西華師范大學(xué) 鐘玲

習(xí)近平總書記在2020年9月17日召開的基層代表座談會(huì)上談道：“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，只有把基層黨組織建設(shè)強(qiáng)、把基層政權(quán)鞏固好，中國特色社會(huì)主義的根基才能穩(wěn)固。[1]”因此，為鞏固黨在基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心與戰(zhàn)斗堡壘地位，村黨組織書記與村民委員會(huì)主任兩種職務(wù)由一人擔(dān)任的村兩委“一肩挑”制度被提到了新的高度。2019年中央一號(hào)文件作出要求：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任?！彪S著全國各省市自治區(qū)“一肩挑”制度的深入實(shí)施，新情況、新問題逐漸暴露。本文通過歸納中央網(wǎng)站通報(bào)的村兩委“一肩挑”干部違規(guī)使用權(quán)力的主要表現(xiàn)，剖析問題出現(xiàn)的原因，并針對(duì)性地給出相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、村兩委“一肩挑”干部違規(guī)使用權(quán)力的主要表現(xiàn)

通過案例的選取和歸納，主要分為兩個(gè)方面。一是違背中央八項(xiàng)規(guī)定，主要表現(xiàn)為違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼或福利、違規(guī)公款消費(fèi)、違規(guī)收送禮品禮金、私車公養(yǎng)以及在處理村組織事物中在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面不正確履職，存在虛假作為導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展或群眾利益受到損害。典型案例為2018年10月，遼寧省丹東市寬甸滿族自治縣長(zhǎng)甸鎮(zhèn)樺樹甸村黨支部書記兼村委會(huì)主任王軍等人在貧困戶危房改造中弄虛作假、虛報(bào)脫貧問題[2]。二是群眾身邊的腐敗問題，主要表現(xiàn)為優(yōu)親厚友、吃卡拿要、貪污侵占扶貧或集體資金、違規(guī)收費(fèi)或受賄、挪用專項(xiàng)扶貧資金。典型案例為2018年12月，山西省呂梁市嵐縣嵐城鎮(zhèn)陽灣村原黨支部書記兼村委會(huì)主任張林珍違規(guī)挪用扶貧互助資金[3]。

二、村兩委“一肩挑”違規(guī)使用權(quán)力的主要原因

（一）“一肩挑”干部自身素質(zhì)偏低，法制觀念薄弱

1.自身素質(zhì)偏低

村兩委“一肩挑”干部自身素質(zhì)偏低，加上生活在由血緣關(guān)系和人情社會(huì)組成的“熟人社會(huì)”，受到宗族觀念、鄰里關(guān)系、人情世故影響，在掌握了分配權(quán)力之后，就會(huì)優(yōu)先考慮將各種資源、好處、福利分給自己的親朋好友。這樣一來，優(yōu)親厚友、以權(quán)謀私等違規(guī)使用權(quán)力的行為就會(huì)隨之而來。

2.法制觀念薄弱

“一肩挑”干部自身法制意識(shí)薄弱，不懂法導(dǎo)致思想觀念出現(xiàn)一定偏差，形成錯(cuò)誤的價(jià)值觀。其一是對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)理解不足，誤把權(quán)力、權(quán)威等同于法律。將貪腐認(rèn)為是做錯(cuò)事情，絲毫未考慮到其行為已經(jīng)觸及法律的底線，會(huì)受到法律的制裁。其二是理想信念不堅(jiān)定，對(duì)于黨紀(jì)黨規(guī)學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)不夠深入，部分干部自身政治素養(yǎng)不高，導(dǎo)致私心雜念泛濫，極易產(chǎn)生公權(quán)私用、權(quán)力濫用的后果。

（二）權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全

1.上級(jí)監(jiān)督部門缺位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于“一肩挑”干部的綜合素質(zhì)和監(jiān)督考察失職。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心主要放在維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定以及發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，導(dǎo)致對(duì)于其下轄的“一肩挑”干部平時(shí)的為人處事以及工作能力不甚了解，導(dǎo)致一些干部作風(fēng)不實(shí)、能力不足，甚至出現(xiàn)在選舉過程中賄選以及擾亂選舉秩序行為的“一肩挑”干部“帶病上崗”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“一肩挑”干部上崗后缺少必要的訓(xùn)勉談話等，導(dǎo)致其上崗后并不明確知曉不該做什么以及違規(guī)使用權(quán)力會(huì)受到何種處罰、追究何種責(zé)任，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門平時(shí)辦案量較大、人員緊張，與村級(jí)組織存在一定的距離，致使上級(jí)政府對(duì)于“一肩挑”干部的監(jiān)督往往流于形式，喪失了監(jiān)督的實(shí)際效力。

