吳 昱

(西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610031)

中國在推行自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的時(shí)候也面臨環(huán)境政策選擇，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)》沒有將環(huán)境章節(jié)納入文本，中國最大的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略在環(huán)境政策上留白。這也是考慮到RCEP覆蓋的國家有欠發(fā)達(dá)國家，環(huán)境技術(shù)的提升難度是經(jīng)貿(mào)合作的障礙。但是，較低標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略無法與CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境條款相比，也不利于2030可持續(xù)發(fā)展議程環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，RCEP環(huán)境政策的選擇將有兩條路徑，一是，在RCEP沒有納入環(huán)境政策的時(shí)候，借助“一帶一路”環(huán)境保護(hù)合作框架，帶動(dòng)RCEP締約國范圍的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是，效仿CPTPP，在自貿(mào)區(qū)條約領(lǐng)域，把環(huán)境與貿(mào)易聯(lián)系起來，分階段分步驟把國際環(huán)境公約履約合作放入RCEP。

一、“一帶一路”倡議的政治經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵

諾曼.D.帕爾默在《亞洲和太平洋地區(qū)的新區(qū)域主義》中首次提出新區(qū)域主義概念；新區(qū)域主義是一種治理范式，具有很高的規(guī)范性，根據(jù)“從政府到治理”轉(zhuǎn)換的普遍范式，它代表了一個(gè)有效的公共管理和發(fā)展政策所帶來的社會(huì)民主的治理。[1]1-9世界銀行在描述新區(qū)域主義的理論特征時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)因素和政治驅(qū)動(dòng)因素，強(qiáng)調(diào)新區(qū)域主義的安全性包括軍事安全等。世界銀行認(rèn)為新區(qū)域主義有利于增強(qiáng)國家之間談判能力，促進(jìn)條約合作和幫助國內(nèi)改革取向。[2]5-23+154在WTO框架下，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的“區(qū)域”已經(jīng)不僅僅局限于同一地理區(qū)域，而泛指相鄰地域和跨地區(qū)的國家、單獨(dú)關(guān)稅區(qū)和區(qū)域貿(mào)易集封閉的區(qū)域主義的典型代表是《美墨加協(xié)定》，是一個(gè)其他國家無法參加進(jìn)去的封閉的貿(mào)易集團(tuán)。[3]雖然限制締約方參與到其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化機(jī)制，但是會(huì)外部傳導(dǎo)它的條約意義和內(nèi)涵，在條約政策上具有外溢性，這將會(huì)在國際規(guī)則上對(duì)一些社會(huì)制度不同，發(fā)展階段不同的國家產(chǎn)生歧視，對(duì)國際經(jīng)貿(mào)合作產(chǎn)生巨大負(fù)面影響。

“一帶一路”倡議在開放的區(qū)域主義理論指導(dǎo)下，為全球治理赤字、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的當(dāng)下提供了合作共贏的中國方案。中國一直倡導(dǎo)的“不干涉內(nèi)政，多極化世界、開放性、關(guān)注非主權(quán)國家”成為新區(qū)域主義的新特征。[4]13-21在“一帶一路”的倡議下，2020年11月，中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭與東盟10國正式簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)》。全球最大的自貿(mào)區(qū)RCEP的建立，整合了此前各成員國的FTA，在東亞搭建了廣覆蓋和包容性強(qiáng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化框架，解決了中日韓之間一直沒有FTA的問題，標(biāo)志著亞太經(jīng)濟(jì)一體化取得重要階段性成就，同時(shí)，加快推動(dòng)FTAAP建設(shè)以及加入CPTPP進(jìn)程。

區(qū)域一體化的動(dòng)態(tài)過程主要有三個(gè)階段：“功能性外溢”、“政治性外溢”和“共同利益升級(jí)?！盵5]16-23一體化的過程在早期屬于一種“功能性外溢”，區(qū)域合作是最初圍繞著具體的功能性任務(wù)展開的。功能性合作必須從相對(duì)并非很重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層次上開始，埃斯特里拉在《走向東南亞共同體》的書中分析，東南亞共同體不太可能像歐洲共同體走向一體化的原因，就是東南亞仍處于新功能主義所揭示的發(fā)展路徑的初級(jí)階段。這初級(jí)階段就是仍然注重經(jīng)貿(mào)合作而非政治共識(shí)，盡管經(jīng)貿(mào)合作的外溢效應(yīng)是推進(jìn)一體化發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，但在區(qū)域一體化發(fā)展路徑的啟動(dòng)和深化階段，政治共識(shí)顯得至關(guān)重要，也是經(jīng)貿(mào)合作得以順利進(jìn)行的合作關(guān)鍵。

