚重慶、西接四川，處于成渝—黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)走廊的核心區(qū)和主廊道，黔渝合作的橋頭堡、主陣地和先行區(qū)。是貴州省除了省會城市的另外一個(gè)重要城市，其對肉類食品的需求僅次于省會城市，因此無論是從其城市地位還是肉類食品需求上看，選取A市進(jìn)行《條例》中機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研都十分有必要。

（二）調(diào)研方法

1.實(shí)地調(diào)研法

采用實(shí)地調(diào)研的方法。由于貴州省各市州的動物防疫部門情況略有不同，因此選取了具有代表性的A市動物防疫部門進(jìn)行了走訪調(diào)查；此外，還對A市X縣的部分村落進(jìn)行了走訪，詢問了地方獸醫(yī)在動物防疫工作上的想法與困難。

一方面通過實(shí)地調(diào)研了解A市動物防疫部門自2017年《條例》修訂以來關(guān)于動物防疫機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員配置的現(xiàn)狀和困難，一方面通過跟隨導(dǎo)師參與《條例》修改的專家論證會，采訪各動物防疫部門負(fù)責(zé)人、工作人員，深入了解貴州省動物防疫中機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置情況，分析可以通過立法進(jìn)行保障的內(nèi)容，從而因地制宜地分析和解決問題。

2.文獻(xiàn)研究法

文獻(xiàn)研究法是通過查閱和收集各種文獻(xiàn)，分析研究一些記載動物防疫中機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置相關(guān)內(nèi)容的法學(xué)研究方法。通過收集相關(guān)學(xué)科文獻(xiàn)資料，可以使我們很好地了解并研究A市動物防疫中關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置的法律保障問題。文獻(xiàn)分析法還能夠很好地幫助其他調(diào)查方法的實(shí)施。

三、《條例》在機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置中存在的問題

通過近6個(gè)月的實(shí)地調(diào)研與走訪，筆者對收集的材料進(jìn)行分類分析整理，得出《條例》在機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置中存在如下問題。

（一）《條例》中機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題

2018年中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，其中明確提出“整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。將農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊(duì)伍整合，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法。由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)?！?/p>

并且在大部門制度改革的主要背景下，黨政機(jī)構(gòu)的職能以及設(shè)置進(jìn)行了整合和精簡，行政管理職能的相關(guān)執(zhí)行主體得到規(guī)范，新修訂的《動物防疫法》中最直接的一個(gè)體現(xiàn)就是“獸醫(yī)主管部門”被“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”取代。

在此背景下，貴州省內(nèi)的市、縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所相繼撤銷，僅保留省級動物衛(wèi)生監(jiān)督所。以貴州省A市為例，其撤銷了市縣兩級動物衛(wèi)生監(jiān)督所以后，檢疫監(jiān)管職能和執(zhí)法職能分別由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和綜合行政執(zhí)法局兩個(gè)單位履行，只有B市將監(jiān)管和執(zhí)法職能由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)履行。該市于2019年9月進(jìn)行了事業(yè)單位整合，市動物疫病預(yù)防控制中心與市獸藥飼料監(jiān)測站合并為市動物疫病預(yù)防控制監(jiān)測站。以上的變動看似合理，對動物防疫工作有利無害，但是筆者進(jìn)行文本梳理以及調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)了以下問題：

第一，機(jī)構(gòu)改革后的名稱變化在《條例》中并無體現(xiàn)，如獸醫(yī)主管部門、衛(wèi)生計(jì)生主管部門、市縣級的動物衛(wèi)生監(jiān)督所已經(jīng)通過機(jī)構(gòu)改革或撤銷或改名，但是《條例》中還是以獸醫(yī)主管部門、衛(wèi)生計(jì)生主管部門和縣級人民政府動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)等改革以前的名稱對動物防疫工作進(jìn)行安排，讓大部分對機(jī)構(gòu)改革不熟悉的民眾一頭霧水，甚至不知道申報(bào)檢疫的機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行了變動。

第二，機(jī)構(gòu)改革后部分動物防疫的相關(guān)工作界限不明晰，撤銷市、縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所導(dǎo)致檢疫監(jiān)管和執(zhí)法分離，目前承擔(dān)相關(guān)職能的部門五花八門，有的由疫控中心承擔(dān)職能，有的由畜牧獸醫(yī)股承擔(dān)相關(guān)職能。相關(guān)工作的對接全靠微信群和電話，工作銜接不暢、推進(jìn)困難，工作開展比較被動。以本次條例修訂過程中的對于畜禽交易市場的開辦者未按照規(guī)定實(shí)行定期休市、未按規(guī)定對市場進(jìn)行清洗和消毒以及未建立休市消毒檔案或者建立虛假休市消毒檔案的應(yīng)當(dāng)由誰進(jìn)行管理處罰為例，市場監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門出現(xiàn)了分歧，前者認(rèn)為動物防疫工作應(yīng)當(dāng)由后者進(jìn)行，并認(rèn)為休市、消毒以及建立消毒臺賬是動物防疫工作，而非經(jīng)營者的市場行為，其無法進(jìn)行管理和處罰；而后者則認(rèn)為對市場的休市、消毒以及建立消毒臺賬的工作已經(jīng)是在市場層面，應(yīng)當(dāng)由前者進(jìn)行。