2.民主監(jiān)督執(zhí)行不力

村民監(jiān)督委員會(huì)疲軟以及村務(wù)公開不透明。部分監(jiān)督委員考慮到“一肩挑”干部的地位特殊、權(quán)力高度集中，有的甚至兼任村民監(jiān)督委員會(huì)的主任職責(zé)，不可能展開有效監(jiān)督，農(nóng)村“熟人社會(huì)”的宗親關(guān)系、人情社會(huì)也會(huì)導(dǎo)致虛監(jiān)、弱監(jiān)的走過場(chǎng)行為。由于沒有明文規(guī)定村務(wù)公開的具體形式和實(shí)施細(xì)則，部分“一肩挑”干部對(duì)村務(wù)公開內(nèi)容不及時(shí)、不充分、不具體。村民不能及時(shí)地從公開的信息中獲取有效信息，監(jiān)督效力也會(huì)大打折扣，從而致使“一肩挑”干部的權(quán)力行使如脫韁野馬。

3.監(jiān)督主體意識(shí)不強(qiáng)

“官本位”思想在中國人民心中根深蒂固，一些村民認(rèn)為“一肩挑”干部掌握了村級(jí)各項(xiàng)事務(wù)的話語權(quán)和決定權(quán)，加上缺乏人民當(dāng)家作主的意識(shí)，盲目服從“一肩挑”干部，有的甚至在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，認(rèn)為村干部只要能夠?yàn)榧w帶來收益，即使做了違紀(jì)違法的事情也會(huì)選擇視而不見。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大部分農(nóng)村精英人才和青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，留守下來的多為老人、婦女和兒童，而他們不具備應(yīng)有的政治意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，也沒有余力對(duì)村里事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，這些因素導(dǎo)致村民群眾對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督效力大打折扣。

（三）相關(guān)懲處機(jī)制不完善

1.相關(guān)法紀(jì)法規(guī)不完善

目前而言，針對(duì)“一肩挑”干部不規(guī)范行使權(quán)力的行為進(jìn)行懲處的專門法律還沒有出臺(tái)，導(dǎo)致制度與制度之間的矛盾較多，而對(duì)于“一肩挑”干部權(quán)力變異高發(fā)的扶貧領(lǐng)域腐敗金額標(biāo)準(zhǔn)、案件適用范圍、責(zé)任主體、懲治措施以及機(jī)構(gòu)的職責(zé)等都不詳盡?；鶎诱芯哂蟹锤瘮÷毮艿臋C(jī)構(gòu)有信訪部門、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察部門等，但由于相關(guān)法律規(guī)定導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)職能重疊，出現(xiàn)多頭管理，反而降低了反腐的有效性。

2.懲治力度不夠

以紀(jì)律處分與教育為主的懲戒手段助長(zhǎng)了違規(guī)使用權(quán)力行為的發(fā)生?！耙患缣簟睍涍`規(guī)使用權(quán)力的懲處方式主要是將挪用或侵占的扶貧資金退還，將違規(guī)收受、發(fā)放津補(bǔ)貼等退還或收繳，不會(huì)涉及自身財(cái)產(chǎn)的處罰，并且多數(shù)違規(guī)行為只要不被查處就會(huì)持續(xù)不斷地發(fā)生。因此，采用退還、教育、訓(xùn)勉談話、撤職、黨紀(jì)處理等非刑罰為主的處理方式，會(huì)使“一肩挑”干部在權(quán)力金錢面前抵擋不住誘惑，頂風(fēng)作案甚至走上貪污腐敗的不法之路。

三、規(guī)范村兩委“一肩挑”干部權(quán)力使用的對(duì)策

（一）加強(qiáng)“一肩挑”干部自身素質(zhì)和法制觀念

第一，完善常態(tài)培訓(xùn)機(jī)制，增強(qiáng)綜合能力。一方面，“一肩挑”干部應(yīng)堅(jiān)持在市委組織部引導(dǎo)下，每年集中一次在市委黨校進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容以理論教育與黨性教育為主，培訓(xùn)時(shí)間應(yīng)該不低于10天或者60個(gè)課時(shí)。切實(shí)加強(qiáng)“一肩挑”政治理論學(xué)習(xí)，筑牢理想信念根基，提升政治能力、改革攻堅(jiān)能力、處理復(fù)雜問題以及服務(wù)群眾的能力[4]。