“一帶一路”倡議首先從現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)，具備了區(qū)域主義的功能作用，在國家發(fā)展戰(zhàn)略上實(shí)現(xiàn)沿線國家的戰(zhàn)略對(duì)接，有利于構(gòu)建新型國家關(guān)系和合作共贏的國際經(jīng)濟(jì)新秩序。“一帶一路”的合作重點(diǎn)是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)沿線國家之間的“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”，并要堅(jiān)持共商、共建、共享原則。[6]1-13這樣的五通政策反映了開放的區(qū)域主義中的功能主義：“功能性外溢”表現(xiàn)在設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通和資金融通，以建立和創(chuàng)造貿(mào)易新機(jī)制和投資新模式，促進(jìn)和生成區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力?！罢涡酝庖纭斌w現(xiàn)在政策溝通，通過各國在政策上溝通與合作，建立政治上的共同意識(shí)，形成共同的政治意愿，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。“共同利益升級(jí)”體現(xiàn)在民心相通，這樣的民心相通有利于區(qū)域內(nèi)的身份認(rèn)同，只有在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力強(qiáng)勁、政治上互信，身份認(rèn)同，利益共同體才可能升級(jí)為命運(yùn)共同體?！耙粠б宦贰钡耐庖缧蕴卣魇切聟^(qū)域主義的突出特點(diǎn)。比如，“一帶一路”的基本原則中包括市場原則，通過市場化運(yùn)作模式實(shí)現(xiàn)五通政策，其核心主體與支撐力量是企業(yè)，而不是政府，這會(huì)推動(dòng)“一帶一路”沿線國家走向市場經(jīng)濟(jì)。

二、“一帶一路”倡議需要國際法律制度建設(shè)

可持續(xù)的“一帶一路”建設(shè)不應(yīng)僅是一項(xiàng)政治政策，也需要從政治性政策轉(zhuǎn)化成為國際法才能獲得穩(wěn)定性與合法性。而這種轉(zhuǎn)化是需要主導(dǎo)價(jià)值觀、制度安排和國際規(guī)范三大要素構(gòu)建成功。[7]8-19“一帶一路”倡議已經(jīng)涵蓋“人類命運(yùn)共同體”、“合作共贏”等主要價(jià)值觀。但在制度安排上缺乏統(tǒng)一的約束國際成員遵守國際規(guī)范的組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)力分配，在國際規(guī)范上也缺少約束國際成員行為的習(xí)慣、規(guī)則和法律等統(tǒng)一的規(guī)范。

“一帶一路”沿線國家和地區(qū)存在法律傳統(tǒng)的沖突和法律發(fā)展程度的差異。“一帶一路”沿線60 多個(gè)國家和地區(qū)大多屬于發(fā)展中國家，其中包括最不發(fā)達(dá)國家，轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)然也包括日本、德國這樣發(fā)達(dá)國家。各國的法律傳統(tǒng)不同，沿線國家所屬的法系包括大陸法系、英美法系、伊斯蘭法系和蘇聯(lián)社會(huì)主義法系，多數(shù)國家法律制度并不完善，法治化程度不高?！耙粠б宦贰钡难鼐€國家并沒有完全參與國際法制中來，比如土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦等10個(gè)國家不是WTO成員。俄羅斯、泰國、緬甸等9個(gè)國家尚不是《解決國家與他國國民投資爭端公約》締約國。庫曼斯坦、伊拉克等國家也不是《承認(rèn)及執(zhí)行外國仲裁裁決公約》的締約國。這些國家的法律和政策不受WTO規(guī)則的約束，也限制了這些國家投資者對(duì)解決國際投資爭端中心(ICSID)的利用，同時(shí)也限制了國家相互承認(rèn)和執(zhí)行仲裁裁決。“一帶一路”容納著很多國家，但也要考慮許多欠發(fā)達(dá)國家納入較高規(guī)則的難度。因此，“一帶一路”建立在一個(gè)參與國家范圍較廣，但是國際規(guī)制水平較低的制度基礎(chǔ)之上。

