張亞明

(中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

0 引言

初級礦產(chǎn)品是指經(jīng)過采礦作業(yè)后脫離自然賦存狀態(tài)的原礦產(chǎn)品以及經(jīng)過選礦作業(yè)得到的精礦產(chǎn)品，如油氣、煤炭原礦和洗選煤、金屬原礦及選礦產(chǎn)品、非金屬原礦及選礦產(chǎn)品、水氣礦產(chǎn)等[1-5]。2021年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出：“要正確認(rèn)識和把握初級產(chǎn)品供給保障”“要增強(qiáng)國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力，加快油氣等資源先進(jìn)開采技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系”。因此，初級礦產(chǎn)品作為工業(yè)生產(chǎn)的“糧食”，是經(jīng)濟(jì)最為基礎(chǔ)的部分，加強(qiáng)其供給保障能力，是現(xiàn)實所需也是長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，關(guān)系到我國第二個百年奮斗目標(biāo)的實現(xiàn)和中華民族的偉大復(fù)興。我國礦產(chǎn)資源具有明顯的“貧礦多、富礦少，共伴生礦多、單一礦少，嵌布粒度細(xì)、選冶難度大”等特點(diǎn)，資源供給保障難度較大；尤其是鐵礦、銅礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，對外依存度較高，其初級礦產(chǎn)品自供給保障能力難以滿足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。因此，開展初級礦產(chǎn)品自供給保障能力研究，系統(tǒng)分析影響初級礦產(chǎn)品自供給保障的主要因素，并提出針對性建議，對增強(qiáng)國內(nèi)初級礦產(chǎn)品自供給保障能力、把礦產(chǎn)資源的“飯碗”牢牢端在自己手中、兜住資源安全供給保障底線具有重要的戰(zhàn)略意義。

1 初級礦產(chǎn)品自供給保障影響因素分析

1.1 資源狀況

資源儲量規(guī)模是決定初級礦產(chǎn)品生產(chǎn)能力的重要指標(biāo)，也是影響初級礦產(chǎn)品自供給保障能力的關(guān)鍵因素。礦產(chǎn)資源分布具有明顯的非均衡性，其礦種數(shù)量和質(zhì)量具有顯著的地區(qū)性差異，導(dǎo)致各國、各地區(qū)不同礦產(chǎn)資源稀缺程度極為不同[6]。我國礦產(chǎn)資源分布很不均衡，除鎢、鉬等少數(shù)礦產(chǎn)儲量規(guī)模較大外，鐵、銅等多數(shù)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲量在全球的占比較低，導(dǎo)致我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，資源供給保障能力差異較大。以鎢礦和銅礦為例：2020年我國鎢礦資源儲量為190萬t(金屬)，約占全球的56%(見表1)，鎢精礦產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的82%，進(jìn)口量僅為自產(chǎn)量的4%，國內(nèi)鎢礦資源供給保障能力較強(qiáng)；2020年全球銅礦資源儲量為8.7億t(金屬)，我國銅礦資源儲量僅占全球的3%，我國年產(chǎn)銅精礦不足全球的9%，對外依存度超過75%，國內(nèi)資源供應(yīng)不足[7-8]。資源儲量直接影響初級礦產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，對礦產(chǎn)資源供給保障能力具有極為重要的影響。

表1 2020年我國部分金屬礦產(chǎn)儲量和產(chǎn)量情況[7]

資源稟賦決定了資源的可利用程度和利用難易程度，是影響礦產(chǎn)資源自供給保障能力的重要因素。資源特點(diǎn)反映了礦產(chǎn)資源在自然界中的存在形式，主要包括礦石類型、礦石品位等要素。礦石品位是劃分礦石和巖石的主要指標(biāo)，而礦石類型則是決定礦石選別難易程度的重要指標(biāo)。長期以來，大規(guī)模高強(qiáng)度開采使得我國礦產(chǎn)資源品位不斷降低，采選難度持續(xù)升高，資源供給保障難度日益加大。以鐵礦石為例，2020年全球鐵礦石資源儲量為1 800億t，平均品位46.6%(見圖1)，我國鐵礦石資源儲量為200億t，位居全球第4(見圖2)，但我國鐵礦石平均品位僅為34.5%，遠(yuǎn)低于全球平均品位。我國鐵礦石儲量雖大，但多為貧礦，選冶難度大，生產(chǎn)成本高，資源供應(yīng)能力較差，對外依存度高達(dá)84%[7,9]。

