劉 允

基層治理是國家治理的基石，基層治理是否有效，直接決定著經濟社會是否能持續(xù)發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定。本文以河南省許昌市魏都區(qū)為例，探索黨建引領基層治理路徑及經驗，對基層黨建和基層治理的發(fā)展創(chuàng)新，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地落實，有著十分重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

一、魏都區(qū)黨建引領基層社會治理的主要做法

許昌市魏都區(qū)地處中原腹地，全區(qū)面積97 平方公里，人口50.2 萬人，轄13 個街道辦事處，86 個社區(qū)，是中部地區(qū)典型的城市工作為主的城區(qū)。近年來，魏都區(qū)充分發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用，以“居民公約”為載體，引導居民針對社區(qū)存在問題，充分表達訴求，集中建立“公約”，通過社區(qū)“微治理”機制，探索實現(xiàn)法治、自治和德治的“三治融合”的新路子。

（一）強化保障，夯實基層堡壘

一是高標準提升社區(qū)陣地。近年來，魏都區(qū)通過新建、改建、規(guī)范提升等方式，以“一有七中心標準”提升社區(qū)陣地。同時注重發(fā)揮社區(qū)功能站室作用，出臺《魏都區(qū)社區(qū)功能站室長效管理辦法》，讓建成的社區(qū)陣地和功能站室“活起來”“用起來”。二是建立了“三崗十六級”社區(qū)干部薪酬體系，并打通社區(qū)干部上升渠道，每年按照一定比例從優(yōu)秀社區(qū)干部中轉崗事業(yè)編，有效激發(fā)社區(qū)工作者工作積極性。三是推動網格精細化管理。建立了“一長兩員”工作隊伍，堅持“六進三巡查”和“三級分類走訪”服務，加強網格資源配置，把公共服務、社會服務、市場服務、志愿服務下沉到網格，精準投送到千家萬戶。在“線下”，將社區(qū)承接的15 大類160 項工作職責整合為38 項服務職能，納入綜合服務大廳6 個窗口及“一機一屏一冊”，群眾在家門口就能辦理25 項審批服務、15 項便民服務，初步建成了一刻鐘便民生活圈。在“線上”，成立魏都區(qū)智慧服務中心，建設區(qū)、街道、社區(qū)、網格四級陣地，形成了“前臺受理、后臺辦理”的聯(lián)動服務機制，群眾訴求得到有效解決。

（二）推進民生工程，實現(xiàn)共建共享

一是建立社區(qū)服務圈。魏都區(qū)把養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、健身等12 個方面的民生工作，細化為涉及群眾切身利益的1120項具體事，大力實施民生“365”工程，讓群眾365 天都有獲得感，365 天都有幸福感，為社區(qū)“微治理”打下了堅實基礎。同時，以社區(qū)居民養(yǎng)老服務工作為切入點，積極探索了“399”養(yǎng)老服務模式，強化長期托養(yǎng)、日間照料、居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合、文化大院、老年黨建、民意收集、老年學校、善孝教育等9 大功能，進一步健全了社會養(yǎng)老服務體系。二是開展“三社聯(lián)動”。引入了梓文、荷愛、馨家苑等10 余家全國、全省知名的社會組織，融入社區(qū)，開展托老托幼、綠色出行、家政服務、生鮮配送、教育培訓等7 大類專業(yè)服務。

