賀 輝

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

國(guó)際公共衛(wèi)生法的權(quán)威學(xué)者大衛(wèi)·費(fèi)德勒教授認(rèn)為，21世紀(jì)公共衛(wèi)生與生物安全威脅的兩大根本來源之一是自然產(chǎn)生的傳染病。在他看來，新出現(xiàn)的以及變異的新發(fā)傳染病對(duì)于全球的公共衛(wèi)生和生物安全具有最大的威脅，而且這種威脅帶有全球性的性質(zhì)，所以必須通過對(duì)國(guó)際法既有規(guī)則的重構(gòu)來解決傳染病對(duì)人類社會(huì)所帶來的根本性威脅[1]。21世紀(jì)以來，人類社會(huì)爆發(fā)了非典型性肺炎、甲型H1N1流感、中東呼吸綜合征、埃博拉病毒、寨卡病毒、新型冠狀病毒肺炎等影響較大的傳染病疫情。以此次新型冠狀病毒肺炎為例，從發(fā)現(xiàn)不久就發(fā)展為全球性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件(PHEIC)，其傳播速度之快、破壞力之強(qiáng)令人瞠目結(jié)舌。因此，如何從制度層面構(gòu)建應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效方法與手段就顯得非常重要。

一、現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)國(guó)際法規(guī)則分析

所謂傳染病是指由致病性生物病原體引起的可以通過各種接觸傳播的致命性或非致命性的疾病，它們可能從多種方式轉(zhuǎn)移到易感宿主[2]。旅游和貿(mào)易全球化、人口流動(dòng)、無計(jì)劃的城市化和氣候變化等挑戰(zhàn)對(duì)傳染疾病的傳播方式與傳播速度產(chǎn)生了根本性的影響，這些疾病正以前所未有的速度跨越國(guó)界，使全人類的感染率和國(guó)際傳染的安全威脅倍增[3]。

(一)以《國(guó)際衛(wèi)生條例》為核心體系的國(guó)際規(guī)則架構(gòu)

傳染病控制是公共衛(wèi)生領(lǐng)域國(guó)際法發(fā)展的根本。實(shí)際上，國(guó)際衛(wèi)生法的起源可以追溯到19世紀(jì)中葉，部分歐洲國(guó)家召開了第一次衛(wèi)生會(huì)議，其目的是就打擊霍亂的流行，預(yù)防和保護(hù)各國(guó)免遭傳染病的侵害，試圖減輕隔離對(duì)國(guó)際貿(mào)易的損害。之后，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際合作一直在穩(wěn)定推進(jìn)，以應(yīng)對(duì)傳染病這種“人類的巨大禍害”，因此，國(guó)際衛(wèi)生法在迫切衛(wèi)生安全需求的推動(dòng)下得到了發(fā)展[4]。

國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域規(guī)制模式的演變?cè)诤艽蟪潭壬媳憩F(xiàn)為從衛(wèi)生問題上的國(guó)內(nèi)管轄權(quán)和專屬主權(quán)逐步轉(zhuǎn)向國(guó)家間合作，從這種多邊合作轉(zhuǎn)向制度化，再到全球治理。從規(guī)范的角度來看，這些步驟對(duì)應(yīng)于從國(guó)家規(guī)定單方面隔離與檢疫措施到通過雙邊和多邊衛(wèi)生公約進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)的過渡，通過反復(fù)的實(shí)踐逐步使得應(yīng)對(duì)傳染病的措施體系轉(zhuǎn)化成為國(guó)際公共衛(wèi)生法 [5]。

隨著1946年7月《世界衛(wèi)生組織法》的簽署，世界衛(wèi)生組織(WHO)開始組織化運(yùn)作。這種有體系化的運(yùn)作方式立即在防治傳染病方面起到了引領(lǐng)作用，這是這一演變過程中具有里程碑意義的一步。WHO承擔(dān)起管理國(guó)際疾病控制的責(zé)任，并很快從事了修訂和鞏固現(xiàn)有衛(wèi)生公約的繁重工作。1951年《國(guó)際衛(wèi)生條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)通過，這是第一個(gè)對(duì)“檢疫性疾病”作出規(guī)定的國(guó)際條約，其中包含鼠疫、霍亂、黃熱病、天花等?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》構(gòu)建了現(xiàn)有應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的核心制度，并取代了1903年至1944年期間通過的所有公約，彌補(bǔ)了當(dāng)時(shí)公共衛(wèi)生法一些最明顯的缺點(diǎn)：地域差距、條約重疊、條約繼承造成的不一致，這些公約已經(jīng)過時(shí)，不足以適應(yīng)科學(xué)知識(shí)的發(fā)展以及國(guó)際交通和貿(mào)易速度的提高。盡管如此，為滿足這種需求，1969年WHO完成了一項(xiàng)針對(duì)《條例》的重大修訂，通過了新的綜合性且具有法律約束力的新條例。

