文/王海明

上海歷屆市委、市政府始終高度重視舊小區(qū)住房的修繕改造工作，從2000年開(kāi)始就持續(xù)推進(jìn)此項(xiàng)工作，市、區(qū)財(cái)力安排落實(shí)專項(xiàng)資金，“十五”、“十一五”以及結(jié)合迎世博600天整治行動(dòng)，全市上億平方米規(guī)模的舊住房得到了修繕改造。“十二五”期間全市中心城區(qū)率先基本完成成片二級(jí)以下舊里改造任務(wù)之后，2016年“十三五”伊始，長(zhǎng)寧區(qū)在第十次黨代會(huì)上提出“到2020年基本完成全區(qū)24.6萬(wàn)平方米非成套公房的成套化改造”的目標(biāo)任務(wù)。自2017年正式啟動(dòng)以來(lái)，長(zhǎng)寧區(qū)扎實(shí)有效地推進(jìn)直管公房舊住房改造工作，取得了良好成效，至“十三五”期末已基本完成非成套舊住房改造的設(shè)定目標(biāo)。

一、長(zhǎng)寧區(qū)舊住房改造背景概況

（一）長(zhǎng)寧區(qū)舊住房基本情況

截至“十二五”期末，長(zhǎng)寧區(qū)共有33處成片的非成套房屋小區(qū)，建筑面積約24.6萬(wàn)平方米，涉及約6300戶居民，涵蓋天山、仙霞、新華、江蘇、華陽(yáng)等街道。從地域分布來(lái)看，絕大多數(shù)集中在天山地區(qū)：天山街道的天山二村、三村、四村以及茅臺(tái)路、玉屏南路、婁山關(guān)路、紫云路、仙霞路兩側(cè)都有；仙霞街道主要集中在天山五村；其余零星非成套房屋分布在新華、江蘇、華陽(yáng)街道范圍內(nèi)。這些舊房集中建造于上世紀(jì)五十至七十年代，普遍存在以下問(wèn)題：房屋設(shè)計(jì)不合理，廚衛(wèi)合用，衛(wèi)生環(huán)境和隔熱效果差；房屋年久失修，墻面風(fēng)化剝落，室內(nèi)樓梯、走道損壞嚴(yán)重，設(shè)施陳舊，線路管道老化，存在明顯安全隱患；小區(qū)環(huán)境“臟、亂、差”，配套設(shè)施不齊全；由廚衛(wèi)合用引發(fā)的鄰里矛盾突出等。

（二）實(shí)施成套改造的主要方式

上海中心城區(qū)“二元結(jié)構(gòu)”突出，惡劣的居住環(huán)境已成為制約舊住房居民追求美好生活的主要制約因素。[1]非成套舊住房改造成為城市更新的“精準(zhǔn)扶貧”攻堅(jiān)戰(zhàn)、高難度的“骨頭活”。長(zhǎng)寧區(qū)房管部門經(jīng)研究逐步形成了“以貼擴(kuò)建改造為主，征收、抽戶等多種改造方式同步推進(jìn)”的體系。在充分考慮每幢房屋的不同間距條件、居民意愿、戶型分布等基礎(chǔ)條件后，分別采取“貼擴(kuò)建改造”、“內(nèi)部分割改造”、“抽戶置換”等改造方式，以“一樓一方案”為原則有針對(duì)性地分類實(shí)施改造。

二、實(shí)施成套改造難點(diǎn)問(wèn)題

舊住房改造是對(duì)房屋客體的改造，竣工后需要依據(jù)改造后的房屋狀況申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，如此才能確認(rèn)改造后房屋的權(quán)屬狀況和國(guó)有資產(chǎn)增值情況，居民也可以申請(qǐng)購(gòu)買成套獨(dú)用公有住房的產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)舊住房改造的真正目的和成果轉(zhuǎn)化。在此前有關(guān)區(qū)已經(jīng)實(shí)施的舊住房成套改造項(xiàng)目過(guò)程中，普遍存在以下共性問(wèn)題，制約了改造項(xiàng)目的成果轉(zhuǎn)化。