第二，加強(qiáng)“一肩挑”干部對(duì)于黨的政治紀(jì)律規(guī)矩以及黨紀(jì)法規(guī)的學(xué)習(xí)，把《黨章》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以及《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》作為必修課，定期開展相關(guān)法規(guī)考試，接受廉政教育，在微信上推送廉政消息，推廣廉政雜志，通過典型反面案例的學(xué)習(xí)警示“一肩挑”干部不要觸碰紀(jì)律高壓紅線。切實(shí)加強(qiáng)“一肩挑”干部的規(guī)矩和紀(jì)律意識(shí)，堅(jiān)守做人原則，站好廉政崗。

第三，大力加強(qiáng)“一肩挑”干部法制教育。利用電視臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)宣傳片、學(xué)習(xí)強(qiáng)國App、宣傳講座等多種方式做好普法宣傳。不但要組織“一肩挑”干部學(xué)習(xí)法律知識(shí)，增強(qiáng)法律意識(shí)和紀(jì)律意識(shí)，更要加強(qiáng)村級(jí)事務(wù)處理相關(guān)法條的解讀能力。使得“一肩挑”干部能夠掌握相關(guān)的法律知識(shí)，認(rèn)清自己在村級(jí)組織服務(wù)群眾中所扮演的角色，了解違規(guī)使用權(quán)力所要承擔(dān)的后果。建立“一肩挑”干部自學(xué)、講座、培訓(xùn)、考核四位一體的長(zhǎng)效學(xué)習(xí)機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)其對(duì)于法律法紀(jì)的敬畏感，使得“一肩挑”干部的自律意識(shí)得到提升，在金錢權(quán)力面前守好本分。

（二）健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

第一，加強(qiáng)落實(shí)上級(jí)監(jiān)督。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)所轄村一級(jí)組織“一肩挑”干部的作風(fēng)巡視工作，協(xié)助完善市縣巡察制度，規(guī)范巡查工作。同時(shí)應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)“一肩挑”干部在履職過程中遵紀(jì)守法，定期開展對(duì)于“一肩挑”干部違規(guī)使用權(quán)力情況高發(fā)的扶貧領(lǐng)域工作質(zhì)量的考核，包括對(duì)各類專項(xiàng)資金使用狀況進(jìn)行監(jiān)管。另一方面，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督管理方式，著力監(jiān)察“一肩挑”干部權(quán)力使用過程中存在的突出問題。建立“一肩挑”干部“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”，對(duì)于不按照清單處理村級(jí)事務(wù)的干部一律嚴(yán)查重處，形成一定震懾作用。

第二，完善民主監(jiān)督制度。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職能，在選優(yōu)配齊村務(wù)監(jiān)督會(huì)委員的同時(shí)，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)委、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與村民監(jiān)督協(xié)同發(fā)力，嚴(yán)格執(zhí)行“四議兩公開”以及重大事項(xiàng)決策聽證制度[5]。利用大數(shù)據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維方式，完善村務(wù)監(jiān)督工作信息化平臺(tái)，將易產(chǎn)生權(quán)力變異現(xiàn)象的公共服務(wù)、惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放、青苗補(bǔ)償、危房改造等資金使用作為監(jiān)督重點(diǎn)。針對(duì)人情束縛導(dǎo)致的虛監(jiān)、弱監(jiān)問題，可以鄰近20個(gè)村為單位，抽調(diào)20人組成村務(wù)監(jiān)督小組，交叉輪流進(jìn)行檢查。

第三，深入落實(shí)村務(wù)公開制度。關(guān)于公開時(shí)間、規(guī)范，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“一般事項(xiàng)至少每季度公布一次；集體財(cái)務(wù)往來較多的，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次；涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布。”嚴(yán)格按照法律規(guī)定的公開時(shí)間對(duì)村務(wù)進(jìn)行公開，公開內(nèi)容的保留期限也需作出規(guī)定，公開欄上的內(nèi)容應(yīng)保留至少五個(gè)工作日，網(wǎng)絡(luò)公開內(nèi)容至少保留一年時(shí)間。關(guān)于村務(wù)公開的內(nèi)容，應(yīng)該在法律基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，包括但不限于村里的重大事項(xiàng)以及涉及村民利益的事項(xiàng)，比如，村級(jí)組織自身建設(shè)情況、村集體財(cái)務(wù)支出和收入情況、集體土地征收情況、集體資源資產(chǎn)明細(xì)情況、集體項(xiàng)目招投標(biāo)情況、土地補(bǔ)償情況、低保和危房改造名單公開情況等等。創(chuàng)新村務(wù)公開方式，拓寬公開范圍，利用廣播、大喇叭等形式在村里進(jìn)行重大事項(xiàng)公開，對(duì)于腿腳不便的老人可入戶告知。針對(duì)外出打工者，可通過微信群、QQ群進(jìn)行通告，以確保村務(wù)公開落到實(shí)處。

