江蘇省南通市公路事業(yè)發(fā)展中心 楊濤

我國(guó)在21世紀(jì)初將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確定為基本方略，黨的“十八大”將推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展列為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的五大重點(diǎn)任務(wù)之一。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正在產(chǎn)生重大、深刻而積極的影響，尤其對(duì)公路交通等具有公共產(chǎn)品屬性的公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)的供給提出了新的更高的要求。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的快速發(fā)展，必然要求突破城鄉(xiāng)差異，打破區(qū)域界限，統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)共建、共用、共享，對(duì)公共產(chǎn)品既要求保障數(shù)量上的供給能力，也要求質(zhì)量上的有效供給。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程大背景下的公路無(wú)論在沿線環(huán)境、功能定位，還是供需內(nèi)容、發(fā)展路徑上都發(fā)生了重大變化，具有十分顯著的特點(diǎn)。

一是在沿線環(huán)境方面，由單一、簡(jiǎn)潔、順暢的交通環(huán)境向由街道化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)的交通組成雜、交叉口多、接入點(diǎn)多、沿線建筑密集、廠礦企業(yè)集聚、商業(yè)聚攏等復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境轉(zhuǎn)變。二是在功能定位方面，從狹義的服務(wù)綜合交通屬性來(lái)看，已經(jīng)由以承擔(dān)過(guò)境交通為主，區(qū)域內(nèi)部交通為輔向區(qū)域內(nèi)、外交通大通道轉(zhuǎn)變，從廣義的服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性來(lái)看，已經(jīng)由單純服務(wù)綜合交通運(yùn)輸向服務(wù)交通出行、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)鏈接、生產(chǎn)力布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多方面多層次轉(zhuǎn)變。三是在供需內(nèi)容方面，不僅要求公路規(guī)劃、建設(shè)供給數(shù)量上的成網(wǎng)、聯(lián)片、聯(lián)通，解決“走得了、走得通”的出行需求，而且對(duì)質(zhì)量上包括安全、舒服、快捷、便利等方面，尤其是安全方面有了新的更高的需求。四是在發(fā)展路徑上，由單一型向復(fù)合型轉(zhuǎn)變，由過(guò)去公路交通部門相對(duì)依靠自身技術(shù)和管理力量、手段，獨(dú)立地承擔(dān)公路規(guī)劃、建設(shè)、管養(yǎng)職能向積極依靠政府主導(dǎo)，聯(lián)合規(guī)劃、建設(shè)、城管、國(guó)土、工商、公安等政府部門及廣大公路交通參與者共同發(fā)展、共同管理的新的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變。

隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加速，城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展在空間格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上逐步對(duì)接，在城鄉(xiāng)居民生活方式上逐步趨同，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展勢(shì)頭迅猛，公路在沿線環(huán)境、功能定位、供需內(nèi)容、發(fā)展路徑等方面都呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，逐漸超負(fù)荷地承擔(dān)著過(guò)境交通干線和城市道路雙重作用，致使其正常的快速過(guò)境通道及組團(tuán)交通疏散的功能衰退，尤其是公路的城鎮(zhèn)化、街道化現(xiàn)象趨于突出，導(dǎo)致公路交通安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻。面對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中公路交通安全新形勢(shì)新特點(diǎn)，亟待在干線公路的全壽命管理即公路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等全階段、全過(guò)程和全領(lǐng)域中引入主動(dòng)安全規(guī)劃理念，以進(jìn)一步優(yōu)化和改良公路交通安全通行質(zhì)量和環(huán)境。

一、主動(dòng)安全規(guī)劃的概念

安全規(guī)劃是安全管理的提前介入和超前管理，是一種安全管理預(yù)防性舉措，在整個(gè)安全管理中起到非常重要的作用，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》也規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)道路交通發(fā)展的需要依據(jù)道路交通安全法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策制定道路交通安全管理規(guī)劃并組織實(shí)施”，這是進(jìn)行交通安全規(guī)劃的基本法律依據(jù)和要求，為規(guī)劃編制工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。我們應(yīng)該將公路交通安全規(guī)劃作為公路交通發(fā)展規(guī)劃及其它相關(guān)規(guī)劃的重要組成部分，確定安全管理的近期與中遠(yuǎn)期目標(biāo)，保障公路交通安全研究、安全策略、資金等的落實(shí)和實(shí)施。在公路交通安全管理規(guī)劃中，除了按照法律法規(guī)和規(guī)范性要求，開展常規(guī)的公路交通安全規(guī)劃之外，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)引入主動(dòng)公路安全規(guī)劃的理念，并遵循相關(guān)原則和思路。