其次，“一帶一路”沿線國家已經(jīng)形成各種各樣的機(jī)制化網(wǎng)絡(luò)，碎片化嚴(yán)重等問題。除了大量的雙邊協(xié)調(diào)合作之外，區(qū)域內(nèi)還有亞信會(huì)議(CICA)、中國-東盟“10+1”、上海合作組織(SCO)、亞歐會(huì)議(ASEM)、亞洲合作對(duì)話(ACD)、亞太經(jīng)合組織(APEC)、中阿合作論壇、中國-海合會(huì)戰(zhàn)略對(duì)話、大湄公河次區(qū)域(GMS)經(jīng)濟(jì)合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(CAREC)等眾多多邊合作機(jī)制。不同機(jī)制之間需要相互包容，“一帶一路”建設(shè)更需要搭建不同機(jī)制之間的溝通和銜接平臺(tái)。而對(duì)注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資的“一帶一路”建設(shè)而言，應(yīng)重視建立貿(mào)易和投資相關(guān)的爭端的法律解決機(jī)制，而不是以機(jī)制性對(duì)話解決所有問題。

“一帶一路”建設(shè)適逢中國加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，而中國在亞太地區(qū)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)為“一帶一路”倡議提供了多邊制度建設(shè)的載體，特別是《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)》歷經(jīng)8年談判后正式簽署，中國在東亞地區(qū)已經(jīng)具備了“制度選擇”能力，未來東亞或亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的走向從根本上將取決于中國自身實(shí)力的增長和政策的選擇。然而，RCEP考慮到“一帶一路”沿線國家的重大差異，雖然給與了欠發(fā)達(dá)國家適應(yīng)期，但是相比較CPTPP，RCEP完全沒有納入勞工待遇和生態(tài)環(huán)境章節(jié)，在生態(tài)保護(hù)合作上仍屬空白。

三、RCEP環(huán)境政策選擇路徑一：“一帶一路”五通政策

“一帶一路”建設(shè)始終以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為前提和核心內(nèi)容，一方面包括了能源、電力、電信基礎(chǔ)設(shè)施和港通運(yùn)輸裝備為基礎(chǔ)的硬件建設(shè)；另一方面包括了以政策、制度、規(guī)則、系統(tǒng)乃至社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相互聯(lián)通為基礎(chǔ)的軟件建設(shè)?；ヂ?lián)互通是物質(zhì)的、機(jī)制的連接紐帶，可以說“一帶一路”是貿(mào)易通道和基礎(chǔ)設(shè)施的“一帶一路”，旨在構(gòu)建中國與相關(guān)國家商品、資本、交通、物流、信心等自由流通的“大通道”?！耙粠б宦贰钡纳鷳B(tài)環(huán)境政策也將有外溢性功能，RCEP也應(yīng)考慮將其納入后期的環(huán)境政策談判之中?！耙粠б宦贰毖鼐€國家在面臨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境污染問題時(shí)，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展成為RCEP探索尋求解決的問題，“一帶一路”的環(huán)境政策從更加務(wù)實(shí)的角度推動(dòng)沿線國家跨越傳統(tǒng)發(fā)展路徑，促進(jìn)沿線國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)，最大限度減少生態(tài)環(huán)境影響，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型。

“一帶一路”倡議提出以來，在生態(tài)環(huán)保合作領(lǐng)域，《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》作為綱領(lǐng)性文件闡述了生態(tài)環(huán)保合作是綠色“一帶一路”建設(shè)的根本要求，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的重要途徑，也是落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要舉措?！蛾P(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃》在總體要求上，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的發(fā)展理念，以實(shí)現(xiàn)共同繁榮為導(dǎo)向，構(gòu)建多元主體參與的生態(tài)環(huán)保路線。 “一帶一路”的生態(tài)環(huán)境政策的合作思路是全面服務(wù)“五通”，理念先行，綠色引領(lǐng)，共商共建，互利共贏，政府引導(dǎo)，多元參與，統(tǒng)籌推進(jìn)，示范帶動(dòng)。RCEP事實(shí)上可以借助中國“一帶一路”的環(huán)境政策，使得中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略可以將綠色發(fā)展要求全面融入“一帶一路”建設(shè)的“五通”之中。