第四，增強(qiáng)監(jiān)督主體意識(shí)。首先，增強(qiáng)社會(huì)主義民主法制教育，使廣大農(nóng)民群眾了解自己手中的權(quán)力，提高農(nóng)民群眾的監(jiān)督意識(shí)和法律意識(shí)。通過定期培養(yǎng)村民的民主素質(zhì)、民主意識(shí)、民主能力，鞏固村民群眾的村務(wù)監(jiān)督、村務(wù)公開的政治知識(shí)能力，利用入家入戶、政策宣講、宣傳片觀看、發(fā)放宣傳讀本等方式，做到與村民切身利益相關(guān)的政策宣傳無死角，努力營造群眾敢于監(jiān)督、愿意監(jiān)督的和諧氛圍。其次，通過宣傳廉政文化、廉潔事跡和腐敗典型案例，豐富群眾對(duì)于廉政文化的理解和認(rèn)知，幫助農(nóng)民群眾認(rèn)清腐敗的危害，樹立對(duì)于腐敗現(xiàn)象的正確價(jià)值觀。最后，考慮到大部分農(nóng)民群眾的文化水平和接受度，易選擇簡(jiǎn)單通俗易懂的方式宣傳與他們自身密切關(guān)聯(lián)的廉政文化，符合群眾的所思所想，從農(nóng)民的角度切入，結(jié)合群眾身邊的腐敗與不正之風(fēng)案例來達(dá)到良好的宣傳效果，使得廉政文化更能深入人心。

（三）嚴(yán)肅懲處形成震懾作用

1.完善相關(guān)法紀(jì)法規(guī)

加快立法建設(shè)。加快立法進(jìn)程，強(qiáng)力整合完善一部完整的法規(guī)體系，使得“一肩挑”書記違規(guī)使用權(quán)力行為懲處有紀(jì)可依，堅(jiān)持紀(jì)律管黨治黨、紀(jì)嚴(yán)于法。一方面，針對(duì)性地制定出臺(tái)關(guān)于扶貧具體工作的法律法規(guī)，對(duì)于農(nóng)村扶貧領(lǐng)域所涉及的精準(zhǔn)扶貧對(duì)象識(shí)別、項(xiàng)目審計(jì)、扶貧監(jiān)察、信息公示等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行精細(xì)劃分，以便更好地規(guī)范扶貧工作。另一方面，為解決“一肩挑”干部違規(guī)使用權(quán)力行為后處罰混亂，可以針對(duì)性地修改相關(guān)法律。修改時(shí)應(yīng)明確“一肩挑”干部的主體責(zé)任、權(quán)限范圍以及詳細(xì)規(guī)定違規(guī)使用權(quán)力行為的形式、內(nèi)容、判罰標(biāo)準(zhǔn)、具體處置等。由于涉案金額較小，缺少更加有可操作性、強(qiáng)有力的約束，因此應(yīng)當(dāng)制定更加詳細(xì)的條款，或者依據(jù)情節(jié)輕重的法律標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行進(jìn)一步補(bǔ)充說明。

2.嚴(yán)查重處貪污腐敗行為

由于“一肩挑”干部權(quán)力大，其造成的惡劣社會(huì)影響更為廣泛。為了防止其他村干部上行下效，應(yīng)該進(jìn)一步加大查辦與懲處“一肩挑”干部腐敗行為的力度，做好反腐工作的調(diào)查，通過互聯(lián)網(wǎng)曝光、群眾舉報(bào)、監(jiān)察巡查、專項(xiàng)檢查、信訪等多種方式，抓住線索查到底，追根溯源，對(duì)群體腐敗行為實(shí)行重罰重判，不但要加強(qiáng)“一肩挑”干部的權(quán)責(zé)意識(shí)，更要對(duì)其他村干部形成震懾作用，不給貪污腐敗行為生存的空間。