（二）《條例》中人員配置存在的問題

筆者通過結(jié)合《條例》文本以及實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)《條例》在實(shí)施過程中出現(xiàn)的人員配置問題如下：

《條例》第三條第二款規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處(社區(qū))應(yīng)當(dāng)配備動物防疫管理人員，按照職責(zé)組織做好本轄區(qū)內(nèi)的動物防疫工作?！痹趯F州省的市縣進(jìn)行調(diào)研的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)了雖然相關(guān)政府以及街道辦事處能夠按照條例的要求配備相應(yīng)的動物防疫管理人員，但是動物防疫管理人員名不副實(shí)，經(jīng)常被抽調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合服務(wù)中心做其他事務(wù)，導(dǎo)致動物防疫工作出現(xiàn)在編不在崗的情況。然而此種情況在當(dāng)時(shí)制定《條例》時(shí)是無論如何也想不到的，就更不用說依據(jù)該款設(shè)定處罰條款了。

《條例》第二十五條第二款規(guī)定：“屠宰廠(場、點(diǎn))屠宰的動物應(yīng)當(dāng)經(jīng)官方獸醫(yī)查驗(yàn)、檢查合格?！钡乾F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官方獸醫(yī)少，管理的區(qū)域大，承擔(dān)的責(zé)任重，獸醫(yī)老齡化嚴(yán)重，將來可能會出現(xiàn)斷檔的情況。以A市為例，該市共有224個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有467個(gè)官方獸醫(yī)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2.08個(gè)官方獸醫(yī)，有近半數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1名官方獸醫(yī)，且他們還要承擔(dān)農(nóng)技服務(wù)中心的其他工作，根本無法勝任動物防疫、檢疫等專業(yè)技術(shù)工作，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有官方獸醫(yī)。因此部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了一個(gè)極端的情況“隔空開票”，即相關(guān)的責(zé)任獸醫(yī)并不去給動物進(jìn)行檢疫，就直接開出檢疫合格的票據(jù)，這給食品安全以及公共衛(wèi)生安全帶來了極大的挑戰(zhàn)。

四、《條例》在機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置中存在問題的解決建議

（一）《條例》中機(jī)構(gòu)設(shè)置存在問題的解決建議

1.及時(shí)同步更新機(jī)構(gòu)改革后各種機(jī)構(gòu)的新名稱

對《條例》中涉及獸醫(yī)主管部門、衛(wèi)生計(jì)生主管部門和縣級人民政府動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)等改革以前的名稱進(jìn)行統(tǒng)一替換，如獸醫(yī)主管部門職責(zé)已經(jīng)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，獸醫(yī)主管部門則統(tǒng)一替換為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門；衛(wèi)生計(jì)生主管部門職責(zé)則劃歸給衛(wèi)生健康部門，也要作出相應(yīng)替換。做到及時(shí)更新部門名稱，與上位法相一致，公眾對改革后的機(jī)構(gòu)職責(zé)有了深入了解，不僅便于動物防疫工作的開展，也能讓公眾更好地配合。

2.明確機(jī)構(gòu)改革后各個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)界限

在撤銷市、縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確其檢疫監(jiān)管和執(zhí)法的職責(zé)劃歸到何處，如由疫控中心或者畜牧獸醫(yī)股繼受相關(guān)職能，應(yīng)當(dāng)在《條例》的修改中予以明確。以本次條例修訂過程中對于畜禽交易市場的開辦者未按照規(guī)定實(shí)行定期休市、未按規(guī)定對市場進(jìn)行清洗和消毒以及未建立休市消毒檔案或者建立虛假休市消毒檔案的應(yīng)當(dāng)由誰進(jìn)行管理處罰為例，前文談到市場監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對該問題的管理主體是誰出現(xiàn)了分歧。首先應(yīng)當(dāng)明確的是市場上的執(zhí)法問題應(yīng)當(dāng)由誰進(jìn)行管理，在機(jī)構(gòu)改革以前，對市場上的經(jīng)營活動管理是由食品藥品監(jiān)督管理局執(zhí)行的，機(jī)構(gòu)改革后該職責(zé)劃歸給了市場監(jiān)督管理局，因此可以明確的是市場上的經(jīng)營活動現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)由市場監(jiān)督管理局來進(jìn)行管理。但是在《條例》中規(guī)定的休市、清洗消毒以及建立消毒檔案是經(jīng)營活動還是動物防疫活動是問題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照就近原則來明確機(jī)構(gòu)改革后各個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)界限，在市場上的休市、清洗消毒以及建立消毒檔案偏向于市場行為，應(yīng)當(dāng)由市場監(jiān)督管理局進(jìn)行管理。因此，明確機(jī)構(gòu)改革后各個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)界限，并以此對《條例》進(jìn)行針對性調(diào)整，使得各個(gè)機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮出本部門的優(yōu)勢，以共同推進(jìn)動物防疫工作的開展，是《條例》在進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的修訂中應(yīng)當(dāng)遵循的原則。