圖1 2020年全球鐵礦資源品位情況[7]

圖2 2020年全球鐵礦資源儲量分布[7]

1.2 技術(shù)創(chuàng)新能力

技術(shù)水平對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)具有巨大的推動作用，是提高初級礦產(chǎn)品自供給保障能力的重要手段。習(xí)近平總書記指出：“中國要強(qiáng)盛、要復(fù)興，就一定要大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)，努力成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地”?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展能夠極大促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)水平，提高對礦產(chǎn)資源的發(fā)現(xiàn)能力和利用能力，是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源供給保障能力的重要手段。如參照贛南石英脈型黑鎢礦“五層樓”成礦模式，在武寧縣東坪探獲了超大型鎢礦，其中保有鎢礦礦石量4 773萬t，保有低品位鎢礦礦石量611萬t。成礦理論和勘查技術(shù)的突破，促進(jìn)了大型或特大型礦產(chǎn)地的發(fā)現(xiàn)，極大增加了后備資源量?！暗推肺涣忤F礦、褐鐵礦回轉(zhuǎn)窯磁化焙燒-磁選新技術(shù)”能夠高效利用低品位菱鐵礦和褐鐵礦，提高選礦回收率，可有效利用7 000萬t已探明的和近億噸遠(yuǎn)景儲量的鐵礦石?！柏毤?xì)雜難選膠磷礦資源化利用關(guān)鍵技術(shù)”將磷礦的入選品位降至18%，盤活云南中低品位磷礦資源17.16億t[10]。采選技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，能夠有效降低可利用礦石品位，使低品位、共伴生礦產(chǎn)的開發(fā)利用成為可能。

1.3 政策制度

1)非油氣礦產(chǎn)勘查市場活躍度受到影響

礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的出臺對維護(hù)國家所有者權(quán)益、完善礦產(chǎn)資源有償使用制度具有重要意義，有力促進(jìn)了礦產(chǎn)資源節(jié)約和高效利用[11]。但業(yè)內(nèi)人士普遍反映，與國際通行的權(quán)利金在資源開采階段按率征收不同，我國探礦權(quán)出讓收益主要在出讓階段按照金額征收，導(dǎo)致探礦權(quán)人動用資源之前就需繳納大額出讓收益，這在一定程度上提高了勘查行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，增加了企業(yè)的投資風(fēng)險。對企業(yè)自行出資的勘查投入，缺乏抵扣或減免機(jī)制，一定程度影響了社會資本投資勘查行業(yè)的積極性[12-13]。勘查市場活躍度持續(xù)走低，使得勘查投入不斷下降，長此以往將導(dǎo)致新增資源儲量減少，對初級礦產(chǎn)品保障具有一定影響。

2)可供勘查開采區(qū)域不斷縮小

2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，要求2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。生態(tài)紅線的劃定能夠切實保護(hù)我國生態(tài)資源，有效遏制資源和能源的過度利用和無序開發(fā)，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境的平衡和統(tǒng)一。但由于對紅線劃定中的工作協(xié)調(diào)和規(guī)劃銜接認(rèn)識不足、重視程度不夠，且國家對各類保護(hù)區(qū)有補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)劃定時存在隨意性和擴(kuò)大化，生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)區(qū)設(shè)置后，禁止進(jìn)行礦產(chǎn)勘查，可供勘查空間進(jìn)一步被擠壓[14]。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，全國共建立自然保護(hù)區(qū)2 750個，自然保護(hù)區(qū)的總面積達(dá)到147萬km2，約占陸域國土面積的15%。近年來，資源大省逐步開展保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作，青海已清退祁連山自然保護(hù)區(qū)20個探礦權(quán)，廣西78個自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)也將逐步依法退出，重慶自然保護(hù)區(qū)已退出42宗礦業(yè)權(quán)。