在政策溝通方面，涉及的項(xiàng)目6個(gè)，比如加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保合作國際高層對(duì)話，尤其是沿線國家核與輻射安全管理交流。在環(huán)境政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上承認(rèn)各國的不同，并不是制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而是做好溝通、銜接和互認(rèn)的工作。與此同時(shí)，倡議成立“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟，為環(huán)境公約履約合作建立國際性組織基礎(chǔ)。在雙邊關(guān)系上，建立中國-東盟生態(tài)友好城市伙伴關(guān)系。在設(shè)施聯(lián)通方面，涉及的項(xiàng)目4個(gè)，首先建設(shè)沿線工業(yè)園污水處理示范，依照示范，發(fā)展互聯(lián)互通綠色化研究，對(duì)示范等重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┉h(huán)境評(píng)估，在戰(zhàn)略上建設(shè)生物多樣性保護(hù)廊道。在貿(mào)易暢通方面，涉及項(xiàng)目3個(gè)，進(jìn)出口管理的目標(biāo)主要圍繞危險(xiǎn)廢物管理和進(jìn)出口監(jiān)管合作上，并不在關(guān)稅卡口上，這樣有利于貿(mào)易便利化的實(shí)施。另外，需要共同建立環(huán)境標(biāo)志互認(rèn)機(jī)制，加強(qiáng)綠色供應(yīng)鏈管理，建立綠色供應(yīng)鏈管理體系。在資金融通方面，涉及的項(xiàng)目2個(gè)，探索制定各國普遍承認(rèn)的綠色投融資的管理標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)投資決策綠色化，引進(jìn)綠色債券籌集資金，并且設(shè)立“一帶一路”綠色發(fā)展基金。在民心相通方面，涉及4個(gè)項(xiàng)目，實(shí)施綠色絲路使者計(jì)劃；建立瀾滄江-湄公河環(huán)境合作平臺(tái)，中國柬埔寨環(huán)保合作基地，助推“一帶一路”環(huán)保社會(huì)組織的建立和交流合作。在能力建設(shè)方面，涉及項(xiàng)目6個(gè)，建設(shè)生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系和環(huán)保產(chǎn)業(yè)與技術(shù)合作平臺(tái)，并且增加一個(gè)中心和一個(gè)示范基地，記錄環(huán)保技術(shù)交流與轉(zhuǎn)移信息，以及建設(shè)環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)業(yè)合作示范基地。

然而“一帶一路”的環(huán)境政策也有缺陷，主要表現(xiàn)在：一是，目前“一帶一路”的制度建設(shè)在文件的效力等級(jí)上偏低，并不是以自貿(mào)協(xié)定的多邊條約式簽訂的，而是通過與沿線國家簽署的關(guān)于共建“一帶一路”的備忘錄的方式來承諾的，雖然已有100多個(gè)國家和國際組織積極參與“一帶一路”建設(shè)，備忘錄的國際規(guī)則約束力較低。二是，“一帶一路”建設(shè)對(duì)環(huán)境章節(jié)的重點(diǎn)放在“打擊固體廢物非法越境轉(zhuǎn)移，降低或取消重污染行業(yè)產(chǎn)品的出口退稅?！盵8]64-71推動(dòng)環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品進(jìn)入政府采購，探索建立環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品互認(rèn)機(jī)制。如果RCEP實(shí)施的是“一帶一路”環(huán)境政策，這與CPTPP環(huán)境章節(jié)的重點(diǎn)并不統(tǒng)一，并不重視《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》，也不重視環(huán)境政策中知識(shí)產(chǎn)權(quán)選項(xiàng)，這將引發(fā)區(qū)域之間新的綠色壁壘。三是，還未將環(huán)境公約履約合作放入自貿(mào)協(xié)定中。“一帶一路”建設(shè)的國際環(huán)境履約合作重點(diǎn)主要是，推動(dòng)《生物多樣性公約》和《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》等多邊環(huán)境協(xié)定。但是，環(huán)境公約履約合作并非是加入“一帶一路”倡議的門檻，也沒有把環(huán)境履約合作與貿(mào)易捆綁在一起，不屬于“一帶一路”沿線國家的強(qiáng)行義務(wù)。這使得“一帶一路”環(huán)境政策的評(píng)估屬于低標(biāo)準(zhǔn)政策。四是，“一帶一路”的環(huán)境政策完全沒有設(shè)置跨境的環(huán)境爭端解決機(jī)制。國際上的自貿(mào)協(xié)定都會(huì)附帶相應(yīng)的爭端解決條款，很多學(xué)者認(rèn)為國際法效力不強(qiáng)，認(rèn)為其是軟法，很重要的原因就是缺乏有效的爭端解決機(jī)制?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)欠缺爭端解決機(jī)制不利于大量的基礎(chǔ)設(shè)施落地后產(chǎn)生的環(huán)境糾紛。