主動(dòng)公路交通安全規(guī)劃是指，在各類規(guī)劃中，積極主動(dòng)把公路交通安全規(guī)劃融入其中。具體而言，就是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體規(guī)劃、區(qū)域城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、城市規(guī)劃、中心城鎮(zhèn)規(guī)劃等各類綜合規(guī)劃及各類專項(xiàng)規(guī)劃比如交通一體化規(guī)劃、公路發(fā)展規(guī)劃、城市交通規(guī)劃、公共交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、沿江沿海工業(yè)園區(qū)規(guī)劃等過(guò)程中，把公路交通安全的要求、指標(biāo)及各類實(shí)現(xiàn)方式和舉措作為各類規(guī)劃的重要內(nèi)容，積極納入其整體框架和體系之中，占據(jù)一定的位置，成為其中一部分。

主動(dòng)公路交通安全規(guī)劃理念體現(xiàn)的最重要的特征是主動(dòng)性、前瞻性和超前性，是對(duì)公路交通安全的一種預(yù)防和防控舉措，是一種安全管理的提前介入和事前管理，是現(xiàn)代安全管理的先進(jìn)理念，值得日常公路交通安全管理借鑒和使用。

我們?cè)谡{(diào)查研究中也發(fā)現(xiàn)，大量的公路交通安全隱患或者事故因素，其實(shí)都可以通過(guò)主動(dòng)提前規(guī)劃，與綜合或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)有效銜接，達(dá)到有效防范、預(yù)控事故發(fā)生或者在一定程度上減少事故發(fā)生幾率的。比如可以將村鎮(zhèn)出入干線公路的搭接需求列入村鎮(zhèn)總體規(guī)劃；可以將城鄉(xiāng)結(jié)合部干線公路與城市道路的銜接問題列入城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃；可以將企業(yè)出入干線公路搭接道口及對(duì)公路交通安全標(biāo)志、標(biāo)線、標(biāo)牌等方面需求納入各類產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)的總體布局規(guī)劃之中等等。

二、主動(dòng)安全規(guī)劃的原則

人本化原則：公路交通安全規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，在規(guī)劃中必須堅(jiān)持以人為本、生命至上的核心原則，緊扣安全出行的基本需求，緊緊圍繞營(yíng)造暢通、安全、舒適、快捷的公路交通出行環(huán)境目標(biāo)，努力打造安全的公路交通運(yùn)輸系統(tǒng)，減少公路交通環(huán)境噪音污染，彰顯公路交通安全文化特色，營(yíng)造有序健康的公路交通安全氛圍。

前瞻性原則：既要從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及綜合交通現(xiàn)狀出發(fā)，切合發(fā)展實(shí)際，制定階段性規(guī)劃，又要積極與未來(lái)各項(xiàng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持適度超前的規(guī)劃理念，充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)和帶動(dòng)的作用。

銜接性原則：樹立全局和整體意識(shí)，增強(qiáng)系統(tǒng)性思維。公路交通涉及面廣線長(zhǎng)，其安全規(guī)劃絕不是孤立的，與其它規(guī)劃具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，其能否實(shí)現(xiàn)在很大程度上要依靠其它規(guī)劃的能否順利推進(jìn)，因此，在規(guī)劃中，要強(qiáng)調(diào)銜接性原則，要主動(dòng)將公路交通安全規(guī)劃與其它規(guī)劃對(duì)接，要跳出公路、交通規(guī)劃的體系和范疇，打破既定的教條，甚至在不違背基本原則的前提下，可以主動(dòng)調(diào)整和修正現(xiàn)有公路交通規(guī)劃，以達(dá)到有效融合的目的。

服務(wù)性原則：公路交通安全管理既是管理行為，更是服務(wù)行為。在規(guī)劃中一方面要體現(xiàn)服務(wù)百姓安全出行的需求，另一方面也要服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。不僅要通過(guò)規(guī)劃解決公路交通安全現(xiàn)實(shí)問題，服務(wù)當(dāng)前發(fā)展大局，也要科學(xué)研判未來(lái)公路交通安全發(fā)展趨勢(shì)，服務(wù)可持續(xù)發(fā)展需求，為未來(lái)發(fā)展提供空間。

三、主動(dòng)安全規(guī)劃的主要思路

公路交通安全規(guī)劃涉及到各類規(guī)劃，面廣、量大，涉及領(lǐng)域眾多，其主要思路是：要重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、路網(wǎng)規(guī)劃和生活功能區(qū)規(guī)劃三個(gè)對(duì)公路交通安全影響最大、最直接、最廣泛的規(guī)劃，全面充分考慮其對(duì)公路交通安全的影響因素，從源頭上提前預(yù)防交通事故。

（一）在產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃中，要充分考慮對(duì)公路交通安全的影響

隨著產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，各級(jí)政府都高度重視產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)布局的功能早已不再局限于產(chǎn)業(yè)本身，而是成為影響和帶動(dòng)眾多領(lǐng)域的強(qiáng)大引擎。特別是由產(chǎn)業(yè)布局而拉開形成的地理空間，以及產(chǎn)業(yè)區(qū)域之間的連通等都直接影響到公路交通出行方式和交通流量。