1.4 資源利用方式

資源循環(huán)利用可有效提高資源利用效率，降低初級產(chǎn)品消耗。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對資源的需求量不斷增加，同時產(chǎn)生的廢舊資源也在不斷增長。全面推進(jìn)廢舊資源循環(huán)利用是擺脫我國資源供給保障困境的有效措施。因此，提高資源循環(huán)利用水平，增加二次資源利用，不僅可直接實現(xiàn)固體廢物減量化、降低資源開發(fā)利用成本，還可以發(fā)揮減少資源消耗和減污降碳的協(xié)同效應(yīng)，切實提高資源供給保障能力。

2 我國初級礦產(chǎn)品自供給保障現(xiàn)狀

2.1 固體礦產(chǎn)勘查情況

2007-2013年，我國固體礦產(chǎn)勘查投入大幅增長，隨著礦業(yè)市場持續(xù)下行，2013年以后固體礦產(chǎn)勘查投入快速降低，2020年固體礦產(chǎn)勘查投入降至2013年的1/3。其中，財政資金投入變化趨勢與勘查投入變化趨勢基本一致，2020年勘查投入為110億元。社會資金勘查投入自2012年以來持續(xù)降低，2017年為近十年來首次低于財政資金，2020年降至51億元(見圖3)。

圖3 我國非油氣礦產(chǎn)勘查投入情況

受勘查投入持續(xù)降低的影響，2012年以來固體礦產(chǎn)鉆探工作量持續(xù)減少，由2012年的2 641萬m降至2020年的528萬m，降低了80%。同時，新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地數(shù)量總體呈降低趨勢，由2012年的236個降至2020年的96個(見圖4)。綜合來看，我國礦產(chǎn)勘查行業(yè)資本進(jìn)入量不斷降低，市場活躍程度總體在下降，長此以往，國內(nèi)礦產(chǎn)資源保障能力將會受到影響。

圖4 鉆探工作量和新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地情況

2.2 固體礦產(chǎn)采選業(yè)情況

我國采選業(yè)固定資產(chǎn)投資情況如圖5所示。由圖5可知：2013年以來，我國固體礦產(chǎn)采選業(yè)固定資產(chǎn)投資不斷降低，2017年降至6 263億元，較2013年降低了40%；2018年以后受非金屬礦產(chǎn)品價格大幅上漲影響，非金屬礦固定資產(chǎn)投資大幅增加，帶動非金屬礦采選業(yè)固定資產(chǎn)投資不斷增加，而煤炭、黑色金屬、有色金屬采選業(yè)固定資產(chǎn)投資總體大幅降低；與2013年采選業(yè)固定資產(chǎn)投資相比，2020年煤炭降低了31%，黑色金屬降低了56%，有色金屬降低了37%。近年來，我國部分大宗礦產(chǎn)產(chǎn)量難以匹配消費(fèi)需求，礦產(chǎn)品進(jìn)口量不斷增加。以鐵礦石、銅精礦、鋁土礦為例(見圖6-圖8)，2012年以來，鐵礦石、銅精礦、鋁土礦進(jìn)口量大幅增加，2020年進(jìn)口量均遠(yuǎn)超國內(nèi)產(chǎn)量，國內(nèi)自供給能力明顯不足[6,15-16]。

圖5 采選業(yè)固定資產(chǎn)投資情況

圖6 鐵礦石生產(chǎn)及進(jìn)口情況[7,16]

圖7 銅精礦生產(chǎn)及進(jìn)口情況[7,16]

圖8 鋁土礦生產(chǎn)及進(jìn)口情況[7,16]

2.3 資源循環(huán)利用情況

我國資源循環(huán)利用起步較晚，在二次資源回收渠道、技術(shù)裝備、政策扶植等方面均存在不足，資源循環(huán)利用效率明顯偏低[17]。2019年，我國再生鋁產(chǎn)量占精煉鋁產(chǎn)量的21%，較全球平均水平低12個百分點(diǎn)。2020年，我國廢鋼比僅為20%，較全球平均水平低17個百分點(diǎn)；我國再生鉛產(chǎn)量占精煉鉛產(chǎn)量的44%，較全球平均水平低19個百分點(diǎn)。

