文/朱維蕊
農(nóng)用地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ),在人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中起著基礎(chǔ)性的作用。國有農(nóng)用地是我國農(nóng)用地資源的重要組成部分,其使用主體包括農(nóng)民集體及國有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)等單位。農(nóng)民集體在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之下,對(duì)國有農(nóng)用地進(jìn)行開發(fā)利用,農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)等單位通過將國有農(nóng)用地交由職工經(jīng)營以實(shí)現(xiàn)對(duì)國有農(nóng)用地的使用。國有農(nóng)用地不僅對(duì)于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展至關(guān)重要,還具有保障國家糧食安全的重要戰(zhàn)略意義。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國面臨著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,人口在城鄉(xiāng)之間加速流轉(zhuǎn),農(nóng)業(yè)的相對(duì)收益不斷下降。因此,增強(qiáng)對(duì)未完全開發(fā)利用的國有農(nóng)用地的使用與管理、促進(jìn)國有農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)、盤活國有農(nóng)用地的價(jià)值等,對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的意義。
可供采用的司法規(guī)范與多樣的社會(huì)需求之間總是處于緊張狀況。[1]隨著國有農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大,如何提高國有農(nóng)用地的利用效率、完善國有農(nóng)場(chǎng)管理體制、實(shí)現(xiàn)國有農(nóng)場(chǎng)最優(yōu)的制度安排成為無法回避的問題。目前,對(duì)于農(nóng)用地制度的設(shè)計(jì),更多集中于集體農(nóng)用地。國有農(nóng)用地的相關(guān)規(guī)范存在專門法律欠缺、立法層次較低的問題,不足以回應(yīng)國有農(nóng)用地使用與流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的實(shí)踐需求。[2]在實(shí)踐中,國有農(nóng)用地上的權(quán)利內(nèi)涵,既包括國有農(nóng)用地的所有權(quán),還涵蓋了國有農(nóng)用地的使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)。
對(duì)國有農(nóng)用地的使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記,是國有農(nóng)用地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的重要前提,對(duì)于明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、保護(hù)權(quán)利人的利益有著重要的意義。國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度是國有農(nóng)用地確權(quán)登記制度的重要內(nèi)容。目前,對(duì)國有農(nóng)用地確權(quán)登記制度尚未出臺(tái)相應(yīng)法律。在實(shí)踐中,通常由地方政府根據(jù)本區(qū)域的實(shí)踐需要制定相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)范性文件予以調(diào)整。自2001年《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護(hù)國有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益的意見》出臺(tái)后,國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)工作在全國各地展開,并在總體上取得了良好進(jìn)展。然而,在實(shí)踐中,該項(xiàng)工作仍存在諸多爭(zhēng)議亟待解決。