四、RCEP環(huán)境政策選擇路徑二：CPTPP環(huán)境政策的外溢

《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)》是一個(gè)全面的、高標(biāo)準(zhǔn)的超大區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，旨在為21世紀(jì)的貿(mào)易規(guī)則設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。盡管美國在2017年退出TPP，但其余11個(gè)TPP 成員國同意以《全面和進(jìn)步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(簡稱“CPTPP”)取代TPP。TPP的環(huán)境章節(jié)完整且完全包含在CPTPP中。CPTPP的環(huán)境章(第20章)共包括23條條款和2個(gè)附件，要求CPTPP成員國采取措施維持生態(tài)平衡和生物多樣性，控制船舶對(duì)海洋環(huán)境的污染，保護(hù)臭氧層等。除了獨(dú)立的環(huán)境章節(jié)，CPTPP的第7章(衛(wèi)生和植物檢疫措施)、第8章(技術(shù)性貿(mào)易壁壘)、第9章(投資)、第11章(金融服務(wù))和第15章(政府采購)也涉及貿(mào)易相關(guān)的環(huán)境問題，此外，它不僅包括實(shí)體規(guī)定，還包括有關(guān)公眾參與、環(huán)境協(xié)商、爭端解決等程序性規(guī)定。與傳統(tǒng)的自由貿(mào)易協(xié)定致力于通過貿(mào)易自由化促進(jìn)成員之間的經(jīng)濟(jì)增長相比，CPTPP的環(huán)境條款標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，屬環(huán)境友好型自貿(mào)協(xié)定，因?yàn)樗再Q(mào)易制裁的“牙齒”來履行其環(huán)境義務(wù)，并要求各方承諾高水平的公眾參與。

當(dāng)非締約方與CPTPP成員國談判自貿(mào)協(xié)定時(shí)，CPTPP環(huán)境條款的重大溢出效應(yīng)可能導(dǎo)致非締約方承擔(dān)CPTPP環(huán)境保護(hù)義務(wù)，中國也可能不例外。這是因?yàn)槿毡?、越南?個(gè)國家既是CPTPP成員國，也是RCEP締約方，貿(mào)易和投資協(xié)定所規(guī)定的與環(huán)境和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的法律義務(wù)可能會(huì)改善成員國的相關(guān)國內(nèi)環(huán)境法律和法規(guī)。隨著國內(nèi)法的完善，這會(huì)導(dǎo)致CPTPP成員在與其他國家進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定談判時(shí)，可能會(huì)期望這些國家在進(jìn)行國際貿(mào)易時(shí)也遵循類似的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，它們可能要求其他自貿(mào)協(xié)定締約國批準(zhǔn)并全面執(zhí)行《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》。因此，CPTPP的一些條款最終可能會(huì)間接轉(zhuǎn)化為CPTPP成員與非CPTPP成員之間的自由貿(mào)易協(xié)定，中國在與CPTPP成員進(jìn)行雙邊和多邊自由貿(mào)易協(xié)定談判時(shí)，將不得不接受CPTPP的一些高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境要求?，F(xiàn)在，CPTPP的溢出效應(yīng)主要通過四個(gè)方面滲入中國國內(nèi)法：加強(qiáng)公眾參與；規(guī)范中藥藥品和藥理學(xué)中野生動(dòng)植物的采購和使用；增加生物遺傳資源的獲取和惠益分享；提高國內(nèi)環(huán)境立法與國際貿(mào)易立法的一致性。