3 我國初級礦產(chǎn)品自供給保障能力提升路徑

3.1 加大國內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)力度

1)加速推進(jìn)礦業(yè)權(quán)設(shè)置和轉(zhuǎn)化，提升資源短期供給能力

針對煤炭、鐵、銅等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，從行政管理、政策制度、市場機(jī)制等方面，著力解決探礦權(quán)向采礦權(quán)轉(zhuǎn)化的堵點(diǎn)和難點(diǎn)問題，實現(xiàn)探礦權(quán)向采礦權(quán)的順利轉(zhuǎn)換，提升國內(nèi)初級礦產(chǎn)品生產(chǎn)能力。深化礦產(chǎn)資源管理制度改革，簡化礦業(yè)權(quán)申請審批流程，做好礦業(yè)權(quán)設(shè)立前用地、用林、環(huán)保、安全等方面的銜接，推進(jìn)“凈礦”出讓，確保礦山快速進(jìn)入生產(chǎn)階段。針對稀土、鎢等優(yōu)勢戰(zhàn)略礦產(chǎn)，嚴(yán)格落實指標(biāo)限制要求，在滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的情況下，做好資源儲備，保障資源長期供給。

2)加大勘查資金投入，提升資源中長期保障能力

貫徹落實《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》的要求，充分發(fā)揮不同來源資金的作用，積極推進(jìn)地質(zhì)勘查的市場化。財政資金主要用于開展基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查，初步了解全國資源情況，為礦產(chǎn)勘查規(guī)劃提供基礎(chǔ)支撐，同時結(jié)合我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源緊缺程度，統(tǒng)籌財政資金，提高中央和地方勘查投入，加大對鐵、銅等緊缺性戰(zhàn)略礦產(chǎn)的勘查力度。積極吸引社會資本開展商業(yè)性勘查，尤其是鼓勵社會資本參與緊缺性戰(zhàn)略礦產(chǎn)勘查，并按照投資比例確定收益分配，保障社會資金的合理收益。同時，加速培育競爭、開放的礦業(yè)權(quán)市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，激活勘查市場活力。

3.2 釋放政策紅利，實現(xiàn)“放水養(yǎng)魚”

1)探索建立勘查成本補(bǔ)償機(jī)制

為提高社會資金投資勘查領(lǐng)域的積極性，鼓勵社會資本進(jìn)入，可參考國外普遍做法，探索建立切實可行的補(bǔ)貼或稅費(fèi)減免政策，降低企業(yè)的勘查成本。如美國、加拿大、澳大利亞等國家，為應(yīng)對勘查行業(yè)下行的影響，曾設(shè)置礦產(chǎn)勘查補(bǔ)貼，針對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，政府對勘查公司提供勘查成本補(bǔ)貼，當(dāng)發(fā)現(xiàn)礦床并進(jìn)入開采后，從收益中提取一定比例費(fèi)用，返還成本補(bǔ)貼。此外，部分國家針對資源耗竭礦山建立了資源耗竭補(bǔ)貼，礦山企業(yè)可從收入中留存部分資金作為勘查費(fèi)用，激勵企業(yè)開展后續(xù)勘查工作。

2)優(yōu)化采礦業(yè)稅費(fèi)政策

借鑒國際通行做法，根據(jù)礦業(yè)權(quán)類型、勘查風(fēng)險、儲量規(guī)模等分類別確定出讓收益征收方式，對于砂石土礦可采用金額方式在競爭出讓階段一次性征收，對于其他礦產(chǎn)宜采用從價方式征收，降低企業(yè)前期勘查成本。同時，針對低品位、共伴生礦以及尾礦利用企業(yè)，探索制訂資源稅、出讓收益等稅費(fèi)減免措施；對我國緊缺的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的勘查開采，可探索減免礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，對開采的資源可適當(dāng)減征資源稅和出讓收益，以提高資源供給保障能力。

3.3 加強(qiáng)資源儲備，提升中長期自供給保障能力

1)建立初級礦產(chǎn)品儲備機(jī)制

針對找礦潛力低、資源儲量不足的礦種，可根據(jù)國際國內(nèi)礦業(yè)市場變化情況，靈活確定儲備礦種、儲備規(guī)模、儲備渠道，動態(tài)調(diào)整儲備情況，避免中短期供應(yīng)中斷，滿足經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的需求。