（二）《條例》中人員配置存在問題的解決建議

1.明確動物防疫人員應(yīng)當(dāng)定編定崗

如前文所述，基層的動物防疫人員其政府以及街道辦事處能夠按照《條例》的要求進(jìn)行配備，但其經(jīng)常被抽調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合服務(wù)中心做其他事務(wù)，導(dǎo)致動物防疫工作出現(xiàn)在編不在崗的情況。建議在《條例》中明確動物防疫人員應(yīng)當(dāng)定編定崗，從事專門的動物防疫具體工作，以本職工作優(yōu)先，對于其他事務(wù)在閑暇時(shí)可以幫忙。第三條第二款建議修改為：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)根據(jù)畜禽飼養(yǎng)量配備專職動物防疫管理人員，按照職責(zé)定崗做好本轄區(qū)內(nèi)的動物防疫工作。具體配備標(biāo)準(zhǔn)由省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同編制部門和人力資源社會保障部門制定。”并依據(jù)該條設(shè)置相應(yīng)的處罰條款進(jìn)行規(guī)制上述在編不在崗問題，具體處罰條款為“違反第三條第二款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處未定編定崗配備動物防疫人員，對直接責(zé)任人給予處分”。

2.提高獸醫(yī)待遇，降低獸醫(yī)準(zhǔn)入門檻

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官方獸醫(yī)少，管理的區(qū)域大，承擔(dān)的責(zé)任重，獸醫(yī)老齡化嚴(yán)重，將來可能會出現(xiàn)斷檔情況的問題?？梢詤⒖夹滦抻喌摹秳游锓酪叻ā返诹艞l第一款②對可以參加職業(yè)獸醫(yī)的考試的學(xué)歷予以放寬，取消了“獸醫(yī)專業(yè)大專以上學(xué)歷”的限制條件，由此可見新法對獸醫(yī)的準(zhǔn)入門檻有所降低，予以了政策傾斜。第八十六條③，給予畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼等相關(guān)待遇。通過以上新修訂的《動物防疫法》相關(guān)條款的指引，在《條例》中根據(jù)貴州省自己的實(shí)際問題進(jìn)行細(xì)化，具體建議在《條例》中增加一條：“省人民政府組織制定和落實(shí)基層動物防疫人才引進(jìn)、培養(yǎng)及生活待遇保障等制度，對長期在基層服務(wù)的動物防疫人員在聘用及職稱評審、晉升中予以政策傾斜。”如此一來使更多專業(yè)化的人才愿意進(jìn)入獸醫(yī)這個(gè)行業(yè)，擴(kuò)大獸醫(yī)專業(yè)隊(duì)伍，才能解決“隔空開票”、事多人少的窘境。

五、結(jié)語

《條例》在實(shí)施以來，對貴州省的動物防疫工作起到了良好的指導(dǎo)作用，但是在新冠肺炎肆虐世界的背景下，地方的動物防疫工作顯得尤為重要。與時(shí)俱進(jìn)地對《條例》進(jìn)行合理修訂，及時(shí)調(diào)整動物防疫的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置，使之能夠較好地適應(yīng)當(dāng)前動物防疫工作的變化，是做好動物防疫工作的重點(diǎn)，當(dāng)機(jī)構(gòu)和人員得到充分保障時(shí)，動物防疫工作才能越做越好，人民的生命健康才能得到良好保障。

注釋

①數(shù)據(jù)來源：2021年該市統(tǒng)計(jì)局。

②第六十九條第一款：國家實(shí)行執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試制度。具有獸醫(yī)相關(guān)專業(yè)大學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷的人員或者符合條件的鄉(xiāng)村獸醫(yī)，通過執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門頒發(fā)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格證書；從事動物診療等經(jīng)營活動的，還應(yīng)當(dāng)向所在地縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。

③第八十六條：對從事動物疫病預(yù)防、檢疫、監(jiān)督檢查、現(xiàn)場處理疫情以及在工作中接觸動物疫病病原體的人員，有關(guān)單位按照國家規(guī)定，采取有效的衛(wèi)生防護(hù)、醫(yī)療保健措施，給予畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼等相關(guān)待遇。