杜寶貴，廉玉金，楊幫興

（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽 110169）

國家中心城市是中國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃設(shè)置的最高層級，在全國城鎮(zhèn)體系中具有核心控制作用，在全球城市網(wǎng)絡(luò)體系中具有重要門戶作用［1］。國家中心城市承載著管理聚集、空間輻射、社會服務(wù)、綜合樞紐、生態(tài)文化和科教中心等功能［2］，肩負(fù)著促進(jìn)國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、科技高質(zhì)量發(fā)展的使命，其科技成果轉(zhuǎn)化質(zhì)量的優(yōu)劣直接決定地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、速度和協(xié)調(diào)能力。2005 年以來，我國國家中心城市已經(jīng)形成了以北京、上海、廣州為第一梯隊，天津、重慶、成都、武漢為第二梯隊，西安、鄭州為第三梯隊的多層次發(fā)展新布局［3］。2018 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。可見，國家中心城市的科技成果轉(zhuǎn)化對區(qū)域范圍內(nèi)的新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)的創(chuàng)新發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展起著引領(lǐng)作用。然而，由于各地區(qū)科技管理水平參差不齊，出臺的科技成果轉(zhuǎn)化政策的質(zhì)量亦會千差萬別，難免會出現(xiàn)政策質(zhì)量不高導(dǎo)致政策失靈的現(xiàn)象，從而難以為地區(qū)科技成果產(chǎn)業(yè)化提供足夠的制度支撐。為此，對國家中心城市科技成果轉(zhuǎn)化政策方案進(jìn)行評價，有助于了解有關(guān)具體政策措施的科學(xué)性與有效性，對優(yōu)化和改進(jìn)其科技成果轉(zhuǎn)化政策具有一定的借鑒意義。

1 文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于國家中心城市的研究主要集中在國家中心城市理論、國家中心城市評價指標(biāo)構(gòu)建和國家中心城市政策評價3 個方面。在理論研究方面，主要對國家中心城市的概念、特征和功能等進(jìn)行了系統(tǒng)分析，如彭麗敏［4］從認(rèn)為國家中心城市是國家城鎮(zhèn)體系中處于金字塔頂端、承擔(dān)國家發(fā)展戰(zhàn)略的少數(shù)城市；在此基礎(chǔ)上，田美玲等［1］拓展了國家中心城市的內(nèi)涵，認(rèn)為國家中心城市不僅應(yīng)在全國城鎮(zhèn)體系中發(fā)揮核心控制作用,還要在全球城市網(wǎng)絡(luò)體系中發(fā)揮重要的功能節(jié)點作用。在評價指標(biāo)構(gòu)建方面，主要聚焦于國家中心城市的指標(biāo)構(gòu)建與優(yōu)化，如徐艷紅［5］從綜合服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)樞紐、科技創(chuàng)新、開放交流、人文凝聚和生態(tài)宜居6 個維度構(gòu)建了國家中心城市建設(shè)評價的指標(biāo)體系；王雨飛等［6］構(gòu)建了包含國家金融中心、科技中心、交通中心、教育中心、醫(yī)療中心、文化中心、信息中心、貿(mào)易（物流）中心和國際交往中心的國家中心城市發(fā)展水平評價指標(biāo)體系；田美玲等［7］基于控制管理（指揮控制、創(chuàng)新和商貿(mào)中心）、協(xié)調(diào)輻射（區(qū)域增長、政治中心和區(qū)域開放門戶）、城市服務(wù)（生產(chǎn)服務(wù)和生活服務(wù)中心）和信息樞紐（信息和文化中心）四大功能和十大中心構(gòu)建了國家中心城市建設(shè)評價指標(biāo)體系。在政策評價方面，主要聚焦于國家中心城市對創(chuàng)新能力和綠色發(fā)展的政策效應(yīng)，如馬為彪等［8］采用雙重差分法實證分析了國家中心城市建設(shè)對城市群創(chuàng)新能力的影響和作用機制，發(fā)現(xiàn)國家中心城市的建設(shè)可有效提升城市群創(chuàng)新能力；李治國等［9］評估國家中心城市建設(shè)對綠色發(fā)展的政策效應(yīng)，指出國家中心城市建設(shè)能夠有效促進(jìn)城市綠色全要素生產(chǎn)率提升。