(一) 將環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易緊密聯(lián)系起來

從宏觀角度看，CPTPP第20章涵蓋了五大環(huán)境保護(hù)范疇:保護(hù)臭氧層(第20.5條)，保護(hù)海洋環(huán)境免受海洋污染(第20.6條)，保護(hù)生物多樣性(第20.13條、第20.14條和第20.17條)，過渡到低排放經(jīng)濟(jì)(第20.15條)和海洋捕撈漁業(yè)(第20.16條)。CPTPP明確提到三個(gè)多邊環(huán)境協(xié)定:《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》和《國際防止船舶污染公約》作為一項(xiàng)一般性承諾。這意味著，批準(zhǔn)這三個(gè)多邊環(huán)境協(xié)定實(shí)際上是加入CPTPP的先決條件。對(duì)于CPTPP創(chuàng)始成員國，CPTPP重申了它們?cè)诂F(xiàn)有措施下的義務(wù)，這些成員面臨著全面遵守多邊環(huán)境協(xié)定現(xiàn)有義務(wù)的壓力，隨著越來越多的國家加入CPTPP，多邊環(huán)境協(xié)定下的義務(wù)因此可以通過CPTPP得到推廣。主要發(fā)達(dá)國家在CPTPP談判中的環(huán)境關(guān)切得到進(jìn)一步保障。最初對(duì)批準(zhǔn)多邊環(huán)境協(xié)定猶豫不決的發(fā)展中國家現(xiàn)在被鼓勵(lì)成為這些協(xié)定的締約方，以便獲得CPTPP的貿(mào)易利益。

在自由貿(mào)易協(xié)定領(lǐng)域，中國目前只在中國-韓國自貿(mào)區(qū)和中國-格魯吉亞自貿(mào)區(qū)中將貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)聯(lián)系起來。在非條約領(lǐng)域，中國推進(jìn)“一帶一路”倡議，這是中國的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略議程，涉及大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)問題。CPTPP建立了環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易的緊密聯(lián)系，形成了國際環(huán)境法的源頭，完善了多邊環(huán)境協(xié)定(簡稱MEAs)的實(shí)施機(jī)制，引發(fā)新的綠色壁壘。目前中國在現(xiàn)有自由貿(mào)易協(xié)定下的環(huán)境義務(wù)與CPTPP環(huán)境條款之間存在差距。從這個(gè)意義上說，如果自由貿(mào)易協(xié)定的文本中包含任何調(diào)整或影響國際環(huán)境關(guān)系的條款，就可以構(gòu)成國際環(huán)境法的來源，像CPTPP這樣的自由貿(mào)易協(xié)定可以成為一個(gè)相關(guān)的來源。

(二)加強(qiáng)多邊環(huán)境協(xié)定執(zhí)行機(jī)制

國際環(huán)境法廣泛依靠“較軟”的措施，例如依靠公眾輿論的壓力或維持積極的國際聲譽(yù)進(jìn)行說服，以及提供技術(shù)援助和財(cái)政支助，以保證其執(zhí)行，而不是報(bào)復(fù)的威脅。與此形成鮮明對(duì)比的是，CPTPP允許成員國使用貿(mào)易報(bào)復(fù)手段來執(zhí)行三個(gè)多邊環(huán)境協(xié)定的義務(wù)。在不同的多邊環(huán)境協(xié)定中，當(dāng)事方可援引CPTPP的爭端解決機(jī)制來解決違反多邊環(huán)境協(xié)定的問題。盡管鼓勵(lì)成員國通過《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》的機(jī)制解決任何相關(guān)爭端，但如果成員國未能采納、維持和執(zhí)行其納入《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》義務(wù)的法律和法規(guī)，則其他CPTPP成員國可以利用CPTPP的爭端解決機(jī)制提出索賠。如果爭議不能通過第20章的三步協(xié)商機(jī)制解決，雙方可以根據(jù)第28章要求成立專家組。在敗訴方拒絕在合理時(shí)間內(nèi)執(zhí)行專家小組的最終報(bào)告的情況下，CPTPP允許投訴方通過暫停同等效力的利益進(jìn)行報(bào)復(fù)。