（一）技術(shù)條件限制無(wú)法辦理規(guī)劃許可

長(zhǎng)寧區(qū)工人新村建成年代較早，小區(qū)內(nèi)舊住房之間原始間距較小，無(wú)法滿足現(xiàn)行《上海市舊住房綜合改造管理辦法》第十六條對(duì)房屋建筑間距及退讓的要求。雖通過(guò)區(qū)房管局與區(qū)規(guī)劃局進(jìn)行積極協(xié)商，建筑間距及建筑退讓指標(biāo)在一定程度上得到松綁，但仍存在部分基礎(chǔ)條件不佳的房屋，不能滿足相關(guān)技術(shù)規(guī)定，這些都會(huì)導(dǎo)致舊住房改造項(xiàng)目無(wú)法申請(qǐng)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，進(jìn)而影響后續(xù)工作的整體推進(jìn)。

（二）居民意見(jiàn)難以達(dá)成一致

非成套舊住房改造以承租公房的居民“自愿”為前提，當(dāng)時(shí)對(duì)于不愿簽約的個(gè)別公房承租居民強(qiáng)制實(shí)施改造尚無(wú)法律依據(jù)，需要居民100%簽約同意才能啟動(dòng)改造。由于居民對(duì)改造方式還存有征收、動(dòng)遷等不合理預(yù)期，以及同一片區(qū)的不同改造形式、每戶獲益面積不等所帶來(lái)的影響，還有一部分已成套房屋居民改造意愿不強(qiáng)等，盡管居委等基層部門共同做群眾工作，但很難達(dá)到100%簽約率。

（三）竣工后仍不具備不動(dòng)產(chǎn)登記條件

上海市舊住房改造項(xiàng)目采用較多的是申請(qǐng)房屋修繕立項(xiàng)的模式，而非建筑工程立項(xiàng)的模式。在實(shí)施過(guò)程中往往存在忽視申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可的情況，致使房屋竣工后外立面發(fā)生了變化，不符合辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的要件要求。此外，由于征詢居民改造意見(jiàn)難以達(dá)成全部一致，竣工驗(yàn)收、房屋測(cè)繪等不動(dòng)產(chǎn)登記的前提工作可能由于部分居民的阻撓無(wú)法按時(shí)完成。

三、長(zhǎng)寧區(qū)實(shí)施舊住房改造的做法

（一）區(qū)級(jí)層面成立工作專班

在區(qū)級(jí)層面專門成立非成套舊住房改造工作專班，由區(qū)房管局、街道主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，區(qū)房管局分管領(lǐng)導(dǎo)、街道副書(shū)記、直管公房經(jīng)營(yíng)管理單位新長(zhǎng)寧集團(tuán)分管領(lǐng)導(dǎo)任現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人。區(qū)房管局主要負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)方案確認(rèn)、優(yōu)化與前期手續(xù)審批辦理等；街道主要負(fù)責(zé)居民方案征詢及施工過(guò)程中群眾協(xié)調(diào)解釋、矛盾化解等工作；新長(zhǎng)寧集團(tuán)負(fù)責(zé)牽頭水電煤、通信、停車等前期配套工作與施工現(xiàn)場(chǎng)的進(jìn)度推進(jìn)等工作。三方主體形成合力，相互配合，共同擔(dān)當(dāng)。

（二）優(yōu)化規(guī)劃條件認(rèn)定及審批流程

對(duì)于間距不滿足規(guī)劃規(guī)范要求但滿足消防、救護(hù)等安全要求的客觀情況分類施策，簡(jiǎn)化并突破原有審批流程。一是考慮避免行政訴訟的司法建議，審批過(guò)程中采取先易后難、逐步推進(jìn)的方式，與區(qū)規(guī)劃行政管理部門商定“先發(fā)意見(jiàn)后補(bǔ)許可”、“成熟一幢核發(fā)一幢”等，在間距等政策上主動(dòng)創(chuàng)新，使各幢房屋受益相對(duì)平衡。二是得到各級(jí)部門和相關(guān)單位在方案專家評(píng)審、市級(jí)立項(xiàng)批復(fù)環(huán)節(jié)給予支持突破，“解鎖”后續(xù)的施工、監(jiān)理招投標(biāo)辦理，確保“有證施工”的合法性，并減輕企業(yè)“墊資施工”的資金壓力。