2)建立礦產(chǎn)地儲備制度

形成以政府為主導(dǎo)、市場協(xié)同運(yùn)行的礦產(chǎn)地儲備模式。通過國家地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)可供進(jìn)一步勘查的區(qū)域后，引入社會資本參與勘查工作，形成的礦產(chǎn)地按照“宜采則采、宜儲則儲”的原則管理，對需要進(jìn)行儲備的礦產(chǎn)地由國家出資收回儲備。針對生態(tài)保護(hù)紅線范圍，按照不同功能區(qū)域，在嚴(yán)格落實生態(tài)文明總體要求的前提下，探索開展“只勘查不開采”模式，通過財政資金實施一定程度的勘查作業(yè)，發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)地作為資源儲備地以備開采。

3.4 堅持節(jié)約優(yōu)先，降低初級礦產(chǎn)品消耗

1)全面推進(jìn)礦業(yè)領(lǐng)域節(jié)約集約利用

堅持資源開發(fā)與節(jié)約集約利用相結(jié)合，嚴(yán)格落實礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用“三率”最低指標(biāo)要求，提高資源開發(fā)利用效率。鼓勵礦山企業(yè)綜合利用低品位、共伴生礦產(chǎn)以及從尾礦中回收有用組分，積極倡導(dǎo)采后區(qū)域的殘、邊資源回收利用，充分挖掘資源潛力。針對難采選、開采深度大等關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，積極開展采選技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)，加速技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，加快產(chǎn)業(yè)化推廣力度，實現(xiàn)“貧礦變富礦、小礦變大礦、呆礦變活礦”，切實提升資源保障能力。

2)推進(jìn)資源循環(huán)利用

推進(jìn)廢舊資源循環(huán)利用，是補(bǔ)足我國初級礦產(chǎn)品短板的重要方式。政策方面，完善資源循環(huán)利用法律法規(guī)，配套相關(guān)實施細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化資源循環(huán)利用條目，同時完善資源循環(huán)利用激勵機(jī)制，從稅費(fèi)減免、財政補(bǔ)貼等方面鼓勵資源循環(huán)利用。技術(shù)層面，建立統(tǒng)一的技術(shù)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控廢舊產(chǎn)品再生產(chǎn)過程，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，同時加快推進(jìn)技術(shù)攻關(guān)，解決當(dāng)前廢舊資源分類回收、分揀提煉等環(huán)節(jié)的技術(shù)難題，形成生產(chǎn)效率高、過程污染低、產(chǎn)出總量大、產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)的循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)。

3)持續(xù)推進(jìn)礦業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

當(dāng)前，我國鐵礦等礦產(chǎn)資源進(jìn)口量較大，而以進(jìn)口礦石為原料生產(chǎn)的中間產(chǎn)品大量出口國外，與此同時又從國外進(jìn)口大量由這些中間產(chǎn)品制造的高端產(chǎn)品，存在明顯的“兩端在外、中間過?！眴栴}，如2020年我國進(jìn)口鐵礦石11.7億t，出口板材、棒線材等中端產(chǎn)品5 367萬t，同年進(jìn)口附加值較高的鋼鐵產(chǎn)品2 023萬t[6,11]。因此，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，嚴(yán)格限制鋼鐵、原鋁、化工行業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)張，推進(jìn)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，將資源向產(chǎn)業(yè)鏈條長、產(chǎn)品附加值高、資源利用充分、環(huán)境影響小的優(yōu)勢企業(yè)集中，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和高端供給。

4 結(jié)語

初級礦產(chǎn)品作為工業(yè)生產(chǎn)最為基礎(chǔ)的原材料，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基石，越來越多的國家提高了對初級礦產(chǎn)品的重視程度，尤其是煤炭等能源礦產(chǎn)以及鋰、鈷、銅等新型戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，部分國家還建立了關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄。當(dāng)前，受貿(mào)易保護(hù)主義、資源民族主義、新型冠狀病毒肺炎疫情、全球經(jīng)濟(jì)下行等多重因素影響，礦業(yè)發(fā)展受到較大阻礙，礦產(chǎn)品貿(mào)易難度不斷加大。因此，從多方面提升國內(nèi)初級礦產(chǎn)品自供給保障能力既是當(dāng)前也是未來長期需要研究的課題。