與CPTPP相比，中國的自由貿(mào)易協(xié)定RCEP并不包含環(huán)境保護(hù)的“硬法”，也沒有規(guī)定履行多邊環(huán)境協(xié)定作為加入RCEP的先決條件。相反，他們的大多數(shù)條款都是“軟法”建議，避免將強(qiáng)制性的環(huán)境保護(hù)義務(wù)強(qiáng)加給成員國。中國的自貿(mào)協(xié)定既沒有為環(huán)境糾紛制定具體的糾紛解決程序，也沒有將自貿(mào)協(xié)定中包含的一般糾紛解決機(jī)制應(yīng)用于其環(huán)境章節(jié)引起的糾紛。根據(jù)中韓自貿(mào)協(xié)定，這些爭議可通過兩國之間的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)或環(huán)境與貿(mào)易委員會(huì)解決。然而，聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和委員會(huì)不能發(fā)布具有約束力的決定。顯然，中國自由貿(mào)易協(xié)定的環(huán)境條款并沒有制定任何嚴(yán)格的法律義務(wù)，中國將環(huán)境監(jiān)管納入其自由貿(mào)易協(xié)定仍處于初步階段。中國目前無意將環(huán)境問題納入具有約束力的爭端解決程序。與之不同的是，CPTPP允許通過三步磋商程序或?qū)＜医M解決與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境糾紛。這使得CPTPP的環(huán)境章節(jié)對(duì)各方施加了強(qiáng)硬的法律義務(wù)。

五、“一帶一路”倡議下，中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的環(huán)境政策選擇

在未來的自由貿(mào)易協(xié)定談判中，中國可能尋求實(shí)施三項(xiàng)戰(zhàn)略，以應(yīng)對(duì)CPTPP環(huán)境條款的溢出效應(yīng)。

第一，中國應(yīng)積極參與國際環(huán)境法的發(fā)展。迄今為止，中國已簽署并實(shí)施17個(gè)自貿(mào)協(xié)定，包括中澳、中新、中智自貿(mào)協(xié)定，涉及25個(gè)國家和地區(qū)。中國已同印度、哥倫比亞、斐濟(jì)、尼泊爾、加拿大等13個(gè)國家進(jìn)入自貿(mào)協(xié)定談判階段,8個(gè)自貿(mào)協(xié)定正在研究過程中。[9]136-155+160在中國的自貿(mào)伙伴中，很多是CPTPP的成員國。例如，作為CPTPP的成員之一的日本，中國和日本正在就中日韓自由貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行談判。在中國簽署的自貿(mào)協(xié)定中，中韓自貿(mào)協(xié)定包含的環(huán)境保護(hù)條款最為全面，它的一些措施提供了高水平的環(huán)境保護(hù)。

國際環(huán)境法是“是調(diào)整國家和其他國際法主體之間為保護(hù),改善和合理利用環(huán)境資源而發(fā)生的關(guān)系的各種有拘束力的原則,規(guī)則和制度的綜合體系”，[10]91-98其目的是解決國家與其他國際法主體之間在保護(hù)和可持續(xù)利用環(huán)境資源方面產(chǎn)生的爭端。國際環(huán)境法的“來源”主要以兩種不同的方式出現(xiàn)，即承認(rèn)國際習(xí)慣或簽署國際協(xié)定。因此，協(xié)議的標(biāo)題是否包含對(duì)“環(huán)境”的直接提及并不決定該協(xié)議是否為國際環(huán)境法的來源。從這個(gè)意義上說，如果自由貿(mào)易協(xié)定的文本中包含任何調(diào)整或影響國際環(huán)境關(guān)系的條款，就可以構(gòu)成國際環(huán)境法的來源。在國際貿(mào)易中產(chǎn)生的環(huán)境問題上，中國有興趣積極參與有關(guān)環(huán)境公約的談判和制定，甚至主導(dǎo)自貿(mào)區(qū)環(huán)境條款的談判和制定，在制定有關(guān)環(huán)境法律方面發(fā)揮更大的作用，從而能夠?qū)Σ焕沫h(huán)境條款提出修訂建議。只有通過積極的參與和領(lǐng)導(dǎo)，中國才能避免最終不得不被動(dòng)地遵守與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一致的環(huán)境規(guī)定，從而更好地維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)確保未來的發(fā)展是可持續(xù)的。中國應(yīng)全面分析和考慮國家戰(zhàn)略、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益以及生態(tài)安全相關(guān)問題，制定環(huán)境條款談判的戰(zhàn)略途徑、模式和時(shí)間表。中國應(yīng)改變目前按具體情況制定環(huán)境條款、自貿(mào)協(xié)定各不相同的做法，提出高標(biāo)準(zhǔn)的與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境條款“中國版本”，并在中國未來的自貿(mào)協(xié)定談判中采用。這有助于確保中國的貿(mào)易相關(guān)環(huán)境義務(wù)在整個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中保持一致。