綜上可知，已有相關(guān)研究雖然覆蓋了國家中心城市的某些重要議題，但仍存在一些不足：首先，政策方案研究缺乏，重點關(guān)注國家中心城市政策的實施效果，較少對國家中心城市政策的科學(xué)性和合理性進(jìn)行全方位評價；其次，研究視角相對單一，較多關(guān)注國家中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)，較少涉及國家中心城市科技創(chuàng)新政策方面，尤其是國家中心城市科技成果轉(zhuǎn)化政策方面。為此，本研究通過共詞分析等方法構(gòu)建評價指標(biāo)體系，利用政策建模一致性（PMC）指數(shù)模型對我國9 個國家中心城市（北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、西安、鄭州，以下簡稱“9 城市”）的科技成果轉(zhuǎn)化政策水平進(jìn)行多維度評價，以期為國家中心城市進(jìn)一步切實推動科技創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化提供參考。

2 PMC 指數(shù)模型構(gòu)建

PMC 指數(shù)模型（policy modeling consistency index，PMC）由Estrada［10］提出，是旨在評估經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)部一致性的模型。該模型在遵循事物普遍聯(lián)系哲學(xué)理念的基礎(chǔ)上強調(diào)政策的各個變量具有同等重要的地位，在政策建模時應(yīng)盡可能將所有相關(guān)變量包含于內(nèi)、不應(yīng)忽略那些弱相關(guān)變量，可有效地避免現(xiàn)有政策評價方法過分關(guān)注某些變量而忽視其他變量的現(xiàn)象，因為各變量地位一致，所以在政策評價過程中視所有變量為二分變量，換言之，如果政策涉及該變量就會賦值為1，否則賦值為0［11］。目前，該模型已被廣泛應(yīng)用于評估科技創(chuàng)新政策（如科技服務(wù)業(yè)政策）、產(chǎn)業(yè)政策（如機器人產(chǎn)業(yè)）、環(huán)境政策（如長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展政策）等?；谠撃Ｐ偷难芯客ǔ０? 個步驟：變量設(shè)置及參數(shù)識別、構(gòu)建多投入產(chǎn)出表、量化PMC 指數(shù)和繪制PMC 曲面圖1）。

2.1 數(shù)據(jù)來源與篩選

我國國家中心城市在科技成果轉(zhuǎn)化政策命名方面略有差異，但大致聚焦于科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)學(xué)研這些方面，因此，本研究以“科技成果轉(zhuǎn)化”“科技成果轉(zhuǎn)移”“技術(shù)轉(zhuǎn)移”“產(chǎn)學(xué)研”為關(guān)鍵詞，在北大法寶數(shù)據(jù)庫中對9 城市的科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行標(biāo)題檢索，時間截至2021 年11 月30 日，共計得到與科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的文件256 份；剔除人事任免、申請、公示等事務(wù)性文件后，最終得到內(nèi)容相對完整、規(guī)范的正式文件75 份。

2.2 變量提取與設(shè)定

將以上所得75 份正式文件進(jìn)行合并，并運用Python 的jieba 分詞系統(tǒng)對合并文檔進(jìn)行分詞處理和詞頻統(tǒng)計，然后參考Donohue［12］提出的高頻詞與低頻詞分界理論，結(jié)合實際情況，將詞頻大于10 次的詞設(shè)定為高頻詞匯，同時合并同義詞并剔除“應(yīng)當(dāng)”等干擾性詞匯，最終形成有效高頻詞匯如表1 所示。

表1 9 城市科技成果轉(zhuǎn)化政策內(nèi)容的前40 個有效詞匯統(tǒng)計結(jié)果

變量提煉是指數(shù)模型構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既需扎根政策又需理論指導(dǎo)，因此，本研究立足于政策結(jié)構(gòu)和政策內(nèi)容提煉出7 個一級變量和35 個二級變量，并對有效高頻詞匯進(jìn)行編碼，以驗證一級變量和二級變量設(shè)定的準(zhǔn)確性。由于受高頻詞匯的限制，基于政策文本提煉的變量數(shù)量無法滿足PMC 指數(shù)模型構(gòu)建需要，因此，參考Estrada［10］、吳衛(wèi)紅等［13］的做法，增設(shè)政策性質(zhì)、政策時效2 個一級變量及其8 個二級變量，以增強變量間異質(zhì)性。最終提煉設(shè)置的變量及其評價標(biāo)準(zhǔn)如表2 所示。

表2 國家中心城市科技成果轉(zhuǎn)化政策水平評價的變量設(shè)置及評估標(biāo)準(zhǔn)

