貴州民族大學 黃維

環(huán)境司法審判協(xié)作是環(huán)境資源審判專門化的重要內容，截至2020年，全國各地區(qū)已構建了完善的環(huán)境資源審判體系，形成環(huán)境資源審判新格局。同時，川渝法院建立8項司法協(xié)作機制，共護長江生態(tài)環(huán)境；丹江口法院與武漢大學簽訂合作協(xié)議，創(chuàng)新司法協(xié)作新內涵。最高人民法院也發(fā)布相應指導意見。環(huán)境資源審判專門化漸趨完善，中國環(huán)境司法體系不斷成熟定型。但不可否認的是環(huán)境資源審判協(xié)作仍處于初級階段，其法治化進程處于探索階段。

一、環(huán)境司法審判協(xié)作的基本現(xiàn)狀

環(huán)境司法審判協(xié)作在中央與地方的聯(lián)合推動下，探索出了縱向以及橫向的環(huán)境司法審判協(xié)作機制，具有專門化和智能化特征。

（一）環(huán)境司法縱向審判協(xié)作機制

省級行政區(qū)域的環(huán)境資源司法審判協(xié)作，即在本行政區(qū)域內以環(huán)境資源特征為前提對本行政區(qū)進行司法管轄劃分，換言之，即本行政區(qū)域內部的縱向司法審判協(xié)作。在本省級范圍內打破行政區(qū)劃，以環(huán)境特征劃分審判管轄范圍，江蘇省創(chuàng)造了全國首例模范。根據(jù)江蘇省高院2019年發(fā)布的《江蘇省高級人民法院關于設立環(huán)境資源法庭并跨區(qū)管轄環(huán)境資源案件的通知》，明確在全省范圍內以生態(tài)功能區(qū)為單位設立長江流域（南、北片）、太湖流域、洪澤湖流域、駱馬湖流域等9大環(huán)境資源法庭。集中管轄由全省基層人民法院受理的環(huán)境資源案件，江蘇省高院此次打破舊有行政區(qū)劃布局，構建新型環(huán)境資源審判管轄格局的舉措為環(huán)境資源審判專門化提供實踐參考。與此相類似，貴州省高院將全省劃分為4個生態(tài)司法保護模塊，指定中院或者基層法院集中管轄，海南省高院以本省河流為基本特征指定5家法院跨行政區(qū)劃管轄，但兩者都未實質性打破行政區(qū)劃的桎梏，在原有行政區(qū)劃基礎上對現(xiàn)有的環(huán)境資源案件進行指定管轄或者集中管轄。

（二）環(huán)境司法橫向審判協(xié)作機制

流域作為一個環(huán)境整體，每個生態(tài)要素相互依存，唇亡齒寒；環(huán)境的破壞不僅僅是其生態(tài)系統(tǒng)的破壞，也是對生存環(huán)境的侵犯?；诖耍覈饔蛑卫碛l(fā)趨向于整體性與協(xié)作性。在《長江保護法》頒布之前，長江流域各省市司法、行政機關通過簽訂協(xié)作框架協(xié)議推動環(huán)境司法審判協(xié)作，例如，川渝中級法院為推動長江上游綠色發(fā)展與雙城經濟圈的建設，建立8項司法協(xié)作機制共護長江生態(tài)；無獨有偶，在長江三角洲地區(qū)，滬蘇浙皖為推動地區(qū)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，共建長江大保護和長三角一體化高質量發(fā)展共同簽署了《關于建立長三角區(qū)域長江大保護司法行政協(xié)作方案》。同時，最高人民法院也發(fā)布了《長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護狀況》白皮書推動長江流域環(huán)境司法審判協(xié)作?！堕L江保護法》的頒布為長江流域的全方面、各領域的環(huán)境司法審判協(xié)作奠定了法治基礎，另一方面也推動了其它流域的環(huán)境司法法治建設。

綜上，司法協(xié)作目的在于實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的一體化和專業(yè)化。各地法院司法協(xié)作也多集中在管轄機制和審判機制，通過聯(lián)合會議、案件信息共享機制、審判標準適用以及異地司法方式實現(xiàn)司法協(xié)作。同時基于司法效率的考慮，環(huán)境司法審判協(xié)作也多運用智能化手段，建立司法及審判信息共享數(shù)據(jù)庫或者數(shù)據(jù)平臺。