1969年《條例》所包含的檢疫性疾病的名單是動(dòng)態(tài)性的。例如，名單中的天花就因?yàn)樵谌蚍秶鷥?nèi)被根除而被移除。該條例力求在對(duì)世界交通干擾最小的情況下，最大限度地保障健康安全。一方面，為了使各國(guó)免受輸入傳染病的風(fēng)險(xiǎn)，它們建立了一個(gè)全球監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，其基礎(chǔ)是對(duì)通知義務(wù)、一般和針對(duì)具體疾病的規(guī)定，以及港口和機(jī)場(chǎng)應(yīng)承擔(dān)的與衛(wèi)生有關(guān)的具體義務(wù)。另一方面，《條例》授權(quán)對(duì)人員和貨物的國(guó)際流動(dòng)采取最大限度的限制措施，并對(duì)不受《條例》約束的疾病實(shí)行有限的政府干預(yù)[6]。

但是隨著時(shí)間的推移，由于一系列復(fù)雜的原因，1969年《條例》越來越無法實(shí)現(xiàn)其核心目的。這些問題主要與它們所涉及的傳染性疾病范圍狹窄、依賴國(guó)家官方通知以及缺乏一個(gè)正式的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制來遏制國(guó)際疾病的蔓延有關(guān)。這些因素加上對(duì)新出現(xiàn)和再出現(xiàn)疾病的日益關(guān)注，導(dǎo)致《條例》對(duì)這些流行疾病的應(yīng)對(duì)能力明顯不足，亟需進(jìn)一步修訂。直到21世紀(jì)第一次全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件(2003年SARS爆發(fā)和2004年甲型H5N121禽流感大流行)的發(fā)生，對(duì)全球衛(wèi)生安全提出了更強(qiáng)烈的要求，這些因素成為國(guó)際社會(huì)重新考慮制定2005年新版《條例》的主要催化劑。

(二)2005版《國(guó)際衛(wèi)生條例》中應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度創(chuàng)新

2005版《條例》規(guī)定WHO應(yīng)該與會(huì)員國(guó)協(xié)商，并發(fā)布指南以支持締約國(guó)提高公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)能力。WHO協(xié)調(diào)各國(guó)利益引入了一系列核心創(chuàng)新思路，包括擴(kuò)大了該條例的適用范圍。締約國(guó)有義務(wù)制定國(guó)內(nèi)法以保持最低限度的公共衛(wèi)生能力，而不僅限于控制入境口岸的疾病控制。確定PHEIC的程序和發(fā)布相關(guān)建議的程序，締約國(guó)有義務(wù)將可能構(gòu)成PHEIC的事件通知WHO，然后由WHO總干事會(huì)同相關(guān)專家成立審查委員會(huì)決定是否授權(quán)WHO依賴官方信息來源以外的信息和傳染疫情出現(xiàn)以外的第三國(guó)的早期預(yù)警，WHO有權(quán)通過各種渠道與可能發(fā)生疫情的國(guó)家政府核實(shí)相關(guān)情況，以便締約國(guó)與WHO之間的緊急聯(lián)系。其中一些創(chuàng)新關(guān)系到《條例》的成功實(shí)施，因此值得更仔細(xì)地分析。

首先，2005版《條例》的適用范圍較1969年的版本明顯擴(kuò)大，修訂后的條例是以“生物安全”為保護(hù)的根本價(jià)值，因此涵蓋了更廣泛的傳染病，其范圍擴(kuò)大到自然、意外或蓄意釋放生物、化學(xué)或放射性核材料。事實(shí)上，本條例還賦予WHO處理“公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”較大范圍的管轄權(quán)。無論是由“傳統(tǒng)”傳染病、新出現(xiàn)的疾病或任何其他可能在國(guó)際上傳播并對(duì)全球公共衛(wèi)生構(gòu)成嚴(yán)重威脅的疾病都可以歸入WHO的管轄范圍。因此，根據(jù)“所有危害方法”，它們適用于對(duì)人類造成或可能造成重大傷害的任何“疾病或醫(yī)療狀況，不論其來源”。該條例將病種擴(kuò)大為“開放性疾病類別”是一種與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新，擺脫了需要不斷更新病種名錄的弊病，納入條例范圍的包括任何可能嚴(yán)重和廣泛危及公共衛(wèi)生的疾病，不論其來源，因?yàn)樗试SWHO和會(huì)員國(guó)通過更靈活和有效的實(shí)施條例來降低新的健康危害。