表2（續(xù)）

3 實證分析

3.1 評估樣本選取

基于以上國家中心城市科技成果轉(zhuǎn)化政策水平評估指標(biāo)體系，從9 城市的75 份有關(guān)政策文件中遴選出9 項政策作為實證分析樣本（見表3）。樣本遴選原則如下：（1）在政策時效方面，鑒于《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》在2015 年進(jìn)行了大范圍調(diào)整，故評估對象為在2015 年后公開發(fā)行的正式的政策文件。（2）在政策形式方面，評估對象優(yōu)先選擇政策內(nèi)容更為全面的意見、計劃或方案；如同時存在意見與方案，則選取內(nèi)容更具可操作性的方案。（3）在政策效力方面，與地方行政規(guī)范性文件相比，地方政府規(guī)章效力最高，因此，評估對象以地方政府或地方政府辦公廳出臺的地方政府規(guī)章為主；如果該市未出臺符合條件的政府規(guī)章，則以該市科技管理部門出臺與科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的規(guī)范性文件為主。（4）在政策時效方面，所評估的政策如有廢改，則以最新出臺的政策為準(zhǔn)。

表3 樣本政策基本情況

3.2 構(gòu)建多投入產(chǎn)出表

根據(jù)表2 設(shè)置的變量，依據(jù)公式（1）對二級指標(biāo)進(jìn)行賦值，并依據(jù)公式（2）計算某一個二級指標(biāo)的值，最后得出9 項政策的多投入產(chǎn)出表，如表4所示。

表4 樣本政策多投入產(chǎn)出關(guān)系

式（1）（2）中：i表示一級指標(biāo)，i=1,2,3,4,5,6,7；j為二級指標(biāo)，j=1,2,3,；s、c為某一級指標(biāo)下包含的二級指標(biāo)數(shù)量；Xij為二級指標(biāo)的值；Xi為一級指標(biāo)的值。

表4（續(xù)）

3.3 PMC 指數(shù)計算

對各個政策的二級變量賦分后，依據(jù)式（3）（4）可以計算出每項政策的一級變量值和PMC值。鑒于一級指標(biāo)僅有 9 個，所以PMC 指數(shù)取值應(yīng)在 0～9之間。參照Estrada［10］的評價標(biāo)準(zhǔn)，將 PMC 指數(shù)等級劃分為4 類，詳見表5 和表6。

表5 政策水平評價等級劃分

表6 樣本政策PMC 指數(shù)得分

3.4 評估結(jié)果分析

樣本政策的PMC 指數(shù)均值為7.34 分，整體質(zhì)量優(yōu)秀，處于完美等級政策有1 項、優(yōu)秀等級政策有7項、可接受等級政策有1 項，PMC 指數(shù)得分從高到低依次排序為：P5＞P9＞P1＞P2＞P8＞P4＞P7＞P3＞P6。其中，有8 項政策在政策視角和政策依據(jù)中得滿分，而武漢市的政策P6因缺乏國際視野和省級政策依據(jù)致使其PMC 得分低于均值；有7 項政策在政策客體中得滿分，而廣州市的政策P3和武漢市的政策P6 都忽視了金融機構(gòu)在成果轉(zhuǎn)化方面的重要作用，且P6 對服務(wù)機構(gòu)不夠重視；有5 項政策在政策主體中得滿分，而廣州市的政策P3和武漢市的政策P6缺少市直部門和區(qū)縣政策方面的安排，西安市的政策P7注重發(fā)揮市委市政府和區(qū)縣政府作用但忽略了市直部門，上海市的政策P4關(guān)注市政府和市直部門但忽視了區(qū)縣政府；其余指標(biāo)中獲得滿分的政策數(shù)量較少，因此樣本政策的PMC 均值不高。具體而言：

天津市的政策P5的PMC值為8.52 分，排名第一，有6 個一級指標(biāo)獲得滿分。天津是唯一內(nèi)含5 種政策效益的城市，明確提出了開展環(huán)境治理等領(lǐng)域示范推廣應(yīng)用，讓人民群眾共享先進(jìn)科技成果；同時，天津也是少數(shù)設(shè)置了長期、中期和短期政策目標(biāo)的城市，這令其PMC 得分領(lǐng)先其他城市。盡管天津市關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)化的環(huán)境效益，但并未將改善政策生態(tài)作為目標(biāo)。

重慶市的政策P9的PMC值為7.94 分，排名第二，有5 個指標(biāo)獲得滿分，但在政策工具和政策時效兩方面的得分明顯低于均值。此外，在政策工具方面，缺少采購、研發(fā)眾包和海外機構(gòu)建設(shè)等工具的使用；在政策時效上，更側(cè)重中期和短期目標(biāo)的設(shè)定和實現(xiàn)，未有長期規(guī)劃和計劃。