二、環(huán)境司法審判協(xié)作的困境

（一）審判區(qū)域性與環(huán)境整體化的沖突

《立法法》規(guī)定，訴訟制度屬于法律保留條款，只能通過制定法律加以確定，即使是全國人大常委會可以對國務院進行授權先行制定行政法規(guī)，但也將司法制度的制定排除在外?；诖?，我國環(huán)境司法審判具有明顯的區(qū)域性，法院的設置與行政區(qū)域劃分相對應。但環(huán)境資源是一個完整的整體，是一個生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境問題的產生并不會只限于一個地區(qū)，必然是整個生態(tài)系統(tǒng)都受到影響。因此，生態(tài)環(huán)境司法要求具有整體性的保護。

審判區(qū)域性的存在使得現(xiàn)行的司法管轄受限，審判機關在面臨無管轄權的環(huán)境司法案件，容易消極處理或者逐漸形成地方保護主義。并且在案件審理過程中，從整體環(huán)境司法觀念來看，不同的審判區(qū)域由于法律適用的統(tǒng)一性缺失，司法人員的知識儲備、司法理念的差異，對于環(huán)境類案件的審理上極易產生認定不統(tǒng)一的司法結論，容易造成司法和當事人對法律的認知混亂。例如，藏金閣與首旭公司屬于同一案件當事人，基于同一案件事實，藏金閣公司以非法排污被處行政罰款，而首旭公司被認定為污染環(huán)境罪，其法律適用在同一行政區(qū)域尚且不明確。因此，審判區(qū)域性與環(huán)境整體化之間的司法審判適用沖突現(xiàn)實存在，這也是環(huán)境司法需要進行協(xié)作的現(xiàn)實因素。

（二）地方競爭性與司法協(xié)作化的矛盾

我國司法體系與行政體系密不可分，法院作為司法治理的主體，不可避免地參與地方政府的競爭。環(huán)境司法審判協(xié)作也無法回避地方政府的競爭問題。環(huán)境司法審判協(xié)作的開展，不論是基于回應上級法院司法政策的考量，還是旨在強化自身在地方治理體系中的地位，都是地方司法制度的創(chuàng)新，從而贏得在法院系統(tǒng)競爭和本地治理系統(tǒng)競爭中的優(yōu)異表現(xiàn)。司法體系加入地方競爭使得法院在強化自身機制上作出改變，提高司法服務水平；但過度的競爭將導致司法體系背離司法主旨，為了實現(xiàn)預期目的，進行形式化擴張，使得司法體系更加注重文本工作，擠壓司法實質化發(fā)展空間。

由于地方競爭的存在，法院出于競爭沖動或者為了回應上級政策，為了合作而進行區(qū)域間的協(xié)作，這種協(xié)作機制具有相當?shù)男问交卣鳌６@種形式化協(xié)作機制不利于司法的公正性、中立性，造成了司法權對行政權的擠壓。司法協(xié)作形式化意味著其實質性的欠缺，即協(xié)作缺乏“實際履行”的內容基礎。審判協(xié)作的關鍵在于協(xié)作主體之間的審判資源的互動、共享，司法機關跨區(qū)域協(xié)作，簽訂一系列協(xié)作協(xié)議，確定協(xié)作的共同目的及原則，其協(xié)作框架協(xié)議多采用政策性宣示性語言，比如“加強”“深化”“推動”等等。實際上，司法審判協(xié)作在于各協(xié)作法院以人力、財力、物力等實質性資源作為簽訂協(xié)作協(xié)議的前提保障，圍繞裁判規(guī)則、法律適用、管轄方式及審判人員交流等方面，實質性地推動區(qū)域審判協(xié)作司法公正。

（三）政策協(xié)議與立法缺失之間的分割

我國目前環(huán)境司法審判協(xié)作主要的特征是以政策為指導、以協(xié)議為合作方式。

審判協(xié)作領域如長三角六地區(qū)中院簽訂《長三角環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議實施細則》，十八屆三中全會提出“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”并進一步指明，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院與檢察院。

政策指導使得環(huán)境司法專門化漸趨成熟，也使得環(huán)境司法審判協(xié)作如火如荼地開展，環(huán)境司法審判協(xié)作并不能只是一時興起，其協(xié)作機制的發(fā)揮應歷久彌新。通過政策與協(xié)議開展的司法審判協(xié)作的執(zhí)行大多依據(jù)契約精神，當協(xié)作內容涉及地區(qū)利益，其協(xié)作就面臨能否有效推行的困境。