其次，2005版《條例》建立了一個(gè)全球綜合警報(bào)和反應(yīng)系統(tǒng)(GAR)，依賴于一系列的監(jiān)視和應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，它提供了必要的技術(shù)工具，以履行按照附件2.35中所載的“算法”及時(shí)通知國(guó)家監(jiān)視系統(tǒng)檢測(cè)到的事件的義務(wù)。依據(jù)該系統(tǒng)，對(duì)于任何可能引起國(guó)際公共衛(wèi)生關(guān)注的事件，包括原因或來源不明的事件，以及涉及特定疾病清單(霍亂、肺鼠疫、腦膜炎、黃熱病、病毒性出血熱和其他傳染性發(fā)熱)的事件，都必須發(fā)出強(qiáng)制性通知。新冠肺炎疫情中，中國(guó)政府本著公開、透明、負(fù)責(zé)的原則及時(shí)履行了《條例》中的通知義務(wù)。自2020年1月3日開始，我們就不定期地向WHO和有關(guān)國(guó)家通報(bào)我國(guó)的防控和研究的進(jìn)展，這充分體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)世界公共衛(wèi)生以及生物安全負(fù)責(zé)的態(tài)度和精神以及履行國(guó)際義務(wù)的決心和態(tài)度。

第三，2005版《條例》中的PHEIC概念可以說是一個(gè)最為核心的制度創(chuàng)新?！稐l例》附件2第1條將PHEIC定義為“確定通過疾病的國(guó)際傳播對(duì)其他國(guó)家構(gòu)成公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)并可能需要國(guó)際協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)的特殊事件”。這個(gè)定義意味著在發(fā)生嚴(yán)重的、突然的、不尋常的或意想不到的情況下，對(duì)受影響國(guó)家國(guó)境以外的公共衛(wèi)生造成影響，國(guó)際社會(huì)應(yīng)立即采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)之。條例旨在平衡健康需求與交通和貿(mào)易利益。其第12條規(guī)定，在確定是否發(fā)生PHEIC時(shí)，必須考慮到干擾國(guó)際交通的風(fēng)險(xiǎn)。第28條禁止在任何入境點(diǎn)拒絕進(jìn)入船舶或飛機(jī)，除非該入境點(diǎn)沒有裝備適用衛(wèi)生措施。第33條規(guī)定，未經(jīng)轉(zhuǎn)運(yùn)的過境貨物(活動(dòng)物除外)不應(yīng)受到《條例》規(guī)定的衛(wèi)生措施的約束，也不應(yīng)為公共衛(wèi)生目的而扣留。第43條允許締約國(guó)采取額外的衛(wèi)生措施，前提是：a)它們對(duì)國(guó)際交通的限制不比達(dá)到適當(dāng)健康保護(hù)水平的合理可行的替代品更嚴(yán)格；b)采取額外措施的國(guó)家向WHO提供公共衛(wèi)生理由和有關(guān)這些措施的科學(xué)信息。根據(jù)《條例》的規(guī)定，確定公共衛(wèi)生事件是否屬于這一類別的責(zé)任在于WHO總干事，他可以征求《條例》緊急委員會(huì)的意見。該委員會(huì)由疾病控制、病毒學(xué)、疫苗研發(fā)等方面的國(guó)際專家組成，就事件是否構(gòu)成PHEIC、發(fā)生此類緊急情況的國(guó)家和第三國(guó)應(yīng)采用的臨時(shí)建議以及終止PHEIC提供技術(shù)咨詢和意見。一旦總干事宣布國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，并提出臨時(shí)建議，這些建議將連同有關(guān)國(guó)家采取的任何衛(wèi)生措施的資料一并送交各締約國(guó)。這些建議涉及的有關(guān)人員、行李、貨物、集裝箱、運(yùn)輸工具、貨物和郵包的適當(dāng)衛(wèi)生措施，締約國(guó)應(yīng)采取這些措施，以防止或減少疾病在國(guó)際上的傳播的同時(shí)避免對(duì)國(guó)際運(yùn)輸造成不必要的干擾。應(yīng)該說WHO對(duì)本次新冠肺炎疫情在PHIEC的宣布上是審慎和及時(shí)的，充分顧及了公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)與自由貿(mào)易、人員流動(dòng)之間的平衡。但是少數(shù)西方國(guó)家對(duì)WHO常規(guī)、合理的做法橫加指責(zé)，甚至不惜以退出WHO相要挾，這種不負(fù)責(zé)任的做法無疑是值得譴責(zé)的。

(三)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的國(guó)際規(guī)則尚需優(yōu)化

WHO及其治下的《條例》可以說是治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件最為重要的法律基礎(chǔ)。換言之，通過WHO以及《條例》進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“國(guó)際法治”的“穩(wěn)定”策略來應(yīng)對(duì)高度“不穩(wěn)定”的突發(fā)公共衛(wèi)生事件是目前最為合理的制度路徑。具體而言，從應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理論來說，對(duì)于不能預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，最為理性的應(yīng)對(duì)策略不是試圖去規(guī)避或克服風(fēng)險(xiǎn)，而是通過某種常態(tài)化制度來分散這種風(fēng)險(xiǎn)[7]。簡(jiǎn)言之，國(guó)際法治為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了治理的制度框架，這種框架是應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件最為穩(wěn)定與有效的方法。