北京市的政策P1的PMC值為7.79 分，排名第三，有6 個指標(biāo)的得分高于均值，說明在政策工具使用和政策效益提升方面不具明顯短板；但在政策目標(biāo)和政策時效方面的得分低于均值，可能是因為北京是我國重要人才聚集地，所以其并未將擴(kuò)大人才隊伍作為政策目標(biāo)，而且更關(guān)注政策的中短期目標(biāo)，未設(shè)定長期規(guī)劃和目標(biāo)。

成都市的政策P2的PMC值為7.70 分，排名第四，有6 個指標(biāo)方面略具優(yōu)勢。在政策目標(biāo)方面，注重建設(shè)成果轉(zhuǎn)化平臺；在政策工具方面，兼用了教育人才培訓(xùn)、信息技術(shù)支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多項政策工具。然而，政策效益和政策時效略顯不足，原因在于成都市更注重政策的經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和科技創(chuàng)新，對社會效益與環(huán)境效益重視不足，且傾向于制定中短期計劃，缺少長期計劃。

鄭州市的政策P8的PMC值為7.65 分，排名第五，有5 個指標(biāo)獲得滿分，但有3 個方面劣勢明顯：政策工具方面，注重教育人才培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融支持、法規(guī)管制等政策工具的協(xié)同效應(yīng)，忽視了采購、眾包等政策工具的使用，同時也未意識到稅收優(yōu)惠在成果轉(zhuǎn)化方面的積極作用；政策效益方面，更重視政策的政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和科技創(chuàng)新，忽視了環(huán)境和社會效益；政策時效方面，更關(guān)注政策的中短期目標(biāo)，缺少長期計劃。

上海市的政策P4的PMC值為7.21 分，排名第六，除政策目標(biāo)、政策工具和政策時效三方面不足明顯，其他方面均略有優(yōu)勢。在政策目標(biāo)方面，并未將暢通轉(zhuǎn)化渠道和優(yōu)化轉(zhuǎn)化生態(tài)作為重心，而是聚焦于轉(zhuǎn)化平臺建設(shè)、科技人才引育與體制機制改革；在政策工具使用方面，旨在深挖資金、人才、金融、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策工具效果，而未使用政府采購、研發(fā)眾包、貿(mào)易管制等政策工具；政策時效方面，更關(guān)注政策的中短期目標(biāo)，缺少長期計劃。

西安市的政策P7的PMC值為6.89，排名第七，除政策目標(biāo)、政策效益和政策時效三方面不足明顯，其他方面均略有優(yōu)勢。在政策目標(biāo)方面，將暢通轉(zhuǎn)化渠道和優(yōu)化轉(zhuǎn)化生態(tài)作為重心，忽視了轉(zhuǎn)化平臺、科技人才與體制機制改革在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化方面的重要作用；在政策效益方面，更重視政策的政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和科技創(chuàng)新，忽視了政策的環(huán)境和社會效益；在政策時效方面，更關(guān)注政策的中短期目標(biāo)，缺少長期計劃。

廣州市的政策P3的PMC值為6.58 分，排名第八，除了政策工具、政策效益和政策時效三方面不足明顯，其他方面均略有優(yōu)勢。在政策工具使用方面，側(cè)重使用教育人才培訓(xùn)、信息技術(shù)支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入等政策工具，較少使用貿(mào)易管制、海外機構(gòu)等政策工具；在政策效益方面，更重視政策的政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和科技創(chuàng)新，忽視了環(huán)境和社會效益；在政策時效方面，更關(guān)注政策的中短期目標(biāo)，缺少長期計劃。

武漢市的政策P6的PMC值為5.80 分，排名第九，政策工具和政策效益兩方面劣勢明顯，其他方面有一定優(yōu)勢。在政策工具使用方面，側(cè)重使用資金投入、信息技術(shù)、人才培訓(xùn)等政策工具，較少使用政策采購、研發(fā)眾包、貿(mào)易管制等政策工具；在政策效益方面，更重視政策的政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和科技創(chuàng)新，忽視了政策的環(huán)境和社會效益。