圖1 申報(bào)規(guī)劃許可的小區(qū)建筑間距設(shè)計(jì)圖

圖2 小區(qū)改建效果平面圖

圖3 改造前后對(duì)比圖

（三）改造方案充分聽(tīng)取居民意見(jiàn)

前期調(diào)研時(shí)充分聽(tīng)取居民意見(jiàn)，通過(guò)建立內(nèi)部工作機(jī)制、每周專班例會(huì)、方案設(shè)計(jì)例會(huì)、入戶施工群眾工作例會(huì)等，將較為成熟的設(shè)計(jì)方案遞交規(guī)劃部門進(jìn)行審批。實(shí)施改造過(guò)程中,充分利用改造房屋的有利條件，采用區(qū)域整體規(guī)劃、成片實(shí)施、平面調(diào)整、空間整合、總體平衡等技術(shù)措施，在規(guī)劃管理允許的前提下充分挖潛，尋找小區(qū)整體改造效果與投資節(jié)約的最佳結(jié)合點(diǎn)[2]，盡可能滿足居民對(duì)廚衛(wèi)獨(dú)用、增加居住使用面積等合理訴求。

（四）基層部門加大群眾工作力度

根據(jù)實(shí)際征詢情況，給每幢房屋預(yù)設(shè)開(kāi)工時(shí)間，對(duì)照每幢房屋開(kāi)工節(jié)點(diǎn)，街道領(lǐng)導(dǎo)班子帶頭包干包塊，以“居民簽約率80%以上”為目標(biāo)，在居民區(qū)通過(guò)電子屏、橫幅、宣傳畫(huà)等形式進(jìn)行宣傳公示，使居民及時(shí)了解征詢意見(jiàn)進(jìn)度，便于同幢居民內(nèi)部進(jìn)行動(dòng)員工作。為使百姓更為直觀地了解改造方案，新長(zhǎng)寧集團(tuán)以“建設(shè)樣板房”為主、方案解釋為輔，加快入戶施工節(jié)奏。同時(shí)，深入每家每戶傾聽(tīng)訴求、優(yōu)化方案，邊施工邊溝通，逐棟逐層入戶溝通完成竣工。

（五）依照規(guī)劃許可申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記

居民申請(qǐng)辦理改造后成套房屋的不動(dòng)產(chǎn)登記，需要區(qū)規(guī)劃行政管理部門與工程進(jìn)度協(xié)同，加緊辦理規(guī)劃許可證，同時(shí)還需要房管部門加緊對(duì)居民的意見(jiàn)征詢，辦理竣工項(xiàng)目的房屋測(cè)繪、公房憑證變更等手續(xù)，讓居民可以早日通過(guò)公有住房出售拿到新的房屋產(chǎn)權(quán)證，實(shí)現(xiàn)“面積增加和使用權(quán)變所有權(quán)”，在經(jīng)濟(jì)上能夠切實(shí)得實(shí)惠。

