吉林財經大學 季展羽

一、引言

每個行政事業(yè)單位都有自身的職責，為保證其目標更為有效且高質量地實現(xiàn)，需對組織內部進行一定的管理與控制，不斷優(yōu)化制度規(guī)范，形成領導與職員間的合力，使國家分配的任務得到真正的落實，人民可以真正感受到便利。因此，本篇文章主要結合多位學者在行政事業(yè)單位內部控制研究中得出的經驗理論，探究影響其內部控制的相關因素，考察各個因素在運作過程中發(fā)揮的功能作用，并探討如何使其在現(xiàn)有基礎上得到提升，以彌補行政事業(yè)單位在內部控制方面的不足，使其提升組織效率，更好地發(fā)揮自身價值。

二、行政事業(yè)單位內部控制影響因素的文獻回顧

我國行政事業(yè)單位內部控制影響因素的文獻研究呈現(xiàn)出“量少且分散”的現(xiàn)狀，缺乏綜合性的實證分析。紀萍(2008)發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位的固定資產核算方法與社會中的企業(yè)差異較大，對資產的管理與重視不夠，人員的優(yōu)化管理意識薄弱，透明度有待加強。應當及時建立固定資產管理體系，優(yōu)化管理流程，防止相關人員利用職權謀取私利。張慶龍(2011)認為，在長久以來的政府內部控制建設過程中，以控制主體、信息技術與財務機關為代表的幾大力量是單位控制的關鍵要素。同時，其在2015年證明控制手段是實現(xiàn)業(yè)務目標的重要因素，需要根據(jù)業(yè)務的側重偏向采取適合的手段。在此基礎上，宗文龍（2012)進一步加強了內部環(huán)境、控制目標、普遍風險點等的特殊認識。唐大鵬與田祥宇(2013)也采用了理論結合實踐的方式研究內部控制的分析路徑，從行政事業(yè)單位內控的管理特征與內控和監(jiān)督之間的正反關系入手，得出了中國特有的內控管理方法，為相關的理論導向奠定了堅實的基礎。吉津海、支博、唐大鵬（2015)三人認為，可以借鑒企業(yè)內控的治理結構與途徑，選擇適當?shù)哪Ｊ綉糜谑聵I(yè)單位，提升管理水平，構建體系基礎，最終建立了具體的評價指標。李楊(2016)提出，要從人員意識、內部保障機制入手，落實責任追究機制，加強政府與事業(yè)單位的重視程度。常語萱(2018)在我國大力推行國家治理能力現(xiàn)代化的背景下，結合國家要求，認為行政單位應當結合自身情況制定內控制度，建立措施、完善程序，并充分利用信息技術這一工具，防范不良經濟活動、業(yè)務行為和風險，以達到治理要求。

綜上所述，可見我國在行政事業(yè)單位內部控制影響因素的研究已經有了大幅度的提高，但是關于內部控制的有效性及影響因素的研究必須駛向更加具體、明確的方向，只有明確了相關的有效性邊界與要素的影響程度，才能助力于行政事業(yè)單位內部控制制度的有效發(fā)揮，建設具有中國特色的內部控制理論體系。

三、行政事業(yè)單位內部控制影響因素的分析

（一）合理的控制環(huán)境是前提

1.外部環(huán)境

國家從2012年開始，頒布了一系列有關內部控制的權威性文件，制約了行政事業(yè)單位的內部權利，使大部分的經濟與業(yè)務活動變得合法合規(guī)，并保障了財務信息的真實性。但內部控制在我國的發(fā)展時間過短，很多相關的法律法規(guī)仍不完善，更是缺乏管理經驗，對于制度成本與行事效率之間的權衡考量不充分。同時，財務管理制度改革緩慢，政府的審計與集中收付制度不夠科學，難以提高內部控制的質量與效率。

其次，內部控制最早是在西方國家的實踐中產生的，之后被引入公共管理領域。我國在進行內部控制后，尤其重視本土化創(chuàng)新，綜合了我國的實際國情，并與“為人民服務”這一宗旨緊密結合，彌補了行政事業(yè)單位在公共服務領域內部控制建設理論層面的欠缺。但目前亟待提出符合時代特征和中國特色的內部控制規(guī)范，形成“中國標準”，為世界貢獻自己的一份力量。