（三）開展“微治理”，創(chuàng)新社區(qū)治理機制

魏都區(qū)充分發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用，以“居民公約”為載體，集中民智建立“公約”，建立社區(qū)“微治理”機制。一是強化培訓。魏都區(qū)與華中師范大學陳偉東教授建立了戰(zhàn)略合作協(xié)議，2018 年、2019 年對相關職能部門和社區(qū)工作者開展了6 期社區(qū)事務能力訓練，組織社區(qū)干部赴廈門、武漢等地觀摩學習，建立社區(qū)科學化、標準化、精細化的工作模式，轉管理理念為治理理念，提高社區(qū)工作者引導居民、發(fā)動居民的能力，有力推動實驗區(qū)建設工作。二是建立“公約”，實現(xiàn)“微治理”。社區(qū)黨組織引導居民自我協(xié)商制定公約，成立行動團隊，破解“樓道雜物堆放”“公共空間使用”“電動車上樓”等政府行政治理效果不佳的問題，變“代民做主”為“由民做主”，釋放居民自治活力。目前，魏都區(qū)實現(xiàn)了居民公約在全區(qū)48 個城市社區(qū)的全覆蓋，共建立公約157 個，組建社區(qū)公約團隊45 個。三是創(chuàng)投社區(qū)公益項目。依托公約團隊，創(chuàng)投社區(qū)公益項目。通過項目化運作，搭建居民參與社區(qū)治理的平臺。目前，魏都區(qū)共創(chuàng)投庭院自治、志愿服務、殘疾人幫扶和公益眾籌等社區(qū)公益項目96 個。

二、魏都區(qū)黨建引領基層社會治理中存在的問題

近年來，魏都區(qū)委、區(qū)政府整合了政府治理資源，優(yōu)化了政府治理結構，增強了政府治理能力，各級黨組織對社會治理都非常重視并取得了一定的成效，但在實踐層面仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，與基層黨建工作的新要求和人民對美好生活的新期待尚有差距。

（一）黨建引領力不強：政治生活質量不高

習近平指出：“要把‘楓橋經驗’堅持好、發(fā)展好?！薄皸鳂蚪涷灐钡谋举|特征就是以黨建為引領、以人民為中心，推進自治、法治、德治相融合，提升基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，集中體現(xiàn)了基層治理的中國方式和中國方案。①然而走訪中發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)黨支部書記對習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大關于加強基層治理的新要求不了解、不熟悉，把服務群眾看作是黨的基層組織的唯一功能定位，卻忽視了政治領導方面的功能，在政治功能和服務功能的結合上還存在很大差距。有的社區(qū)黨組織“第一責任人”，對黨的惠民政策比較熟悉，但在涉及黨的群眾基礎、組織力、輿論陣地等方面，缺乏應有的政治敏銳性。有的社區(qū)黨組織“第一責任人”的責任意識不強，不了解或認識不到“抓好黨建就是最大的政績”的重要性，在黨建方面下的功夫不夠，考慮問題不多，投入精力不足。表現(xiàn)在思想認識上，認為“政治”是虛的，只是空口號。抓黨建時，只看到促發(fā)展、搞服務的一面，把黨建與其他工作混為一談，忽視黨建的政治功能。

（二）“頭雁”作用發(fā)揮不夠：黨員素質參差不齊

在基層社會治理中，一些社區(qū)干部的綜合素質難以適應新時代的新要求，普遍的表現(xiàn)是：文化素質不高、思想觀念陳舊、政策水平偏低、法治觀念淡薄、工作方法單一、組織協(xié)調能力不強、不會做群眾工作等，距“四優(yōu)四帶”標準還有很大差距。究其原因：一是黨性不強，責任意識缺失。有的黨組織成員對現(xiàn)代科學文化知識和新時代黨的方針政策缺乏學習，應付了事；有的黨組織成員宗旨意識、組織觀念淡薄，缺少領導藝術和領導能力，威信不高，根本發(fā)揮不了“領頭雁”作用。二是缺乏戰(zhàn)略眼光，后備力量儲備空虛。一方面黨員隊伍老齡化嚴重，其中60 歲以上的老黨員較多，因年齡偏大、體弱多病和長期外出而不能正常參加組織活動的黨員占比顯著增加。另一方面黨員年齡結構出現(xiàn)了青黃不接的現(xiàn)象，近年來雖然大學畢業(yè)的黨員大學生（研究生）其組織關系留社區(qū)，但大多數(shù)人長期在外地工作生活，無法參與所在社區(qū)治理的活動和工作，個別社區(qū)的黨支部書記和支委會成員選配出現(xiàn)困難，黨組織的引領力、凝聚力、戰(zhàn)斗力大打折扣。