（六）改造實(shí)例分析：天義小區(qū)舊住房成套改造項(xiàng)目

天義小區(qū)位于長(zhǎng)寧區(qū)天山路北側(cè)、遵義路西側(cè)、玉屏南路南側(cè)、婁山關(guān)路東側(cè)，整個(gè)小區(qū)住宅以直管公房為主。小區(qū)內(nèi)共有37幢住宅以及玉屏南路小學(xué)等公共建筑，占地面積為63520平方米。本次成套改造項(xiàng)目涉及小區(qū)內(nèi)21幢舊住宅，原建筑面積46065平方米，改建后52168平方米，惠及居民1280戶。改造的房屋建造于二十世紀(jì)五六十年代，其中14幢為五層住宅，7幢為四層住宅。結(jié)構(gòu)主體形式以磚混、磚木結(jié)構(gòu)為主，房屋原為局部合用廚房、衛(wèi)生的老舊公房，且合用面積極小，無(wú)法通過(guò)內(nèi)部分隔完成成套改造。因此，為了最大限度地改善居民生活居住質(zhì)量，優(yōu)化房屋使用功能，選用貼擴(kuò)建的方式進(jìn)行改造。

由于房屋建造年份較早，各幢房屋之間原始間距已不滿足現(xiàn)行規(guī)范要求，考慮到改建項(xiàng)目以改善居民居住條件為目的，通過(guò)與區(qū)規(guī)劃行政管理部門多次協(xié)調(diào)，最終對(duì)相鄰房屋采取“握手”方式進(jìn)行面對(duì)面擴(kuò)建，在滿足房屋消防間距等強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，允許釋放一定的面積增量推進(jìn)改造。

針對(duì)部分結(jié)構(gòu)較弱的房屋同步進(jìn)行加固修繕，如遵義路435弄23-27號(hào)，位于小區(qū)東北側(cè)，為一幢四層磚混結(jié)構(gòu)的住宅，建筑平面為矩形，主要開(kāi)間尺寸為3.45米、2.7米，進(jìn)深為4.2米、3.75米，東西向長(zhǎng)49.74米，南北向?qū)?1.41米，建筑面積約1920.6平方米。根據(jù)檢測(cè)報(bào)告及現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，房屋為磚混結(jié)構(gòu)，承重墻體厚240毫米，墻體采用粉煤灰砌塊和混合砂漿砌筑，房屋未設(shè)鋼筋混凝土構(gòu)造柱和圈梁。樓屋面均為預(yù)制板。房屋原有承重墻磚砌大放腳條基，基礎(chǔ)寬度為480毫米，埋深為室外地坪下約0.9米，下為素混凝土墊層，墊層厚約50毫米。借著成套改造“東風(fēng)”，一并對(duì)樓板及墻體裂縫根據(jù)加固規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)，同時(shí)對(duì)原有合用廚衛(wèi)樓板板底采用碳纖維滿貼的方法進(jìn)行加固，提升原有樓板的整體強(qiáng)度，同步采用筏板基礎(chǔ)+靜壓錨桿樁，每層均設(shè)圈梁+構(gòu)造柱，以提升房屋整體結(jié)構(gòu)安全性。

四、舊住房改造的保障措施

在長(zhǎng)寧區(qū)推進(jìn)舊住房改造的工作中，區(qū)委、區(qū)政府高度重視，創(chuàng)新了組織架構(gòu)、社區(qū)決策、審核流程等方面的實(shí)施機(jī)制，克服了以往舊住房改造面臨的申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可、群眾工作、不動(dòng)產(chǎn)登記等方面的困難，為推動(dòng)改造工作整體進(jìn)度提供了有效保障。

（一）黨政引領(lǐng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)把方向

以區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的區(qū)非成套舊住房改造聯(lián)席會(huì)議，對(duì)改造工作推進(jìn)起到了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。一是抓方案確認(rèn)。按照“一樓一方案”原則，在確保消防、救護(hù)等安全要求最低線的情況下，設(shè)計(jì)“握手方案”。二是抓手續(xù)審批。一方面，施工進(jìn)度在確保安全生產(chǎn)的前提下不停不等；另一方面，區(qū)綠化市容、安監(jiān)消防、城管執(zhí)法等聯(lián)席會(huì)議成員單位在手續(xù)審批上給予大力支持。三是抓政策宣傳。通過(guò)主流媒體、微信平臺(tái)、宣傳橫幅等載體，讓大多數(shù)居民群眾都支持區(qū)委、區(qū)政府的這項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的民生工程。