4 結(jié)論與啟示

4.1 研究結(jié)論

本研究通過實證評估和分析，發(fā)現(xiàn)我國國家中心城市出臺的科技成果轉(zhuǎn)化政策存在以下3 方面主要問題：

（1）政策目標(biāo)制定欠周。政策目標(biāo)是政策主體對政策問題進(jìn)行充分診斷后所形成的一致性看法，政策目標(biāo)設(shè)定欠周不僅會影響政策的執(zhí)行效果，更無益于特定問題的解決。在9 城市中，只有重慶市和鄭州市所設(shè)定的政策目標(biāo)覆蓋了全部二級變量，僅占全部樣本城市的22.22%，其余城市的政策往往忽略某一目標(biāo)，其中最易被忽視的便是健全體制機制。黨的十九屆五中全會強調(diào)把完善科技創(chuàng)新體制機制作為堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢的重要內(nèi)容，這充分說明了體制機制改革對科技成果轉(zhuǎn)化的重要作用。

（2）政策工具結(jié)構(gòu)不佳。從使用情況看，國家中心城市一方面較為注重發(fā)揮人才引育、信息技術(shù)支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、知識產(chǎn)權(quán)和金融支持等政策工具促進(jìn)科技成果市場化的積極作用，此類政策工具使用最為頻繁、分布也最為廣泛；另一方面較少發(fā)揮稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、政府采購和研發(fā)眾包等政策工具對科技成果產(chǎn)業(yè)化的引導(dǎo)作用。隨著科技成果質(zhì)量的不斷提高，后續(xù)的政策制定對需求型政策的使用會提出更高要求，綜合協(xié)調(diào)政策工具的使用比例可以更好地促進(jìn)創(chuàng)新科技成果轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實的生產(chǎn)力。

（3）政策效益考慮不全。政策效益是政策實施的效果，是衡量政策價值的重要尺度。當(dāng)前我國科技成果轉(zhuǎn)化政策側(cè)重于政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和科技創(chuàng)新，較少關(guān)注其社會效益與環(huán)境效益，如9 城市中僅有4 個城市科技成果轉(zhuǎn)化政策內(nèi)容涵蓋社會效益，占比為44.44%，有且只有1個城市重視環(huán)境治理、關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)化的環(huán)境效益，占比為11.11%。

4.2 對策建議

（1）豐富政策目標(biāo)，健全體制機制。當(dāng)前國家中心城市科技成果轉(zhuǎn)化政策目標(biāo)主要體現(xiàn)在建設(shè)轉(zhuǎn)化平臺、暢通轉(zhuǎn)化渠道和壯大人才隊伍等方面，而以健全體制機制作為政策目標(biāo)的政策比較少，因此在后續(xù)政策制定過程中應(yīng)增加體制機制改革等相關(guān)內(nèi)容，如：改革考評機制，加大科研成果推廣應(yīng)用等在評價考核中的權(quán)重；強化激勵機制，擴(kuò)大股權(quán)激勵遞延納稅政策覆蓋面等。

（2）優(yōu)化工具結(jié)構(gòu)，彌補工具短板。政策目標(biāo)的實現(xiàn)需要資金、技術(shù)、人才、政府采購、稅收優(yōu)惠等政策工具協(xié)同發(fā)力，僅采取資金投入、人才支持等政策工具有時并不能達(dá)到良好效果，因此，在制定政策時應(yīng)注意發(fā)現(xiàn)多種政策工具的組合效應(yīng)，同時要合理安排各種工具的使用比重，以達(dá)到最優(yōu)效果。此外，還應(yīng)完善政府采購規(guī)則及機制，通過政府購買等方式促進(jìn)科技成果的商品化和產(chǎn)業(yè)化。

（3）疊加政策效應(yīng)，關(guān)注環(huán)境效益。當(dāng)前國家中心城市科技成果轉(zhuǎn)化政策著重強調(diào)政策的經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和科技創(chuàng)新，忽視了政策的環(huán)境效益，而生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境問題事關(guān)廣大人民的根本利益和中華民族的長遠(yuǎn)利益，因此，作為承載千萬人口的國家中心城市更應(yīng)關(guān)注政策環(huán)境效益，重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理。

4.3 不足與展望

本研究未對9 城市科技成果轉(zhuǎn)化政策的實際執(zhí)行成效進(jìn)行評價，未來可考慮建立政策執(zhí)行評價模型并開展實證研究。此外，本研究選取的樣本數(shù)量有限，隨著分析技術(shù)的不斷成熟，未來可考慮擴(kuò)大政策文本選取范圍。

注釋：

1）因篇幅有限，本文省略PMC 曲面制圖，相關(guān)具體內(nèi)容備索。