2.內部環(huán)境

有序的內部環(huán)境可以讓行政事業(yè)單位的管理有法可依、更加高效。其影響方面主要表現(xiàn)為：第一，組織內的崗位設置與權責分配不合理，有些組織職位數(shù)量少而職責種類多，導致了不合理的兼崗問題。對于組織來說，不相容的職務相關人員在崗位上相互監(jiān)督，在工作過程中相互制約，可以有效消滅腐敗的滋生與繁衍。還有些組織沒有設立單獨的審計機構，財務人員又招收較少，形成了不合理的財務管理機制。第二，組織制度設置不科學。應明確各個部門和崗位的權限范圍及相關責任制度，避免相關制度朝令夕改、內容籠統(tǒng)且缺乏預見性與可行性，使得人員對制度流程模糊不清，行為隨心所欲。第三，預算、審批等控制活動不到位，步驟流程形同虛設，難以發(fā)揮實際作用，這不僅影響了行政事業(yè)單位的日常工作，而且使管理目標的實現(xiàn)受到阻礙。

（二）有效的控制活動是基礎

行政事業(yè)單位缺乏對資產的控制，其目前仍采用政府集中采購制度，該項制度在一定程度上減少了成本花費，統(tǒng)一購置了固定資產，但缺乏相應的控制管理，致使單位過于重視購置而忽視了對固定資產的管理，甚至為了支出經費虛報固定資產的購買花銷。情況表現(xiàn)為：購置資產、折舊損耗未能及時登記入賬，實際固定資產與賬目不符，花銷開支效率低下。在預算編制方面也較為粗糙，對于具體的業(yè)務支出不夠細化，造成活動分配不合理、資金預設不充足，業(yè)務難以展開，支出的經費最終由機會成本變?yōu)榱顺翛]成本。編制過程也未體現(xiàn)科學性與計劃性，使得執(zhí)行時不斷調整預算資金，既消耗了工作人員的辦事信心，也影響了預算的控制力。

（三）風險的控制水平是關鍵

風險控制的主要任務是經營好組織日常業(yè)務，提前識別風險并作出決策，建立預警機制，做好風險的規(guī)避行為。事業(yè)單位會面臨各種各樣的風險，若是內控隨意，缺乏控制流程與風險控制，則會阻礙組織的可持續(xù)發(fā)展。首先，人員對內部控制的認識不足，風險意識淡薄，大部分組織人員將內控視作增加單位成本的無效行為，沒有深刻理解其真正內涵，致使內控流程繁雜，正式規(guī)范淪為過場行為、責任流于形式，過于注重短期利益，對潛在風險的判別意識及敏感程度低，難以及時識別風險、防范危機。其次，沒有設立風險評估機制，任務的可行性和沉沒成本與機會成本的判斷通常由領導決定，不夠準確。執(zhí)行人員對自我評估的價值體系不夠通透，限制了內部控制評估工作的有效開展。

（四）良好的信息溝通是保障

在大數(shù)據(jù)時代，為了更好地適應環(huán)境的更新變化，需要重視信息建設與溝通渠道，充分利用信息技術開展工作。其一，預算管理、會計核算、人力資源等信息系統(tǒng)不對口，未建立信息系統(tǒng)交換平臺，形成了各部門溝通之間的信息壁壘，且文件格式不統(tǒng)一，匯總難度大，耗費時間，降低了效率。其二，信息公開程度不同，導致各部門之間的信息不對稱，甚至有些部門以信息涉密為由，不公開或者選擇性地公開一些已經處理過的信息，混淆大眾視野。其三，上下級及外部監(jiān)督渠道不通暢。當問題出現(xiàn)時，難以及時解決，導致問題擴散，錯過了處理的最佳時機。而且外部監(jiān)督的力度較弱，審計等機關監(jiān)督的重點在于業(yè)務是否合規(guī)及合法，幾乎不會對內控制度的進展情況進行檢查，使得內控推行無法得到保障。其四，將信息化順序置于制度建設之后。完備的內控建設是實現(xiàn)的基礎，而信息化是落實手段。一些組織預備將內控制度完善后再開始信息化建設，其實可以因地制宜，預先信息化，讓各部門及領導成員感受到流程制度的不合理，促進制度的改進。