雖然法治手段不會(huì)回答和解決公共衛(wèi)生事件下的具體技術(shù)細(xì)節(jié)問題，但這種穩(wěn)定方法意味著每個(gè)主體可以根據(jù)法律的規(guī)定通過自己的行為安排將受到突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能減小。即便已經(jīng)出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國(guó)際社會(huì)的各個(gè)主體的行為也不會(huì)因?yàn)橥蝗唤蹬R的緊急事件而發(fā)生紊亂，還可以透過法治的框架來分配各自的權(quán)利與責(zé)任，讓突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的病原體威脅對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的損害降至最低。此外，國(guó)際法治可以讓不同的價(jià)值得以在規(guī)則的框架內(nèi)得以共存。突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)后，抗擊疫情無疑是各國(guó)所關(guān)心的重中之重的價(jià)值事項(xiàng)，但這也不意味著法的基本價(jià)值就可以被忽略了，法律需要在秩序和制度的框架下以比例的方法讓不同的價(jià)值得以共存，本文前面論述的《條例》的各種規(guī)定正是意圖在法律的框架內(nèi)讓公共衛(wèi)生安全、自由貿(mào)易與人員自由旅行等價(jià)值得以共存，這似乎也是新時(shí)代法治的應(yīng)有之義[8]。在國(guó)際法治的語境下，協(xié)調(diào)兩種存在沖突價(jià)值的規(guī)則在制定國(guó)際法文件中非常重要，防治傳染病維護(hù)生物安全并不意味著要以犧牲人員流動(dòng)自由與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為代價(jià)。人類社會(huì)存在最基本的共同利益，《條例》就是試圖融合與協(xié)調(diào)多元價(jià)值，因此在制度上有頗多創(chuàng)新之處。

《條例》的規(guī)范思路沒有設(shè)置強(qiáng)制禁止締約國(guó)的某種行為，而是試圖在國(guó)家之間以及與WHO的國(guó)際合作領(lǐng)域，促進(jìn)締約國(guó)的合作意愿與公共衛(wèi)生防控能力，以強(qiáng)化具體國(guó)家在應(yīng)對(duì)重大傳染病疫情中的系統(tǒng)能力。但目前WHO在突發(fā)公共衛(wèi)生權(quán)力配置的問題上還存在需要改進(jìn)與完善的空間?！稐l例》第56條規(guī)定了公共衛(wèi)生爭(zhēng)端解決機(jī)制，但該機(jī)制由于各種原因并沒有有效實(shí)施，相關(guān)的判例法體系更是完全不存在，這直接導(dǎo)致在公共衛(wèi)生的應(yīng)對(duì)問題上各國(guó)乃至WHO組織在行為安排上處于一種自行其是的狀態(tài)。

二、通過國(guó)際法治實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的權(quán)力合理分配

在出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，一個(gè)核心的法律問題便是如何合理地分配國(guó)際組織、國(guó)家以及各專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力與責(zé)任，只有厘清各個(gè)主體之間的權(quán)力關(guān)系，才可能清晰地劃分出應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中各個(gè)主體的權(quán)責(zé)范圍。而在此過程中，WHO與《條例》所發(fā)揮的功用是不可忽視的?！稐l例》雖然允許各國(guó)在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中，可以采取“額外措施”以維護(hù)本國(guó)安全，但同時(shí)又規(guī)定采取的額外措施必須符合“比例原則”的要求，比例原則體現(xiàn)在《條例》第43條第1款第1項(xiàng)中，該條款規(guī)定額外衛(wèi)生措施“可獲得與WHO的建議相同或更大程度的健康保護(hù)”，即要將對(duì)健康的保護(hù)與造成國(guó)際交通和貿(mào)易的干擾進(jìn)行衡量，如果后者大于前者，則不應(yīng)采取此額外衛(wèi)生措施。該款規(guī)定明確了締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施需遵循比例原則，各成員國(guó)在適用該條時(shí)，應(yīng)在綜合所有因素、權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)最優(yōu)化的比例原則，確保在健康的保護(hù)上達(dá)到利益最大、國(guó)際交通和貿(mào)易的干擾最小的效果[9]。以上規(guī)定很好地平衡了不同國(guó)家之間對(duì)于應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件所能夠采取的措施范圍，在一定程度上平衡了不同國(guó)家之間具有差異的利益訴求，合理地協(xié)調(diào)了國(guó)家之間的權(quán)力分配關(guān)系。

