吉林財經大學 季展羽
每個行政事業(yè)單位都有自身的職責,為保證其目標更為有效且高質量地實現(xiàn),需對組織內部進行一定的管理與控制,不斷優(yōu)化制度規(guī)范,形成領導與職員間的合力,使國家分配的任務得到真正的落實,人民可以真正感受到便利。因此,本篇文章主要結合多位學者在行政事業(yè)單位內部控制研究中得出的經驗理論,探究影響其內部控制的相關因素,考察各個因素在運作過程中發(fā)揮的功能作用,并探討如何使其在現(xiàn)有基礎上得到提升,以彌補行政事業(yè)單位在內部控制方面的不足,使其提升組織效率,更好地發(fā)揮自身價值。
我國行政事業(yè)單位內部控制影響因素的文獻研究呈現(xiàn)出“量少且分散”的現(xiàn)狀,缺乏綜合性的實證分析。紀萍(2008)發(fā)現(xiàn),行政事業(yè)單位的固定資產核算方法與社會中的企業(yè)差異較大,對資產的管理與重視不夠,人員的優(yōu)化管理意識薄弱,透明度有待加強。應當及時建立固定資產管理體系,優(yōu)化管理流程,防止相關人員利用職權謀取私利。張慶龍(2011)認為,在長久以來的政府內部控制建設過程中,以控制主體、信息技術與財務機關為代表的幾大力量是單位控制的關鍵要素。同時,其在2015年證明控制手段是實現(xiàn)業(yè)務目標的重要因素,需要根據(jù)業(yè)務的側重偏向采取適合的手段。在此基礎上,宗文龍(2012)進一步加強了內部環(huán)境、控制目標、普遍風險點等的特殊認識。唐大鵬與田祥宇(2013)也采用了理論結合實踐的方式研究內部控制的分析路徑,從行政事業(yè)單位內控的管理特征與內控和監(jiān)督之間的正反關系入手,得出了中國特有的內控管理方法,為相關的理論導向奠定了堅實的基礎。吉津海、支博、唐大鵬(2015)三人認為,可以借鑒企業(yè)內控的治理結構與途徑,選擇適當?shù)哪J綉糜谑聵I(yè)單位,提升管理水平,構建體系基礎,最終建立了具體的評價指標。李楊(2016)提出,要從人員意識、內部保障機制入手,落實責任追究機制,加強政府與事業(yè)單位的重視程度。常語萱(2018)在我國大力推行國家治理能力現(xiàn)代化的背景下,結合國家要求,認為行政單位應當結合自身情況制定內控制度,建立措施、完善程序,并充分利用信息技術這一工具,防范不良經濟活動、業(yè)務行為和風險,以達到治理要求。
綜上所述,可見我國在行政事業(yè)單位內部控制影響因素的研究已經有了大幅度的提高,但是關于內部控制的有效性及影響因素的研究必須駛向更加具體、明確的方向,只有明確了相關的有效性邊界與要素的影響程度,才能助力于行政事業(yè)單位內部控制制度的有效發(fā)揮,建設具有中國特色的內部控制理論體系。
1.外部環(huán)境
國家從2012年開始,頒布了一系列有關內部控制的權威性文件,制約了行政事業(yè)單位的內部權利,使大部分的經濟與業(yè)務活動變得合法合規(guī),并保障了財務信息的真實性。但內部控制在我國的發(fā)展時間過短,很多相關的法律法規(guī)仍不完善,更是缺乏管理經驗,對于制度成本與行事效率之間的權衡考量不充分。同時,財務管理制度改革緩慢,政府的審計與集中收付制度不夠科學,難以提高內部控制的質量與效率。
其次,內部控制最早是在西方國家的實踐中產生的,之后被引入公共管理領域。我國在進行內部控制后,尤其重視本土化創(chuàng)新,綜合了我國的實際國情,并與“為人民服務”這一宗旨緊密結合,彌補了行政事業(yè)單位在公共服務領域內部控制建設理論層面的欠缺。但目前亟待提出符合時代特征和中國特色的內部控制規(guī)范,形成“中國標準”,為世界貢獻自己的一份力量。