盡管《民法典》第三百四十三條對(duì)國有農(nóng)用地的承包經(jīng)營作出了規(guī)定,但對(duì)于國有農(nóng)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性是否屬于《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的范圍以及應(yīng)如何進(jìn)行確權(quán)登記并未予以回應(yīng),即國有農(nóng)用地使用權(quán)究竟是以獨(dú)立的用益物權(quán)形態(tài)存在,抑或僅為附屬于所有權(quán)之上的權(quán)能。國有農(nóng)用地使用權(quán)屬性的明晰對(duì)于其確權(quán)登記至關(guān)重要。如果國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)利屬性并不明確,則權(quán)利主體也難以明確,這無疑將對(duì)國有農(nóng)用地的確權(quán)登記造成阻礙,進(jìn)而影響國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),難以最大化地釋放國有農(nóng)用地的價(jià)值與活力。若國有農(nóng)用地使用權(quán)是附屬于所有權(quán)之上的權(quán)能,則當(dāng)國有農(nóng)用地所有權(quán)發(fā)生改變,國有農(nóng)用地使用權(quán)人對(duì)于國有農(nóng)用地的利用也會(huì)受到影響,如此安排不利于形成穩(wěn)定的國有農(nóng)用地使用權(quán)利義務(wù)關(guān)系。本文認(rèn)為,國有農(nóng)用地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)存在,應(yīng)允許其登記為獨(dú)立的權(quán)利,這有利于保障權(quán)利人的權(quán)益,促進(jìn)國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),且更符合實(shí)踐發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。[3]
對(duì)國有農(nóng)用地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記前,需要對(duì)國有農(nóng)用地上的權(quán)利狀況包括但不限于權(quán)利主體、國有農(nóng)用地的范圍進(jìn)行調(diào)查。在明確國有農(nóng)用地上的權(quán)利狀況后,才能準(zhǔn)確地予以登記確認(rèn)。在實(shí)踐中,存在國有農(nóng)用地確權(quán)登記工作不夠細(xì)致的現(xiàn)象,即在登記時(shí)并未區(qū)分國有農(nóng)用地范圍內(nèi)可能存在的如耕地、荒地等多種土地利用類型,也未考慮可能同時(shí)存在的居民房、農(nóng)場(chǎng)以及其他不同的建筑設(shè)施,而只是將多種土地利用類型作為整體予以登記。如此安排雖然簡(jiǎn)化了登記環(huán)節(jié)、縮短了登記流程與時(shí)間,但不利于土地資源的合理利用,也不利于保障相關(guān)權(quán)利人利益。[4]
改革開放前,國家通過劃撥方式設(shè)立了國有農(nóng)用地使用權(quán)。1950年6月實(shí)施的《土地改革法》第十五條規(guī)定,農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)或國營示范農(nóng)場(chǎng)的土地屬于縣級(jí)以上人民政府劃撥的國有土地。由于時(shí)間久遠(yuǎn),對(duì)于部分不存在權(quán)屬來源資料的土地,權(quán)利主體難以重置或重新獲取相關(guān)資料,原本存在的權(quán)屬來源資料可能也已毀損滅失,導(dǎo)致難以確定國有農(nóng)用地的權(quán)利狀態(tài),為相關(guān)國有農(nóng)用地使用權(quán)帶來登記確權(quán)上的障礙。更復(fù)雜的情況是,部分國有農(nóng)場(chǎng)可能與周邊集體農(nóng)場(chǎng)存在權(quán)屬爭(zhēng)議,如果無法解決相關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)議,貿(mào)然進(jìn)行土地確權(quán)登記,則可能引起不必要的群體性社會(huì)糾紛。因此,如果需要對(duì)國有農(nóng)用地進(jìn)行確權(quán)登記,需先清理訴爭(zhēng)國有農(nóng)用地上的權(quán)屬爭(zhēng)議,再開展相關(guān)確權(quán)登記工作。
在國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記前,還需要明確國有農(nóng)用地上的權(quán)利范圍。對(duì)于權(quán)屬來源材料缺失的地塊,需要通過測(cè)繪、權(quán)籍調(diào)查等方式明確爭(zhēng)議地塊的范圍。對(duì)于國有農(nóng)用地權(quán)利范圍的確定,需要測(cè)繪技術(shù)予以支持。登記主管部門委托專業(yè)測(cè)繪部門或采取無人機(jī)技術(shù),對(duì)申請(qǐng)登記的國有農(nóng)用地進(jìn)行測(cè)繪,或在確權(quán)過程中開展權(quán)籍調(diào)查,都需耗費(fèi)一定的經(jīng)費(fèi)與人力。如果沒有財(cái)政上的支持,相關(guān)部門難以開展有效工作。在實(shí)踐中,當(dāng)?shù)卣约皣修r(nóng)場(chǎng)難以承擔(dān)所有的國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記過程中產(chǎn)生的費(fèi)用,國有農(nóng)用地使用權(quán)登記存在經(jīng)費(fèi)不足的情況。