例如在PHEIC的認(rèn)定與宣告問題上都有很大的不確定性，嚴(yán)重缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這使得本該屬于科學(xué)的疫情防控問題容易被政治所操弄，所以說確立以科學(xué)為導(dǎo)向的國(guó)際法治機(jī)制顯然應(yīng)該成為WHO法律機(jī)制的重點(diǎn)努力方向[10]。此外，現(xiàn)有國(guó)際公共衛(wèi)生法的性質(zhì)被限制于國(guó)際公法的范疇內(nèi)，這就導(dǎo)致其發(fā)揮的功能空間過于狹小，這不但會(huì)在實(shí)質(zhì)上矮化國(guó)際法治在應(yīng)對(duì)PHEIC時(shí)的地位，更會(huì)導(dǎo)致國(guó)際法治在全球公共衛(wèi)生治理過程中的功效作用大為縮水。例如美國(guó)著名衛(wèi)生法學(xué)者勞倫斯·葛斯汀教授在論述國(guó)際公共健康衛(wèi)生治理中的國(guó)際法作用時(shí)，就將國(guó)際法對(duì)于現(xiàn)有衛(wèi)生國(guó)際秩序的貢獻(xiàn)描繪為一種“失敗”，他一針見血地指出：“傳統(tǒng)國(guó)際法制度過度強(qiáng)調(diào)主權(quán)國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中的地位和作用，這就導(dǎo)致在處理全球健康這種復(fù)雜的公共事業(yè)問題時(shí)，無法有效構(gòu)建起多元的監(jiān)管治理體系。在主權(quán)者面前，任何全球公共衛(wèi)生的需要都必須經(jīng)過國(guó)家這個(gè)主權(quán)者的自愿接受方可產(chǎn)生約束力。而且國(guó)際法規(guī)則只能在很低的層次約束國(guó)家，對(duì)于跨國(guó)企業(yè)、非政府組織以及各種具有影響力的基金會(huì)都缺乏相應(yīng)的約束力，這就導(dǎo)致國(guó)際法在全球衛(wèi)生健康治理層面既缺乏激勵(lì)措施又缺乏問責(zé)和制裁的手段?！盵11]盡管國(guó)際組織和國(guó)家越來越多地與非國(guó)家行為者互動(dòng)，并將其納入一些全球衛(wèi)生論壇與會(huì)議，但國(guó)際法并沒有充分利用它們的創(chuàng)造力和資源，這就導(dǎo)致在遇到生物安全危機(jī)時(shí)無法調(diào)動(dòng)這些具有專業(yè)知識(shí)和資源的非國(guó)際法主體的力量，造成了極大的資源浪費(fèi)。相應(yīng)地，在個(gè)人主體存在重大責(zé)任時(shí)，也不能依照國(guó)際法來追究這些主體的責(zé)任，而只能適用相關(guān)的國(guó)內(nèi)法，這就使相關(guān)的私人主體的責(zé)任承擔(dān)呈現(xiàn)出極大的不確定性和不穩(wěn)定性。

因此通過國(guó)際法治來實(shí)現(xiàn)對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行治理時(shí)，不但要將傳統(tǒng)的國(guó)際法主體列為權(quán)力制約的對(duì)象，還要將國(guó)內(nèi)能夠?qū)τ趪?guó)家政策以及國(guó)家行為形成的國(guó)內(nèi)利益群體列為通過權(quán)力分配的手段進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)管的對(duì)象。因?yàn)檫@些利益群體雖然并不直接以國(guó)家的名義從事國(guó)際活動(dòng)，但其可以通過游說、影響選舉等方式影響國(guó)家的對(duì)外政策，進(jìn)而形成或改變現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)則。以美國(guó)為例，最為保守的學(xué)者也同意美國(guó)的跨國(guó)集團(tuán)巨頭以及高科技公司、金融巨鱷在事實(shí)上能夠影響美國(guó)的外交決策[12]。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，這些利益群體中一些短視的、帶有種族歧視觀點(diǎn)的利益群體很可能會(huì)綁架其國(guó)內(nèi)政府采取破壞全球抗疫合作的舉動(dòng)。例如在疫情最為復(fù)雜的2020年，公共權(quán)力分配的核心在于免受利益群體的綁架，主權(quán)國(guó)家基于自身的全球利益向上讓渡相關(guān)權(quán)力，強(qiáng)化國(guó)際司法和準(zhǔn)司法的權(quán)威，通過國(guó)際精英的共識(shí)來實(shí)現(xiàn)國(guó)際衛(wèi)生法領(lǐng)域的科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)。但這種觀念無疑過于理想和樂觀，WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺的實(shí)例告訴我們，通過單一的司法方式來規(guī)制非主權(quán)實(shí)體的行為與各種潛在的影響是嚴(yán)重理想化和不切實(shí)際的。

中國(guó)在構(gòu)建應(yīng)對(duì)PHEIC的國(guó)際機(jī)制時(shí)，必須吸取WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，要特別注意強(qiáng)化對(duì)于非國(guó)家實(shí)體特別是能夠影響主要國(guó)家決策的相關(guān)利益群體的監(jiān)督與治理工作[13]。具體而言，中國(guó)可以考慮通過聯(lián)合國(guó)平臺(tái)、國(guó)際組織會(huì)議以及發(fā)動(dòng)在美國(guó)等主要西方國(guó)家內(nèi)部具有正義感的社會(huì)組織發(fā)聲，對(duì)于那些嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)利益的利益群體成員或組織，也可以考慮發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)制裁、法律訴訟等強(qiáng)力手段，斬?cái)嗥渫ㄟ^損害中國(guó)利益進(jìn)而破壞全球抗疫努力的陰謀。這種多層次的應(yīng)對(duì)PHEIC的權(quán)力治理與分配機(jī)制可以說構(gòu)成了未來構(gòu)建全球公共衛(wèi)生法律機(jī)制最為核心的策略與思路。