（五）人員的重視參與是動力

在事業(yè)單位，領導的意見往往成為核心要素，組織思想與命令由領導傳遞給下級職員再貫徹實施，但他們擁有“有限理性”，內部控制體系既能成為管理規(guī)范化及目標實現(xiàn)的重要幫手，體現(xiàn)領導的權威與能力，也能使領導的自由裁量權受到限制，左右其“任性”想法。每個人的精力有限，無法事無巨細地處理業(yè)務，所以領導應著重關注組織的未來發(fā)展規(guī)劃與經濟業(yè)務，借助內部控制實現(xiàn)內控目標。其次，內控體系建設與領導的職責及績效并無關聯(lián)，所以很多部門對此仍處于觀望狀態(tài)，并不積極主動實施改進，哪怕提倡實施也多為形式主義，可見行政事業(yè)單位的內控建設力度不夠。最后，組織領導慣用政治抵制內控，即只要做好交辦的任務即可，忽視了完成任務的代價，本可以用少量資金完成的事卻花費了大量資金，加大了人民的稅負，增加了財政壓力。

內部控制僅靠一個人或者一個部門是難以完成的，需要單位全體成員共同出謀劃策、一起完成。內部控制就像一只無形的手，對單位的各個方面都起到重要作用，既可以幫助領導控制各個層面的經營活動，也可以矯正組織的運行軌跡，防患于未然。但是組織成員總是忙于眼前的實質性工作而忽視了這一抽象的概念，使得內控全員參與率低，這也是內控成效差的原因之一。

四、加強行政事業(yè)單位內部控制的措施

（一）完善機制，保障實施

我國于2012年頒布的行政性規(guī)范文件相比《預算法》《政府采購法》來說效率過低，還不能納入法律體系內，應當在實踐中不斷積累經驗，將一些成熟的、受到一致認可的制度上升到法律層面，擴大內控的法律覆蓋面，從法律的角度明確內控建設的權利與責任，規(guī)范違規(guī)違紀行為，防范貪污腐敗。不斷跟隨時代的步伐，配套相應的制度改革政策，提高內部控制的質量與效率。

事業(yè)單位還應從組織框架入手，將內控工作從財務部門分離出來，對下設法律審核、資金管理、預算管理等責任權限進行界定與細化，有序開展各項活動。建立嚴格的內控制度，當預算目標發(fā)生偏離時，經上級批準層層落實，避免控制乏力。全面覆蓋組織的財務審批流程和經費報銷制度，并要求所有資金的收入與撥付都登記入賬、合理保管。通過不相容崗位，規(guī)避事前貪污、事后舞弊現(xiàn)象。實行輪崗制度，尤其是財務負責人這一關鍵崗位，并將審計、會計、采購等人員納入輪崗范疇，妥善處理工作的交接。

（二）加強控制管理活動

各行政事業(yè)單位需根據(jù)自身的實際情況設置相關內控模式，解決過程混亂，采購、使用、報銷等行為不規(guī)范的問題。一方面，規(guī)范組織的資產盤點行為，要求資產部門定期對資產數(shù)量、價值、損耗等情況進行核查。制定資產出入庫程序，保證信息及時錄入，做好賬務處理工作。另一方面，發(fā)揮預算績效管理的作用，將日常管理工作，重大項目開展以及關鍵崗位作為考核評價的主要對象，制定相應的考核指標，將其與組織目標聯(lián)系起來，縮短考核周期，實現(xiàn)對預算過程的控制。

事業(yè)單位應以審計部門和紀檢部門為核心機構，確定審計工作范圍，關注重大項目審計、審計報告編制等內容，發(fā)揮事前預測與事中監(jiān)管職能，加大監(jiān)管力度。還可以采取外部監(jiān)管的形式，保證事業(yè)單位內部管理工作的透明度。同時，加強合同管理，規(guī)范簽訂程序，實現(xiàn)合同管理與預算、采購、收支管理等內容相結合。建立對合同訂立、變更等全過程的有效監(jiān)控，強化合同履行情況及效果的檢查、分析與驗收。事后妥善保管檔案，防止問題的發(fā)生，維護雙方權益。