2.內部環(huán)境
有序的內部環(huán)境可以讓行政事業(yè)單位的管理有法可依、更加高效。其影響方面主要表現(xiàn)為:第一,組織內的崗位設置與權責分配不合理,有些組織職位數(shù)量少而職責種類多,導致了不合理的兼崗問題。對于組織來說,不相容的職務相關人員在崗位上相互監(jiān)督,在工作過程中相互制約,可以有效消滅腐敗的滋生與繁衍。還有些組織沒有設立單獨的審計機構,財務人員又招收較少,形成了不合理的財務管理機制。第二,組織制度設置不科學。應明確各個部門和崗位的權限范圍及相關責任制度,避免相關制度朝令夕改、內容籠統(tǒng)且缺乏預見性與可行性,使得人員對制度流程模糊不清,行為隨心所欲。第三,預算、審批等控制活動不到位,步驟流程形同虛設,難以發(fā)揮實際作用,這不僅影響了行政事業(yè)單位的日常工作,而且使管理目標的實現(xiàn)受到阻礙。
行政事業(yè)單位缺乏對資產的控制,其目前仍采用政府集中采購制度,該項制度在一定程度上減少了成本花費,統(tǒng)一購置了固定資產,但缺乏相應的控制管理,致使單位過于重視購置而忽視了對固定資產的管理,甚至為了支出經費虛報固定資產的購買花銷。情況表現(xiàn)為:購置資產、折舊損耗未能及時登記入賬,實際固定資產與賬目不符,花銷開支效率低下。在預算編制方面也較為粗糙,對于具體的業(yè)務支出不夠細化,造成活動分配不合理、資金預設不充足,業(yè)務難以展開,支出的經費最終由機會成本變?yōu)榱顺翛]成本。編制過程也未體現(xiàn)科學性與計劃性,使得執(zhí)行時不斷調整預算資金,既消耗了工作人員的辦事信心,也影響了預算的控制力。
風險控制的主要任務是經營好組織日常業(yè)務,提前識別風險并作出決策,建立預警機制,做好風險的規(guī)避行為。事業(yè)單位會面臨各種各樣的風險,若是內控隨意,缺乏控制流程與風險控制,則會阻礙組織的可持續(xù)發(fā)展。首先,人員對內部控制的認識不足,風險意識淡薄,大部分組織人員將內控視作增加單位成本的無效行為,沒有深刻理解其真正內涵,致使內控流程繁雜,正式規(guī)范淪為過場行為、責任流于形式,過于注重短期利益,對潛在風險的判別意識及敏感程度低,難以及時識別風險、防范危機。其次,沒有設立風險評估機制,任務的可行性和沉沒成本與機會成本的判斷通常由領導決定,不夠準確。執(zhí)行人員對自我評估的價值體系不夠通透,限制了內部控制評估工作的有效開展。
在大數(shù)據(jù)時代,為了更好地適應環(huán)境的更新變化,需要重視信息建設與溝通渠道,充分利用信息技術開展工作。其一,預算管理、會計核算、人力資源等信息系統(tǒng)不對口,未建立信息系統(tǒng)交換平臺,形成了各部門溝通之間的信息壁壘,且文件格式不統(tǒng)一,匯總難度大,耗費時間,降低了效率。其二,信息公開程度不同,導致各部門之間的信息不對稱,甚至有些部門以信息涉密為由,不公開或者選擇性地公開一些已經處理過的信息,混淆大眾視野。其三,上下級及外部監(jiān)督渠道不通暢。當問題出現(xiàn)時,難以及時解決,導致問題擴散,錯過了處理的最佳時機。而且外部監(jiān)督的力度較弱,審計等機關監(jiān)督的重點在于業(yè)務是否合規(guī)及合法,幾乎不會對內控制度的進展情況進行檢查,使得內控推行無法得到保障。其四,將信息化順序置于制度建設之后。完備的內控建設是實現(xiàn)的基礎,而信息化是落實手段。一些組織預備將內控制度完善后再開始信息化建設,其實可以因地制宜,預先信息化,讓各部門及領導成員感受到流程制度的不合理,促進制度的改進。