通過上述論證不難看出，為了有效應(yīng)對(duì)PHEIC對(duì)于人類健康的威脅，必須進(jìn)一步強(qiáng)化WHO與其框架內(nèi)相關(guān)法律制度的地位，通過構(gòu)建相應(yīng)的國(guó)際公共衛(wèi)生法治體系，對(duì)不同國(guó)家、不同國(guó)際法主體之間進(jìn)行合理的權(quán)力分配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)際公共衛(wèi)生法框架下的良性“權(quán)力生態(tài)”，最終讓不同的利益價(jià)值得以共存。

三、在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中維護(hù)全球衛(wèi)生公共利益

PHEIC作為關(guān)系到每個(gè)人生命健康的重大事件，天然地會(huì)吸引社會(huì)大眾的關(guān)注。而且民眾會(huì)自覺或不自覺地比較不同國(guó)家政府應(yīng)對(duì)疫情的措施以及成效。因此這種大眾關(guān)切會(huì)很自然地演化為政府與政客的政治利益，所以PHEIC的出現(xiàn)、預(yù)防與應(yīng)對(duì)的每個(gè)環(huán)節(jié)都帶有強(qiáng)烈的“政治屬性”。但正是由于這種特殊屬性，會(huì)讓一些國(guó)家的政府和政客就像電影《指環(huán)王》中為了獲取魔戒那樣，讓國(guó)家之間的關(guān)系被異化而陷入一種非理性的“瘋狂狀態(tài)”，最終使得國(guó)際法淪為強(qiáng)國(guó)統(tǒng)治弱國(guó)、先發(fā)國(guó)家“污名化”后發(fā)國(guó)家的工具[14]。此種做法的最大惡果便是會(huì)從根本上破壞全球公共衛(wèi)生的合作局面，進(jìn)而損害到全球衛(wèi)生事業(yè)的“公共利益”。

在著名的“巴塞羅那牽引公司案”中，國(guó)際法院的法官指出：“在外交保護(hù)領(lǐng)域，一國(guó)對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)所承擔(dān)的義務(wù)與一國(guó)單獨(dú)對(duì)另一國(guó)所承擔(dān)的義務(wù)是有本質(zhì)的區(qū)別的，前者是所有國(guó)家關(guān)切的事項(xiàng)，是一種對(duì)所有國(guó)家的普遍義務(wù)，就其所涉權(quán)利的重要性而言，所有國(guó)家都可被認(rèn)為對(duì)保護(hù)它們享有法律利益?！睆拇伺欣浑y看出，當(dāng)代國(guó)際法承認(rèn)世界各國(guó)除了對(duì)其他單個(gè)國(guó)家存在明確的義務(wù)以外，還默示對(duì)國(guó)際社會(huì)承擔(dān)有一種“整體性的義務(wù)”。這種義務(wù)至少應(yīng)包含各國(guó)不能為了一己私利就損害國(guó)際社會(huì)的公共利益，而中國(guó)作為傳統(tǒng)的負(fù)責(zé)任大國(guó)一直就是國(guó)際社會(huì)公共利益的堅(jiān)定維護(hù)者，也是國(guó)際社會(huì)中履行國(guó)際義務(wù)和國(guó)際責(zé)任的表率。在本次新冠病毒全球大流行的過程中，少數(shù)西方政客為了一己政治利益將防疫、抗疫這種帶有“全球公共物品”屬性的舉動(dòng)政治化，指責(zé)中國(guó)要對(duì)此次疫情的全球爆發(fā)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。此外，美國(guó)等少數(shù)西方國(guó)家還對(duì)國(guó)際衛(wèi)生組織提出了無理指責(zé)，威脅甚至直接退出了世界衛(wèi)生組織。這種不負(fù)責(zé)任的做法對(duì)于國(guó)際法治產(chǎn)生了極大的破壞作用，也間接損害了美國(guó)自身的根本利益。因此，新的國(guó)際法系統(tǒng)化思維模式應(yīng)該強(qiáng)調(diào)世界一體化與人類的共性，避免國(guó)家間對(duì)立、隔離與分裂的危險(xiǎn)傾向。應(yīng)該注意到國(guó)家之間存在一種潛在的聯(lián)系，這種聯(lián)系要求各國(guó)在安排自己的行為時(shí)必須考慮整個(gè)國(guó)際社會(huì)的共同利益，這種共同利益可以被具象為他國(guó)的一種“合理期待”，負(fù)責(zé)任的國(guó)家必須受到這種“潛在義務(wù)”的約束，而民主化、法治化的國(guó)際組織可以成為這種義務(wù)溝通的平臺(tái)。根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)的最新報(bào)告，這種“對(duì)世義務(wù)”甚至不限于國(guó)家，這無疑再次強(qiáng)化了國(guó)際法系統(tǒng)化思維的合理性。因此，所謂“退群”和“某國(guó)利益優(yōu)先”的論調(diào)在國(guó)際法上是完全站不住腳的。