在產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃中，應(yīng)該根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的特征和需求，比如對(duì)公路交通需求量較大的重工業(yè)園區(qū)、交通樞紐物流園區(qū)、大型倉(cāng)儲(chǔ)貨運(yùn)基地等，都可以按照公路法律法規(guī)明確規(guī)定的相關(guān)控制區(qū)域的指標(biāo)參數(shù)要求，沿公路合法合理合規(guī)地規(guī)劃布局。一方面是要充分地利用現(xiàn)有的相關(guān)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施為產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的快捷便利的交通條件，充分發(fā)揮公路的基礎(chǔ)性、服務(wù)性、支撐性功能；另一方面，也要盡量減少產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃對(duì)公路交通安全所帶來(lái)的干擾。尤其是要杜絕為了盲目追求擴(kuò)張產(chǎn)業(yè)布局，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)體量，充分發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而在其規(guī)劃過(guò)程中，不顧公路交通承受能力，尤其是不充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)公路交通安全的影響等現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延趨勢(shì)。比如在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，要合理地設(shè)置與干線公路相關(guān)聯(lián)的接入方式、接入口間距布局及接入道路的路面類型等，要按照相關(guān)技術(shù)參數(shù)規(guī)范，合理規(guī)劃標(biāo)志、標(biāo)線、防護(hù)欄、警示樁、信號(hào)燈、限速標(biāo)牌等相關(guān)公路交通安全設(shè)施，甚至要提前預(yù)判和謀劃因接入口增多而帶來(lái)的混合交通的管理問題等。適當(dāng)引入專業(yè)技術(shù)力量，比如依托第三方中介專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)布局特點(diǎn)以及公路交通發(fā)展情況，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局與公路交通安全的相互聯(lián)動(dòng)關(guān)系進(jìn)行科學(xué)研究和論證，提出合理化意見和報(bào)告。同時(shí)，也要考慮在產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃重新調(diào)整過(guò)程中，服務(wù)原有產(chǎn)業(yè)區(qū)域的公路交通與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，與現(xiàn)有公路交通的有序鏈接和連通問題，避免出現(xiàn)公路交通“斷頭路”或者“交通孤島”。

（二）在路網(wǎng)規(guī)劃中，要充分考慮路網(wǎng)功能對(duì)公路交通安全的影響

路網(wǎng)規(guī)劃對(duì)公路交通安全起到不容忽視的作用，路網(wǎng)功能定位、劃分，與交通沖突有直接關(guān)聯(lián)，影響整個(gè)路網(wǎng)安全運(yùn)行，直至危及公路交通安全。

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，普遍存在公路和城市道路的定位錯(cuò)亂，路網(wǎng)概念不清，尤其是過(guò)境交通、內(nèi)部交通和集散交通功能沖突不斷發(fā)生，成為交通事故的重要致因。因此在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，要合理布局不同功能和等級(jí)的公路，逐步形成不同層級(jí)的路網(wǎng)交通布局形態(tài)，提高整個(gè)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的路網(wǎng)安全運(yùn)行能力，要重點(diǎn)考慮規(guī)劃三個(gè)層次的路網(wǎng)功能：一是過(guò)境公路交通規(guī)劃。公路交通承接物流南北東西的溝通聯(lián)系，發(fā)揮著重要功能，這也正是公路交通聯(lián)通成網(wǎng)的功能魅力所在，因此，對(duì)過(guò)境公路交通的規(guī)劃顯得格外重要。要有意識(shí)地回避人口密集的城鎮(zhèn)區(qū)域，一方面是有效地規(guī)避相關(guān)交通的沖突，尤其是對(duì)城鎮(zhèn)本已飽和的交通所造成的額外的壓力。另一方面，也是有效避免對(duì)城鎮(zhèn)百姓生活的影響，尤其是交通安全、噪音、尾氣等環(huán)保方面的影響。因此，要重點(diǎn)通過(guò)采取繞道城鎮(zhèn)外圍的方式來(lái)設(shè)置線路和走向，最大限度地減少過(guò)境繁忙交通對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)部交通的外部干擾，減少交通沖突，降低事故發(fā)生率。二是城鎮(zhèn)內(nèi)部交通規(guī)劃。要主要依靠城鎮(zhèn)街道來(lái)實(shí)現(xiàn)自我內(nèi)部交通循環(huán)功能，滿足交通需求。三是溝通城鎮(zhèn)內(nèi)部街道交通與過(guò)境交通的集散干道的規(guī)劃。必須充分考慮城鎮(zhèn)內(nèi)部交通、過(guò)境交通干線的具體特點(diǎn)，在兩者之間尋找安全和暢通的最佳結(jié)合點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)方式，避免無(wú)序規(guī)劃，盲目搭接，比如要盡量減少和歸并集散干線的搭接道口；要盡量采用全封閉式的快速通道方式，以減少行人和非機(jī)動(dòng)車的干擾。