第二，中國應(yīng)尋求與“一帶一路”國家在環(huán)境保護(hù)措施和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面的相互承認(rèn)。中國正在積極向“一帶一路”倡議的國家推進(jìn)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，然而，中國與這些國家簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定很少提及環(huán)境爭端問題。中國在短時(shí)間內(nèi)與所有“一帶一路”沿線國家簽訂自由貿(mào)易協(xié)定是不現(xiàn)實(shí)的。在這種情況下，中國應(yīng)該鼓勵(lì)“一帶一路”沿線國家相互承認(rèn)彼此的環(huán)境保護(hù)措施和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)橐粠б宦芳扰c德國等發(fā)達(dá)國家有關(guān)，也與柬埔寨等欠發(fā)達(dá)國家有關(guān)，“一帶一路”還包括CPTPP和非CPTPP成員。由于處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，這些國家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在巨大差異。符合復(fù)雜的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)通常依賴于一個(gè)國家的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)能力，發(fā)展中國家明顯處于不利地位。中國可以通過積極與“一帶一路”沿線國家簽署雙邊和多邊環(huán)境保護(hù)協(xié)定，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)措施和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的相互認(rèn)可，從而減少與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易摩擦。

中國在未來締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)，可以對(duì)有關(guān)條款作出保留或就環(huán)境問題簽署附屬協(xié)議。當(dāng)需要成為中國不能主導(dǎo)談判的國際公約或自由貿(mào)易協(xié)定的簽署國時(shí)，中國應(yīng)考慮中國的國家利益，對(duì)其中一些不利的條款作出保留。如果一項(xiàng)公約不允許作出保留，中國應(yīng)在不影響其他成員國義務(wù)的情況下，通過與其他成員國簽署一項(xiàng)文書，如諒解、備忘錄或信函交換，盡量減少其環(huán)境條款的不利影響。例如，由美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)公布的CPTPP附帶的環(huán)境相關(guān)文書包含美國與其他CPTPP締約方于2016年2月4日簽署的四份諒解備忘錄或交換信函。這些文書包括《關(guān)于漁業(yè)補(bǔ)貼和自然災(zāi)害的諒解備忘錄》《關(guān)于協(xié)調(diào)環(huán)境章節(jié)實(shí)施委員會(huì)的信函交換》《關(guān)于生物多樣性和傳統(tǒng)知識(shí)的諒解備忘錄》；澳大利亞政府還公布了與馬來西亞和秘魯分別簽署的CPTPP有關(guān)的環(huán)境相關(guān)文件。

第三，戰(zhàn)略性地運(yùn)用WTO爭端解決機(jī)制，解決與“一帶一路”和CPTPP成員國的環(huán)境貿(mào)易爭端?？紤]到中國和大多數(shù)“一帶一路”沿線國家都是WTO成員，中國應(yīng)該嘗試通過WTO爭端解決機(jī)制解決與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境爭端。世貿(mào)組織對(duì)各國的環(huán)境保護(hù)措施和標(biāo)準(zhǔn)沒有實(shí)質(zhì)限制，對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家也沒有區(qū)別對(duì)待。世貿(mào)組織建議所有世貿(mào)組織成員國都應(yīng)實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，并在國際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。利用WTO爭端解決機(jī)制也是中國解決與CPTPP成員國發(fā)生的環(huán)境貿(mào)易爭端的理想方法。如果在與CPTPP締約方或“一帶一路”相關(guān)國家的貿(mào)易過程中發(fā)生與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易爭端，且雙方都是WTO成員時(shí)，中國可以利用WTO爭端解決機(jī)制維護(hù)其貿(mào)易和環(huán)境利益。