首次,國有農(nóng)用地使用權(quán)是否具有物權(quán)屬性,現(xiàn)行法律規(guī)范并未予以明確,只是在部門規(guī)章及相關(guān)的規(guī)范性法律文件中有所涉及。在實(shí)踐中,國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)能與用益物權(quán)的內(nèi)涵相一致,如《內(nèi)蒙古自治區(qū)國有農(nóng)牧場(chǎng)條例》第十一條與《民法典》第三百四十四條所規(guī)定的用益物權(quán)人所享有的權(quán)利實(shí)際上是相同的。然而,前者并非法律,用益物權(quán)的設(shè)立必須通過法律加以設(shè)定,即需遵循物權(quán)法定原則。用益物權(quán)不能通過行政法規(guī)或者規(guī)范性文件予以設(shè)立。因此,無法根據(jù)該條例證明國有農(nóng)用地使用權(quán)是用益物權(quán)。
其次,從部分地方的實(shí)踐來看,農(nóng)場(chǎng)國有農(nóng)用地使用權(quán)可以進(jìn)行抵押,抵押的前提是該權(quán)利屬于所有權(quán)或用益物權(quán)。換言之,在實(shí)踐中,國有農(nóng)用地使用權(quán)被賦予了物權(quán)屬性,被視為獨(dú)立的用益物權(quán),能夠回應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐需求。[5]
最后,國有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)證上可能同時(shí)登記了多種用途的土地,包括建設(shè)用地、宅基地與農(nóng)用地等。除國有農(nóng)用地使用權(quán)之外的建設(shè)用地、宅基地使用權(quán)都屬于用益物權(quán)。三項(xiàng)權(quán)利均屬劃撥方式取得,而國有農(nóng)用地使用權(quán)被排除在用益物權(quán)之外,從體系化角度考量難以自圓其說。
綜上,將國有農(nóng)用地使用權(quán)定性為用益物權(quán),符合促進(jìn)國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策傾向。在暫無法律明確規(guī)定的情形下,可以通過司法解釋或行政法規(guī)的方式,先行制定國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度,為將來在用益物權(quán)中增加國有農(nóng)用地使用權(quán)的正式立法進(jìn)行鋪墊,從而保障國有農(nóng)用地體制改革順利開展。
明確國有農(nóng)用地土地確權(quán)登記范圍,才能精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記。確權(quán)勘界可以使用無人機(jī)拍攝方式,也可以由主管部門委托專業(yè)測(cè)量機(jī)構(gòu)確定登記面積及相關(guān)內(nèi)容。[6]具體采用何種方式,應(yīng)賦予主管部門在考量經(jīng)費(fèi)、時(shí)間成本的基礎(chǔ)上自由裁量的權(quán)利。在登記管轄范圍時(shí),不宜再以國有農(nóng)用地作為整體進(jìn)行全域登記。在實(shí)踐中,國有農(nóng)場(chǎng)范圍內(nèi)存在著多種用地類型,包括但不限于耕地、荒地以及建設(shè)用地。對(duì)于建設(shè)用地,應(yīng)采取區(qū)別于非建設(shè)用地的登記方式,即將其作為國有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記。如用地類型屬于非建設(shè)用地,如耕地、荒地等,可依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行辦理。對(duì)國有農(nóng)用地進(jìn)行分類管理、分類登記,才能充分實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利人利益的保護(hù)。
在確定登記范圍的基礎(chǔ)上,國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的權(quán)利內(nèi)容也應(yīng)予以明確。國有農(nóng)用地所有權(quán)歸屬于全體公民。因此,國有農(nóng)用地所有權(quán)并非確權(quán)登記的對(duì)象。國有農(nóng)用地確權(quán)登記的對(duì)象應(yīng)包括國有農(nóng)用地使用權(quán)、抵押權(quán)與地役權(quán)。抵押權(quán)、地役權(quán)的登記應(yīng)在國有農(nóng)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行登記,以國有農(nóng)用地使用權(quán)的內(nèi)容為限進(jìn)行登記,不應(yīng)超出國有農(nóng)用地使用權(quán)所登記的權(quán)利范圍以及期限。國有農(nóng)用地使用權(quán)登記內(nèi)容主要包括使用權(quán)的性質(zhì)、地理位置、分界線、權(quán)利人名稱或姓名、使用期限等。