在事業(yè)單位,領導的意見往往成為核心要素,組織思想與命令由領導傳遞給下級職員再貫徹實施,但他們擁有“有限理性”,內部控制體系既能成為管理規(guī)范化及目標實現(xiàn)的重要幫手,體現(xiàn)領導的權威與能力,也能使領導的自由裁量權受到限制,左右其“任性”想法。每個人的精力有限,無法事無巨細地處理業(yè)務,所以領導應著重關注組織的未來發(fā)展規(guī)劃與經濟業(yè)務,借助內部控制實現(xiàn)內控目標。其次,內控體系建設與領導的職責及績效并無關聯(lián),所以很多部門對此仍處于觀望狀態(tài),并不積極主動實施改進,哪怕提倡實施也多為形式主義,可見行政事業(yè)單位的內控建設力度不夠。最后,組織領導慣用政治抵制內控,即只要做好交辦的任務即可,忽視了完成任務的代價,本可以用少量資金完成的事卻花費了大量資金,加大了人民的稅負,增加了財政壓力。
內部控制僅靠一個人或者一個部門是難以完成的,需要單位全體成員共同出謀劃策、一起完成。內部控制就像一只無形的手,對單位的各個方面都起到重要作用,既可以幫助領導控制各個層面的經營活動,也可以矯正組織的運行軌跡,防患于未然。但是組織成員總是忙于眼前的實質性工作而忽視了這一抽象的概念,使得內控全員參與率低,這也是內控成效差的原因之一。
我國于2012年頒布的行政性規(guī)范文件相比《預算法》《政府采購法》來說效率過低,還不能納入法律體系內,應當在實踐中不斷積累經驗,將一些成熟的、受到一致認可的制度上升到法律層面,擴大內控的法律覆蓋面,從法律的角度明確內控建設的權利與責任,規(guī)范違規(guī)違紀行為,防范貪污腐敗。不斷跟隨時代的步伐,配套相應的制度改革政策,提高內部控制的質量與效率。
事業(yè)單位還應從組織框架入手,將內控工作從財務部門分離出來,對下設法律審核、資金管理、預算管理等責任權限進行界定與細化,有序開展各項活動。建立嚴格的內控制度,當預算目標發(fā)生偏離時,經上級批準層層落實,避免控制乏力。全面覆蓋組織的財務審批流程和經費報銷制度,并要求所有資金的收入與撥付都登記入賬、合理保管。通過不相容崗位,規(guī)避事前貪污、事后舞弊現(xiàn)象。實行輪崗制度,尤其是財務負責人這一關鍵崗位,并將審計、會計、采購等人員納入輪崗范疇,妥善處理工作的交接。
各行政事業(yè)單位需根據(jù)自身的實際情況設置相關內控模式,解決過程混亂,采購、使用、報銷等行為不規(guī)范的問題。一方面,規(guī)范組織的資產盤點行為,要求資產部門定期對資產數(shù)量、價值、損耗等情況進行核查。制定資產出入庫程序,保證信息及時錄入,做好賬務處理工作。另一方面,發(fā)揮預算績效管理的作用,將日常管理工作,重大項目開展以及關鍵崗位作為考核評價的主要對象,制定相應的考核指標,將其與組織目標聯(lián)系起來,縮短考核周期,實現(xiàn)對預算過程的控制。
事業(yè)單位應以審計部門和紀檢部門為核心機構,確定審計工作范圍,關注重大項目審計、審計報告編制等內容,發(fā)揮事前預測與事中監(jiān)管職能,加大監(jiān)管力度。還可以采取外部監(jiān)管的形式,保證事業(yè)單位內部管理工作的透明度。同時,加強合同管理,規(guī)范簽訂程序,實現(xiàn)合同管理與預算、采購、收支管理等內容相結合。建立對合同訂立、變更等全過程的有效監(jiān)控,強化合同履行情況及效果的檢查、分析與驗收。事后妥善保管檔案,防止問題的發(fā)生,維護雙方權益。