（二）規(guī)劃部門參與項(xiàng)目立項(xiàng)與實(shí)施

舊住房改造不僅滿足廚衛(wèi)獨(dú)立的基本要求，還根據(jù)服務(wù)人口和新增人口的結(jié)構(gòu)特征分析，結(jié)合項(xiàng)目的具體實(shí)際情況，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施及公共活動(dòng)空間上作一定的提升，從而提高地塊土地的利用效率[3]。作為一項(xiàng)需要兼顧政策性與群眾性的任務(wù)，區(qū)規(guī)劃行政管理部門全程參與非成套舊住房改造項(xiàng)目立項(xiàng)與實(shí)施，從規(guī)劃設(shè)計(jì)要求、設(shè)計(jì)方案及建筑工程規(guī)劃許可等，貫穿整個(gè)改造過(guò)程始終，為工程竣工后的成果轉(zhuǎn)化奠定重要基礎(chǔ)。

（三）政法、網(wǎng)格部門支持基層群眾工作

個(gè)別非成套房屋向外擴(kuò)建過(guò)程中需要留有足夠的作業(yè)面與居民出行安全通道，多次向周邊企事業(yè)單位等借用圍墻、綠化及空地等場(chǎng)地。為解決大面積同時(shí)開(kāi)工時(shí)居民停車難的問(wèn)題，區(qū)規(guī)劃行政管理部門協(xié)調(diào)利用動(dòng)遷基地交地時(shí)差籌備臨時(shí)停車場(chǎng)。針對(duì)非成套改造少數(shù)人意見(jiàn)不統(tǒng)一，或者因?yàn)閭€(gè)人利益特別是個(gè)人的不合理訴求影響整幢樓的情況，通過(guò)與當(dāng)?shù)卣?、網(wǎng)格部門事先溝通，采用司法途徑、信訪接待等方法化解了許多矛盾。

五、長(zhǎng)寧區(qū)舊住房改造成效

舊住房成套改造的主要目標(biāo)就是在保持居民的居住面積不減少的基礎(chǔ)上，增加廚衛(wèi)功能的房間和設(shè)施。[4]至2020年底，長(zhǎng)寧區(qū)24.6萬(wàn)平方米、6300戶非成套直管公房，累計(jì)完成改造22.78萬(wàn)平方米（92.6%），受惠居民5803戶（92.1%），面積、戶數(shù)統(tǒng)計(jì)均已超過(guò)90%。天山街道作為貼擴(kuò)建改造主戰(zhàn)場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)100%（開(kāi)工100%、竣工100%），基本完成24.6萬(wàn)平方米非成套舊住房改造的設(shè)定目標(biāo)。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2021年初天山地區(qū)非改工程共涉及12個(gè)小區(qū)、90幢房屋，5127戶居民中仍有424戶居民未入戶施工（其中164戶不同意，受其影響的有260戶）。不同意的居民主要集中在天山天義、茅臺(tái)、中紫與200弄。對(duì)此，長(zhǎng)寧區(qū)采取“三步走”的策略：一是做好剩余未入戶的收尾攻堅(jiān)；二是指導(dǎo)協(xié)調(diào)疊加已改造完成精品小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)工；三是做好已竣工房屋的產(chǎn)權(quán)辦理。

在2022年上海疫情防控保衛(wèi)戰(zhàn)中，成套改造使得居民原先的合用廚衛(wèi)設(shè)施變?yōu)楠?dú)用，對(duì)進(jìn)一步阻斷新冠肺炎病毒傳播、保障居民生命健康起到了關(guān)鍵作用。

六、應(yīng)用技術(shù)成果與經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）應(yīng)用技術(shù)成果