國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議基于歷史遺留問題產(chǎn)生,其糾紛可能產(chǎn)生于國有農(nóng)用地使用權(quán)設(shè)立之初,也可能產(chǎn)生于國有農(nóng)用地使用權(quán)代際流轉(zhuǎn)過程中。實(shí)際使用國有農(nóng)用地的主體可能缺乏權(quán)屬證明材料,或者權(quán)屬證明材料不清,但其占有、使用國有農(nóng)用地的權(quán)利狀態(tài)已經(jīng)持續(xù)了一定時(shí)間,形成了比較穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果僅因?yàn)闄?quán)屬材料存在瑕疵,就在缺乏法律依據(jù)的前提下,剝奪其現(xiàn)實(shí)享有的財(cái)產(chǎn)利益,可能引起不必要的社會(huì)矛盾。
然而,針對(duì)一些強(qiáng)占、多占狀況或者在獲得國有農(nóng)用地使用權(quán)之時(shí)符合法律規(guī)定的條件,但隨著時(shí)間的推移已經(jīng)不再滿足繼續(xù)享有國有農(nóng)用地使用權(quán)條件的情形,應(yīng)采取相應(yīng)措施收回土地,或收取改變土地用途的費(fèi)用。在國有農(nóng)用地確權(quán)的過程中,應(yīng)本著以事實(shí)為根據(jù)、尊重歷史的原則解決國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)糾紛。對(duì)于因產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議產(chǎn)生的國有農(nóng)用地糾紛,地方政府相較于人民法院而言,應(yīng)在調(diào)處糾紛中發(fā)揮更大的作用。各級(jí)人民政府可以根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況與現(xiàn)實(shí)需求,制定相應(yīng)的行政法規(guī)或規(guī)范性文件,從而明確國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)登記與爭(zhēng)議解決的流程。
在國有農(nóng)用地確權(quán)登記過程中,對(duì)申請(qǐng)登記地塊的面積、界址、用途進(jìn)行勘定可能會(huì)涉及委托專業(yè)測(cè)繪部門進(jìn)行測(cè)繪或者采取無人機(jī)技術(shù)采集、分析數(shù)據(jù)的費(fèi)用,還涉及在確權(quán)過程中開展權(quán)籍調(diào)查可能耗費(fèi)的人力、物力。因此,還應(yīng)加強(qiáng)國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的財(cái)政支持力度,完善相應(yīng)規(guī)章制度。
國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度可以實(shí)現(xiàn)權(quán)利公示的功能,保障相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益,這是國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必不可少的環(huán)節(jié)。在實(shí)踐中,國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記存在權(quán)屬不明、確權(quán)登記工作不夠細(xì)致、權(quán)屬來源資料缺失以及缺少財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持等問題,對(duì)國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作造成了阻礙。目前,法律并未明確規(guī)定國有農(nóng)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán),但實(shí)踐中,國有農(nóng)用地使用權(quán)人享有的權(quán)益與用益物權(quán)人所享有的權(quán)利內(nèi)容相一致。可以通過諸如無人機(jī)拍攝技術(shù),或者請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)量,明確國有農(nóng)用地土地確權(quán)登記范圍,細(xì)化國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記的類型,對(duì)國有農(nóng)用地進(jìn)行分類管理、分類登記,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利人的保護(hù)。此外,在明確國有農(nóng)用地使用權(quán)權(quán)利屬性的基礎(chǔ)上,應(yīng)明確國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的對(duì)象,以國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的內(nèi)容為基礎(chǔ)進(jìn)行登記。同時(shí),健全和完善國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)制。最后,對(duì)國有農(nóng)用地使用權(quán)登記工作應(yīng)給予財(cái)政支持,保障國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展。