（三）控制風險建立評估

行政事業(yè)單位需要熟悉風險管理的相關程序特點，便于在此基礎上制定風險控制的方法。首先，要做好風險的前期準備工作，具備識別風險的能力，好在今后面臨各種風險的時候能及時作出反應，對癥下藥。并劃分各部門的工作目標，做好業(yè)務活動的一致統(tǒng)一。為了解決部門出現(xiàn)的目標偏差風險，可以利用各種媒介加強溝通交流，也可以對日常存在或潛在的風險進行梳理，歸類出現(xiàn)頻次與應對方法，制成清單。其次，基于資金的流動情況，將責任落實到個人，每個人都要對自己的風險點負責，采用專家分析法、調查法等，排查風險發(fā)生的原因，分析該風險對于事業(yè)單位帶來的影響及波及范圍，確認風險等級，列出各類清單，不斷更新調整。實現(xiàn)“人治”向“法治”的轉變，建立有效的制衡機制，回避風險。最后，定期進行風險評估并匯報。在做足前期工作和日常安排后，需要定期觀測風險管理，一旦超過預警數(shù)額或者預警時間，則根據(jù)系統(tǒng)設置發(fā)送提示，匯報主要領導，發(fā)送可行性處理方案，較少危機擴散，提升效率。

（四）良好的信息溝通是保障

重視信息化建設工作可以更好地適應外部經濟環(huán)境，提升內部管理效率。在信息化時代，行政事業(yè)單位的財務人員可以從單純的會計工作中脫離出來，轉而成為一名管理會計人員，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的集成與交換，深入挖掘信息潛藏的價值，用精準的信息數(shù)據(jù)和資料分析指導業(yè)務決策工作與人員的管理行為，提升單位效益。

首先，要建立信息系統(tǒng)交換平臺，實現(xiàn)單位內的資源共享。統(tǒng)一各部門的信息系統(tǒng)，連接端口與文件格式等內容，打破溝通壁壘，提升工作效率。其次，完善內控的信息公開機制，提高工作與信息的透明度。信息公開不僅是針對部門內的全體成員，還應當針對事業(yè)單位的受眾群體，保障他們的知情權與監(jiān)督權。再次，暢通溝通渠道，強化監(jiān)督機制。完善內部監(jiān)督方式，重視下級的信息反饋，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時處理，將內控建設趨于完整。同時，加大外部監(jiān)控力度，拓寬監(jiān)督渠道。當信息不對稱的鴻溝得到彌補時，公眾對于內控也可以貢獻一份力量。最后，依靠科技手段，將有效的控制制度植入信息系統(tǒng)中，用機器監(jiān)管組織的業(yè)務活動，避免日常工作運行時的人為干擾，信息系統(tǒng)持續(xù)性的監(jiān)督管理是實現(xiàn)高效內部控制的重要方式。

（五）動員全體培養(yǎng)意識

事業(yè)單位要重視思想意識的提升，組織單位的全體成員學習掌握內控的相關內容與優(yōu)勢，激發(fā)大家的行動積極性，并在學習的過程中提高自身的專業(yè)水平與責任意識。充分發(fā)揮績效的功能作用，將內控的建設程度與執(zhí)行情況納入組織考核目標，使其與領導的績效考核及晉升評優(yōu)緊密聯(lián)系，督促領導重視內部控制的建設工作，將組織發(fā)展目光從腳下轉至未來，避免其因各種借口抵制內控的發(fā)展。

另外，單位要培養(yǎng)一批既懂內控又懂業(yè)務的人才，讓他們探索更加具有中國特色內涵、符合單位實際的控制方式。凝聚組織內全體成員的力量，建立思想與行動的統(tǒng)一戰(zhàn)線，在領導的帶領下，增強部門成員的思想意識，提高人員的參與率。

五、結語

對于行政事業(yè)單位來說，搭建完善的內部控制管理體系既是適應國家政策法規(guī)的必然要求，也是單位提升內部管理水平的有效方式。在這一過程中，事業(yè)單位應基于自身在財務管理、業(yè)務管理等方面存在的不足之處，通過優(yōu)化內控環(huán)境、完善內控機制、加強資金管理、強化風險控制、健全監(jiān)管機構、推進信息化建設等方式，不斷完善內部管理體系，從而實現(xiàn)事業(yè)單位又好又快的發(fā)展。