（三）在大型城鎮(zhèn)居民生活區(qū)規(guī)劃中，要充分考慮出行需求對(duì)公路交通安全的影響

公路交通的發(fā)展既然要保障經(jīng)濟(jì)運(yùn)行又要服務(wù)百姓生活，因此，城鎮(zhèn)居民日常出行交通安全快捷是公路交通服務(wù)的重要內(nèi)容之一。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程大背景下，有些地方混淆公路與城市道路的功能定位，將公路直接納入城市發(fā)展建設(shè)規(guī)劃之中，甚至將大型居民生活區(qū)直接沿公路規(guī)劃、建設(shè)、延伸，其目的顯而易見，一是搭“經(jīng)濟(jì)公路”載體，增值土地，帶動(dòng)和發(fā)展地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)。二是方便居民交通出行。往往發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)容易實(shí)現(xiàn)，而方便居民交通出行方面，則大打折扣，尤其是往往會(huì)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲安全，忽視了重要的公路交通安全問題，甚至帶來(lái)比較嚴(yán)重的交通安全后果。因?yàn)?，大型城?zhèn)居民生活區(qū)，對(duì)外交通流量特別大，機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車及行人等交通組成十分復(fù)雜且相對(duì)比較集中，大量人流、車流直接涌入干線公路與過(guò)境交通相交集，勢(shì)必產(chǎn)生較大沖突，導(dǎo)致交通安全事故。因此，大型城鎮(zhèn)居民生活區(qū)要盡量避免在公路沿線規(guī)劃，在交通實(shí)現(xiàn)方式上，要盡量以生活區(qū)域內(nèi)部交通為主，對(duì)外連接主要交通干線的通道也要盡量減少進(jìn)出口，可以通過(guò)大力發(fā)展公共交通的方式，為居民內(nèi)、外交通提供更為便利的出行條件，同時(shí)積極倡導(dǎo)老百姓綠色低碳環(huán)保出行。

通過(guò)以上主動(dòng)公路交通安全規(guī)劃的三個(gè)方面思路分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)主動(dòng)公路交通安全規(guī)劃的難度依然存在，就目前現(xiàn)狀而言，單靠公路交通部門積極爭(zhēng)取和努力作為是顯然不夠的，還必須從政府層面高度重視公路交通安全規(guī)劃工作，政府相關(guān)部門也應(yīng)該多理解、支持和配合，主動(dòng)將公路交通安全規(guī)劃納入本地區(qū)、本部門的規(guī)劃之中，才能切實(shí)提升公路交通安全本質(zhì)度，真正達(dá)從規(guī)劃源頭把控公路交通安全管理。為此建議，第一，要明確職責(zé)分工，建立新型的跨部門的聯(lián)合高效的公路交通安全管理機(jī)制。對(duì)各涉路管理部門和機(jī)構(gòu)，必須進(jìn)一步厘清工作職責(zé)，明確職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，可以適當(dāng)整合相關(guān)職責(zé)，優(yōu)化相關(guān)工作流程。同時(shí)由政府牽頭，部門配合，涉路單位和群眾共同參與，建立一定區(qū)域內(nèi)，跨部門和行業(yè)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，建立各部門的公路交通安全工作聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)協(xié)商溝通來(lái)妥善解決工作的矛盾和沖突。第二，搭建涉路交通安全信息資源共建共享平臺(tái)。建立一個(gè)依托公路狀況安全海量信息流的公共集合、分析和發(fā)布平臺(tái)，有效整合各部門信息，實(shí)現(xiàn)互通互連。第三，完善公路交通安全預(yù)防和應(yīng)急處置工作機(jī)制，建立和完善相關(guān)預(yù)防和應(yīng)急管理工作預(yù)案，劃分工作職責(zé)，搭建合理的工作界面，定期開展相關(guān)應(yīng)急演練；做好應(yīng)急物資、設(shè)備、裝備等儲(chǔ)備和管理工作。第四，充分應(yīng)用科技信息化、智能化技術(shù)提升公路安全管理的效率和服務(wù)水平。針對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的車流量增大、開口增多等新情況，要借助和依托科技信息化硬件或者軟件平臺(tái)，及時(shí)采集涉路信息，并通過(guò)計(jì)算機(jī)強(qiáng)大的分析統(tǒng)計(jì)功能，分析探索公路交通安全管理的新特點(diǎn)，研判發(fā)展新趨勢(shì)，尋找新規(guī)律，為下一步有針對(duì)性地做好公路交通安全管理工作提供較為詳實(shí)的基礎(chǔ)和依據(jù)。