為了維護(hù)上述國(guó)際公共衛(wèi)生法治中的全球公共衛(wèi)生利益，各國(guó)就必須秉行國(guó)際法中善意合作的基本準(zhǔn)則。如瑞士著名國(guó)際法專家羅伯特科爾布教授所言：善意的一般法律意義是指主體在安排自己行為時(shí)需要保持一種善良的心理狀態(tài)，而法律存在的意義恰恰就是要保護(hù)這種心理狀態(tài)所產(chǎn)生的一切既成事實(shí)。在國(guó)際法的語境下，由于難以判斷國(guó)家在從事行為時(shí)的主觀心態(tài)，此時(shí)就需要從其客觀行為上來判斷其是否對(duì)其他國(guó)家以及相關(guān)國(guó)際事務(wù)持有這種善良的主觀心態(tài)[15]。國(guó)際法雖然是國(guó)際政治的產(chǎn)物，但卻不能完全屈從于政治，特別不能屈從于只為了服務(wù)于少數(shù)西方國(guó)家“一己之利”的政治。因此，在構(gòu)建應(yīng)對(duì)PHEIC的國(guó)際法治制度時(shí)，中國(guó)必須堅(jiān)持將法律制度建立在一種善意引領(lǐng)下的科學(xué)的制度基礎(chǔ)之上這一根本立場(chǎng)。其中善意是各國(guó)應(yīng)秉持對(duì)于其他國(guó)家友善的主觀心態(tài)，而科學(xué)則是要將應(yīng)對(duì)PHEIC的制度基礎(chǔ)建立在客觀的科學(xué)基礎(chǔ)上，此兩者的有效結(jié)合才能真正維護(hù)全人類的公共衛(wèi)生健康利益，最終實(shí)現(xiàn)“人類公共衛(wèi)生健康共同體”的理想狀態(tài)。

中國(guó)歷來主張國(guó)家不分大小、強(qiáng)弱、種族構(gòu)成以及社會(huì)基本制度，應(yīng)當(dāng)按照一致的并且符合科學(xué)客觀標(biāo)準(zhǔn)的公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)該針對(duì)國(guó)際主體的行為而不是主體本身的所謂“標(biāo)簽”來評(píng)價(jià)其公共衛(wèi)生治理狀況?？梢哉f一個(gè)客觀且中立的價(jià)值取向是在全球化背景下讓突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)和治理能夠健康進(jìn)行下去的根本前提，也是讓國(guó)際抗疫貫徹科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的根本保障[16]。因此，我國(guó)在今后的對(duì)外斗爭(zhēng)中必須努力占據(jù)相應(yīng)的道德制高點(diǎn)與話語權(quán)，還要聯(lián)合世界上大多數(shù)有正義感的國(guó)家，在各種國(guó)際組織以及國(guó)際性的論壇上發(fā)出正義的聲音，讓PHEIC的相關(guān)治理和應(yīng)對(duì)回歸科學(xué)本質(zhì)，從而讓我國(guó)能夠在應(yīng)對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生突發(fā)事件的國(guó)際合作中獲得公正、公平的待遇。

四、構(gòu)建有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件爭(zhēng)端解決機(jī)制為國(guó)際法治提供保障