1.直管公房實(shí)施舊住房改造工作規(guī)程。以《上海市舊住房綜合改造管理辦法》相關(guān)規(guī)定為準(zhǔn)繩，以“業(yè)主（公房承租人）自愿”為原則，成立非成套舊住房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)房管局牽頭，區(qū)規(guī)劃局、相關(guān)街道、區(qū)屬房管集團(tuán)等相關(guān)職能部門共同配合，形成合力、協(xié)同推進(jìn)。事前加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)排摸，形成較為可行的改造設(shè)計(jì)方案；事中從居民征詢、規(guī)劃審批、項(xiàng)目報(bào)建等方面完善一套適合于非成套舊住房改造項(xiàng)目的審批政策與相關(guān)申報(bào)流程；事后在非成套舊住房改造小區(qū)繼續(xù)疊加綜合整治項(xiàng)目，多途徑多渠道改善居民的居住環(huán)境，提升居民獲得感。

2.舊住房改造糾紛調(diào)處方案。非成套舊住房改造無(wú)論是在方案征詢階段，還是在實(shí)施階段，都經(jīng)常會(huì)遇到各種矛盾和糾紛。長(zhǎng)寧區(qū)在舊住房改造過(guò)程中積累了一套可行之有效地化解矛盾糾紛的工作方案：由專班人員深入基層、劃區(qū)包干，深入走訪傾聽(tīng)居民實(shí)際想法；宣傳相關(guān)政策規(guī)定，解釋設(shè)計(jì)方案所受實(shí)際約束狀況，取得居民的理解和支持；以需求為導(dǎo)向，收集并梳理居民合理訴求，建立“一戶一檔”，盡可能優(yōu)化設(shè)計(jì)方案；當(dāng)遇到無(wú)理阻礙改造實(shí)施的居民，房管部門堅(jiān)決不妥協(xié)、不退讓，對(duì)于個(gè)別居民阻擾大多數(shù)居民得益的情況，房管部門采取保護(hù)性施工手段，確保施工安全與整體進(jìn)度推進(jìn)。

（二）立法經(jīng)驗(yàn)啟示

近年來(lái)，在逐步完成中心城區(qū)成片二級(jí)以下舊里舊區(qū)改造工作的基礎(chǔ)上，市委、市政府高度重視舊住房改造工作的推進(jìn)力度，以真正惠及居住尚有困難的居民。在總結(jié)長(zhǎng)寧等區(qū)開(kāi)展舊住房改造引入規(guī)劃管理部門聯(lián)審的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2021年1月，市政府發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)本市舊住房更新改造工作的若干意見(jiàn)》（滬府辦規(guī)〔2021〕2號(hào)），進(jìn)一步完善本市舊住房更新改造工作機(jī)制，以做好城市更新和存量住房改造提升工作。在上述文件中，明確提到：涉及規(guī)劃、土地審批的擬更新改造老舊小區(qū)，區(qū)房屋管理部門要會(huì)同規(guī)劃資源等部門建立改造區(qū)域的評(píng)估機(jī)制；在規(guī)劃政策支持方面，對(duì)貼擴(kuò)建項(xiàng)目，改造范圍內(nèi)建筑之間的間距在滿足消防、安全等要求的前提下，進(jìn)一步給予優(yōu)惠支持；在土地政策支持方面，對(duì)貼擴(kuò)建項(xiàng)目，免予辦理用地手續(xù)，不再增收土地價(jià)款，還免予辦理土地核驗(yàn)手續(xù)，以便于竣工后辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

2021年上半年，市相關(guān)立法部門前往長(zhǎng)寧等區(qū)充分調(diào)研舊住房成套改造工作經(jīng)驗(yàn)。2021年8月，上海市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議審議通過(guò)了《上海市城市更新條例》，該條例第三十二條、第三十九條至第四十一條、第四十七條，分別在舊住房改造的承租人意見(jiàn)征詢后強(qiáng)制實(shí)施、建筑間距、容積率、土地供應(yīng)、抽戶安置房源等方面規(guī)定了支持保障政策，在地方性法規(guī)層面提供法律依據(jù)，使本市中心城區(qū)推動(dòng)舊住房成套改造翻開(kāi)了新的篇章。