不可否認的是環(huán)境司法政策與協(xié)議很大程度上體現(xiàn)環(huán)境司法審判協(xié)作的價值功能。環(huán)境整體性保護應該是從一而終，目前各法院開展司法審判協(xié)作的基礎不具有穩(wěn)定性，無法為常態(tài)化的司法協(xié)作提供依據(jù)。法院司法審判的依據(jù)在于法律、司法解釋，政策、協(xié)議并不能為審判協(xié)作提供統(tǒng)一的法律適用、強制的司法執(zhí)行力，協(xié)作法院的不配合、不執(zhí)行行為也不能得到有效的監(jiān)督、糾正，這些都使得法院司法審判協(xié)作底氣不足、不自信。目前，我國司法審判協(xié)作機制在全國各地、各流域普遍建立，其實踐活動也比較頻繁，政策的執(zhí)行也趨于成熟，筆者認為對實踐經驗進行立法確定很有必要。在我國實體法中并沒有為環(huán)境司法審判協(xié)作機制提供法律依據(jù)，程序法中也僅僅《行政訴訟法》提及跨區(qū)域集中管轄制度?？傮w而言，立法的缺失使得司法審判協(xié)作實踐無法突破現(xiàn)實瓶頸、打破地方保護、缺乏法治監(jiān)督。法律層面的統(tǒng)一可以為司法協(xié)作提供立法依據(jù)、司法動力以及執(zhí)行監(jiān)督體系。環(huán)境審判協(xié)作的開展要求法律為其提供統(tǒng)一的法律依據(jù)和法律適用。

三、環(huán)境司法審判協(xié)作的法治化完善路徑

（一）樹立協(xié)同司法理念，推動協(xié)作深度化發(fā)展

協(xié)同理論源自系統(tǒng)論，即系統(tǒng)內部要素協(xié)同作用發(fā)揮整體的協(xié)同效應，協(xié)作深度決定整體效應。協(xié)同治理并非子系統(tǒng)的排列組合而是各系統(tǒng)依據(jù)其特征和現(xiàn)實要求進行的有機協(xié)同，良性的協(xié)同治理使得系統(tǒng)整體內部穩(wěn)定，外部運行順暢，反之便會出現(xiàn)“木桶效應”。在司法審判領域協(xié)同治理，意味著審判資源的有機協(xié)同，協(xié)作法院主體之間的審判資源與審判信息的協(xié)作。審判信息、裁判規(guī)則、司法人員、權責與設施都是司法審判協(xié)作機制深度化發(fā)展的基本要素。要實現(xiàn)審判協(xié)作深度開展，不僅僅是司法機關內部協(xié)同發(fā)展，審判權與監(jiān)察權、行政權等外部權力之間的協(xié)作也同樣重要，審判協(xié)作的深化有賴于司法內部與外部的互動。十八大提出，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。江蘇省高院將全省劃分為9個環(huán)境資源法庭管轄區(qū)域是一個創(chuàng)新之舉，但面臨跨省級單位審判協(xié)作仍然會力不從心。現(xiàn)有審判管轄機制通過協(xié)作方式實現(xiàn)跨區(qū)域管轄，其本質上還是依靠自愿與相互配合，并不具有深層次的協(xié)同環(huán)境。因此，突破審判區(qū)域性限制，體現(xiàn)環(huán)境保護整體性理念，可以嘗試對全國進行環(huán)境區(qū)域劃分，打破現(xiàn)有的行政與司法管轄，建立全新司法體制。以長江流域為例，長江流域在環(huán)境資源管理方面，建立了一系列水利管理機構，在此基礎上，設置長江法院對全流域環(huán)資案件進行審判管轄。

（二）統(tǒng)一法律適用規(guī)則，實現(xiàn)審判協(xié)作實質化

司法審判協(xié)作實質化在于回歸司法主旨，以裁判為中心、完善協(xié)作機制、統(tǒng)一法律適用?！巴竿小斌w現(xiàn)民眾樸素正義觀，我國雖然不是判例法國家，但依據(jù)指導案例和典型案例統(tǒng)一法律適用和裁判規(guī)則已是常規(guī)做法，這也是實現(xiàn)法秩序統(tǒng)一的要求。在環(huán)境審判協(xié)作領域，實現(xiàn)環(huán)境區(qū)域審判協(xié)同治理，其法律適用必然走向統(tǒng)一，否則違法犯罪行為會傾向于對違法人有利的地區(qū)，同時也不利于犯罪的一般預防。