習(xí)近平主席在2020年與聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯通電話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“新冠肺炎疫情的發(fā)生再次表明，人類是一個(gè)休戚與共的命運(yùn)共同體。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，這樣的重大突發(fā)事件不會(huì)是最后一次，各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題還會(huì)不斷帶來新的考驗(yàn)。國(guó)際社會(huì)必須樹立人類命運(yùn)共同體意識(shí)，守望相助，攜手應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，共建美好地球家園?！比欢?，疫情爆發(fā)以來，少數(shù)西方國(guó)家的政府及政客罔顧中國(guó)抗疫成功的事實(shí)，對(duì)中國(guó)政府和中國(guó)人民肆意抹黑，還對(duì)中國(guó)公民和企業(yè)進(jìn)行非法限制。此種行徑從根本上破壞了“人類公共衛(wèi)生健康共同體”的構(gòu)建，不但對(duì)于全球“抗疫”的大局具有極大的破壞作用，還對(duì)中國(guó)的根本利益造成了極大傷害。例如在疫情爆發(fā)之初，在世界衛(wèi)生組織一再強(qiáng)調(diào)不建議實(shí)施旅行或貿(mào)易限制的背景下，部分外國(guó)政府對(duì)中國(guó)公民采取了歧視性的限制措施，這明顯置世界衛(wèi)生組織的臨時(shí)建議于不顧，嚴(yán)重違反《條例》第15條“臨時(shí)建議”的相關(guān)內(nèi)容。此外，還有少數(shù)國(guó)家以中國(guó)隱瞞疫情，應(yīng)當(dāng)對(duì)新冠肺炎的全球大流行負(fù)責(zé)為借口，開始對(duì)中國(guó)進(jìn)行污名化的宣傳和濫訴。對(duì)于前述外國(guó)政府公然違反國(guó)際公共衛(wèi)生法的行為，我國(guó)作為國(guó)際突發(fā)公共衛(wèi)生事件當(dāng)事國(guó)，必須進(jìn)一步深度解讀WHO的相關(guān)法律文件，熟悉重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制的運(yùn)行方式，制訂多層次全方位的法律應(yīng)對(duì)策略，妥善解決國(guó)際公共衛(wèi)生爭(zhēng)端，只有如此，才能切實(shí)維護(hù)我國(guó)的國(guó)家利益、國(guó)際形象和公民權(quán)益。

實(shí)現(xiàn)國(guó)際公共衛(wèi)生治理法治化狀態(tài)從根本上來說離不開行之有效的爭(zhēng)端裁決與執(zhí)行機(jī)制。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件情勢(shì)緊急，相關(guān)利益主體很可能出現(xiàn)不理智的狀態(tài)，只有及時(shí)通過爭(zhēng)端解決，才能快速平息此種負(fù)面狀態(tài)，讓“合作抗疫”工作重回正軌。這就給公共衛(wèi)生爭(zhēng)端解決機(jī)制提出兩個(gè)最為基本的要求：其一是公共衛(wèi)生爭(zhēng)端解決機(jī)制必須是高效的。傳統(tǒng)司法手段具有程序繁瑣、冗長(zhǎng)的特點(diǎn)，這對(duì)于情勢(shì)瞬息萬變的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)來說顯然是難以接受的。因此，公共衛(wèi)生爭(zhēng)端解決機(jī)制必須具有高效、便捷的優(yōu)點(diǎn)。其二是公共衛(wèi)生正義解決機(jī)制必須適用公平正義的國(guó)際法規(guī)則，必須依托現(xiàn)有的國(guó)際組織平臺(tái)，堅(jiān)持多邊主義。近年來，以美國(guó)為代表的少數(shù)西方國(guó)家喜歡濫用長(zhǎng)臂管轄等單邊措施來實(shí)現(xiàn)其對(duì)外政策目標(biāo)，并將這種行徑稱為“國(guó)家治術(shù)”[17]。其根本目的在于通過經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、政治手段強(qiáng)迫別的國(guó)家在公共衛(wèi)生治理等領(lǐng)域服從美國(guó)的意志，這種做法讓國(guó)際上大多數(shù)有正義感的國(guó)家感到反感，美國(guó)國(guó)內(nèi)“抗疫”制度的失敗更是讓美國(guó)試圖在全球推行其國(guó)內(nèi)法與治理模式遭遇到嚴(yán)重危機(jī)。因此，中國(guó)應(yīng)該抓住時(shí)機(jī)，對(duì)美國(guó)的公共衛(wèi)生單邊主義說“不”，并致力于構(gòu)建真正公平公正的應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的爭(zhēng)端解決機(jī)制，從而在中國(guó)話語體系下促成符合全球普遍利益的國(guó)際公共衛(wèi)生法治體系。

為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須樹立“人類命運(yùn)共同體”意識(shí)，必須堅(jiān)持以“全球團(tuán)結(jié)”的方式應(yīng)對(duì)重大突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，在國(guó)際公共衛(wèi)生法的框架下，明確國(guó)際損害責(zé)任，在爭(zhēng)端解決機(jī)制中引入“合作原則”“通知和磋商原則”“評(píng)估有害影響原則”和“預(yù)防和消除損害后果原則”等國(guó)際法歸責(zé)原則。除運(yùn)用必要的政治外交手段外，在重大突發(fā)的公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端中，優(yōu)先選擇友好型爭(zhēng)端解決方式，例如，可以考慮采取協(xié)商、斡旋、調(diào)停、調(diào)解等具有彈性的爭(zhēng)端解決機(jī)制，并以終局型爭(zhēng)端解決方式(強(qiáng)制性仲裁)為必要的次級(jí)保障。在爭(zhēng)端解決的過程中，應(yīng)當(dāng)與世界衛(wèi)生組織保持密切溝通，充分利用其居間協(xié)調(diào)的職責(zé)，促成爭(zhēng)端能夠在實(shí)現(xiàn)高效與公正兼顧的情況下得到妥善解決，最大限度地減少疫情對(duì)我國(guó)和我國(guó)公民造成的權(quán)益損害。