行政事業(yè)單位需要熟悉風險管理的相關程序特點,便于在此基礎上制定風險控制的方法。首先,要做好風險的前期準備工作,具備識別風險的能力,好在今后面臨各種風險的時候能及時作出反應,對癥下藥。并劃分各部門的工作目標,做好業(yè)務活動的一致統(tǒng)一。為了解決部門出現(xiàn)的目標偏差風險,可以利用各種媒介加強溝通交流,也可以對日常存在或潛在的風險進行梳理,歸類出現(xiàn)頻次與應對方法,制成清單。其次,基于資金的流動情況,將責任落實到個人,每個人都要對自己的風險點負責,采用專家分析法、調查法等,排查風險發(fā)生的原因,分析該風險對于事業(yè)單位帶來的影響及波及范圍,確認風險等級,列出各類清單,不斷更新調整。實現(xiàn)“人治”向“法治”的轉變,建立有效的制衡機制,回避風險。最后,定期進行風險評估并匯報。在做足前期工作和日常安排后,需要定期觀測風險管理,一旦超過預警數(shù)額或者預警時間,則根據(jù)系統(tǒng)設置發(fā)送提示,匯報主要領導,發(fā)送可行性處理方案,較少危機擴散,提升效率。
重視信息化建設工作可以更好地適應外部經濟環(huán)境,提升內部管理效率。在信息化時代,行政事業(yè)單位的財務人員可以從單純的會計工作中脫離出來,轉而成為一名管理會計人員,實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的集成與交換,深入挖掘信息潛藏的價值,用精準的信息數(shù)據(jù)和資料分析指導業(yè)務決策工作與人員的管理行為,提升單位效益。
首先,要建立信息系統(tǒng)交換平臺,實現(xiàn)單位內的資源共享。統(tǒng)一各部門的信息系統(tǒng),連接端口與文件格式等內容,打破溝通壁壘,提升工作效率。其次,完善內控的信息公開機制,提高工作與信息的透明度。信息公開不僅是針對部門內的全體成員,還應當針對事業(yè)單位的受眾群體,保障他們的知情權與監(jiān)督權。再次,暢通溝通渠道,強化監(jiān)督機制。完善內部監(jiān)督方式,重視下級的信息反饋,做到及時發(fā)現(xiàn)、及時處理,將內控建設趨于完整。同時,加大外部監(jiān)控力度,拓寬監(jiān)督渠道。當信息不對稱的鴻溝得到彌補時,公眾對于內控也可以貢獻一份力量。最后,依靠科技手段,將有效的控制制度植入信息系統(tǒng)中,用機器監(jiān)管組織的業(yè)務活動,避免日常工作運行時的人為干擾,信息系統(tǒng)持續(xù)性的監(jiān)督管理是實現(xiàn)高效內部控制的重要方式。
事業(yè)單位要重視思想意識的提升,組織單位的全體成員學習掌握內控的相關內容與優(yōu)勢,激發(fā)大家的行動積極性,并在學習的過程中提高自身的專業(yè)水平與責任意識。充分發(fā)揮績效的功能作用,將內控的建設程度與執(zhí)行情況納入組織考核目標,使其與領導的績效考核及晉升評優(yōu)緊密聯(lián)系,督促領導重視內部控制的建設工作,將組織發(fā)展目光從腳下轉至未來,避免其因各種借口抵制內控的發(fā)展。
另外,單位要培養(yǎng)一批既懂內控又懂業(yè)務的人才,讓他們探索更加具有中國特色內涵、符合單位實際的控制方式。凝聚組織內全體成員的力量,建立思想與行動的統(tǒng)一戰(zhàn)線,在領導的帶領下,增強部門成員的思想意識,提高人員的參與率。
對于行政事業(yè)單位來說,搭建完善的內部控制管理體系既是適應國家政策法規(guī)的必然要求,也是單位提升內部管理水平的有效方式。在這一過程中,事業(yè)單位應基于自身在財務管理、業(yè)務管理等方面存在的不足之處,通過優(yōu)化內控環(huán)境、完善內控機制、加強資金管理、強化風險控制、健全監(jiān)管機構、推進信息化建設等方式,不斷完善內部管理體系,從而實現(xiàn)事業(yè)單位又好又快的發(fā)展。