首先，發(fā)布指導下案例或者典型案例。廣東、山東、上海等地針對環(huán)境資源案例發(fā)布一系列典型案例，但目前而言，最高院在環(huán)境資源方面未發(fā)布指導下案例對全國范圍內環(huán)境司法案例進行引導。各地司法行政機關對環(huán)境資源的法律適用各有不同，同為環(huán)境污染案件，其法律適用大相徑庭，類案異判必然導致權力機構和法秩序的公信力下降。其次，加強審判信息交流共享機制。在信息化的當今，許多法院都在建設智能化法院，搭建智能化的環(huán)境資源審判信息共享平臺，協(xié)作法院之間就其審判信息進行交流共享，將區(qū)域環(huán)境資源案件信息統(tǒng)一納入類案數(shù)據(jù)庫，逐步統(tǒng)一區(qū)域法律適用。同時定期開展法官聯(lián)席會議和司法人員交流研討會，對環(huán)境資源案件進行充分交流，統(tǒng)一各方環(huán)境資源案件共識，實現(xiàn)類案司法統(tǒng)一。再者，建立統(tǒng)一的法律規(guī)范體系；法治國家的建設關鍵在于有法可依，審判協(xié)作的“同案同判”在于建立區(qū)域統(tǒng)一的法律適用標準，即區(qū)域協(xié)同立法。實現(xiàn)審判協(xié)作實質化的關鍵在于在區(qū)域審判協(xié)作源頭上確保法律規(guī)范的統(tǒng)一性。

（三）完善司法協(xié)作法律體系，探索區(qū)域聯(lián)合立法

目前我國環(huán)境司法審判協(xié)作的立法供給不足，法院之間的審判協(xié)作無法獲得法律的支持。完善我國環(huán)境司法審判協(xié)作法律體系不失為一個常態(tài)化協(xié)作的路徑?，F(xiàn)階段我國環(huán)境審判機構集中管轄、指定管轄只不過是對現(xiàn)有行政區(qū)劃的微調，環(huán)境司法的整體性理念的體現(xiàn)強調打破行政區(qū)劃的限制，實行統(tǒng)一、整體司法制度，突破現(xiàn)行司法體制的束縛，建立全新的流域司法體制。但打破現(xiàn)有體制的審判協(xié)作需要法律的先導，作為法律保留事項的司法體制并不能通過協(xié)商、框架協(xié)議就實現(xiàn)變革。

首先，制定一部綜合性法律。綜合性立法的目的在于為環(huán)境治理提供全面、系統(tǒng)的法律支撐，突破部門法局限性?！堕L江保護法》從長江保護、防治、修復以及綠色發(fā)展等方面進行綜合性規(guī)定，不再局限環(huán)境具體要素立法。同時《長江保護法》也創(chuàng)造性地對司法協(xié)作進行規(guī)定，整體而言，《長江保護法》的制定是長江流域司法治理法治化進程的基石。其次，修改現(xiàn)行法規(guī)，添加司法及審判協(xié)作要素。我國坐擁七大水系，同時擁有差異性的生態(tài)環(huán)境，僅僅是一部長江流域綜合性法律并不足以支撐我國環(huán)境司法治理的發(fā)展。然而每個環(huán)境區(qū)域都制定一部法律難免加重立法負擔又造成法律沖突。因此，對現(xiàn)有環(huán)境司法審判協(xié)作方式及運行規(guī)則進行總結并上升到法律層面，賦予協(xié)作機制法律強制力，解決流域審判協(xié)作沖突問題。又或者，出臺相應司法解釋，對審判協(xié)作流域的管轄、協(xié)作方式及法律適用等方面進行專門司法解釋。再者，推動區(qū)域聯(lián)合立法。環(huán)境司法審判協(xié)作要求法院之間協(xié)同治理，某種程度上而言，協(xié)作的協(xié)同性要求立法打破區(qū)域限制，如《長江保護法》屬于長江流域的整體性保護法規(guī)，區(qū)域法治是適用于環(huán)境整體性治理的“一種嶄新的法治形態(tài)”，區(qū)域聯(lián)合立法即跨區(qū)域的法律規(guī)范，其功能在于形成環(huán)境區(qū)域的立法在環(huán)境司法治理方面的目標、理念、方式手段及法律責任方面的一致性。因此，立法及司法解釋的目的在于構建環(huán)境司法審判治理法律體系。