（三）群眾組織力亟待提升：公約沒有發(fā)揮治理效力

人民擁護和支持是黨執(zhí)政的最牢根基，增強群眾組織力是新時代推動改革發(fā)展的堅實基礎和力量源泉。然而在實際工作中，一些黨支部實際上并沒有形成“核心”地位。在治理方面，協(xié)調平衡能力、引領力、凝聚力和號召力等方面明顯能力不足。長期以來魏都區(qū)試圖依靠居民公約調動居民參與熱情，規(guī)范居民自治行為，推動基層有效治理。但是現(xiàn)有的居民公約治理效力發(fā)揮不充分。具體而言：一是部分居民參與公約制定意愿不強?，F(xiàn)有的居民公約大多是政府自上而下統(tǒng)一制定的，公約制定缺乏透明規(guī)范的流程，居民參與熱情不高。二是公約內容千篇一律，缺乏針對性。很多居民公約大同小異，內容流于表面，未能與居民的實際需求和社區(qū)存在的實際問題相結合，居民無所適從。三是缺乏公約執(zhí)行平臺，公約難以落地實施。居民公約缺乏執(zhí)行團隊，難以把居民有效組織起來參與公共事務；同時，居民也缺乏參與公約執(zhí)行的手段，難以形成持續(xù)互動的參與網絡。四是缺乏公約執(zhí)行激勵措施，居民參與動力不強。發(fā)動居民常常只靠打“感情牌”，總體上缺乏一套激勵居民主動參與的常態(tài)機制，因而居民無法獲得參與回報，參與動力不強，公約難以持久運行。五是缺乏公約運行保障措施，治理效益難以持續(xù)。社區(qū)黨員干部專業(yè)能力欠缺，無法有效引導居民自覺踐行居民公約；同時，政府資源有限，社區(qū)社會資源又未能得到有效開發(fā)和利用，公約運行缺乏資源支撐。

三、黨建引領基層社會治理的有效路徑

當前中國處于改革的深水區(qū)，人民群眾各項矛盾仍然突出，基層治理情況依舊復雜，難度更大。這就迫切要求基層黨組織堅持不斷創(chuàng)新黨建引領基層社會治理的路徑，夯實黨建引領社會治理的群眾和陣地基礎，確保通過強有力的政治引領，逐步化解不利因素，確?；鶎由鐣卫硌刂_方向有序推進。

（一）深化理論武裝，強化基層治理的黨建責任

理論是實踐的先導，強化黨建引領作用，首先要深化理論武裝，強化對社區(qū)干部的政治引導。堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，努力做到活學活用，把習近平新時代中國特色社會主義思想作為做好基層基礎工作的銳利思想武器。其次要旗幟鮮明講政治，無論是黨的自身建設，還是社區(qū)隊伍建設，無論是發(fā)展經濟，還是解決民生問題，都要站在講政治的高度同黨中央保持高度一致。強化社區(qū)黨組織的黨建責任，需要建立一支素質優(yōu)良的專業(yè)化干部隊伍，一是拓寬社區(qū)干部的來源渠道。通過選任、推薦和公開招錄等方式，吸引具有專業(yè)社會工作背景、并且熱愛基層工作的持證社工。二是提升社區(qū)干部的專業(yè)素養(yǎng)。定期組織社區(qū)干部開展社會工作知識、實務、技術等方面的培訓，注重社區(qū)干部專業(yè)知識的學習和能力培養(yǎng)，提高社區(qū)干部依法辦事、執(zhí)行政策和服務居民能力。三是優(yōu)化社區(qū)干部發(fā)展保障。健全社區(qū)黨員干部隊伍建設體制機制，結合實際制定社區(qū)干部隊伍發(fā)展專項規(guī)劃和管理辦法，把城鄉(xiāng)基層黨組織、基層群眾性自治組織成員以及其他社區(qū)專職工作人員納入社區(qū)干部隊伍統(tǒng)籌管理。

（二）提升“四自能力”，提升基層治理的內在活力

不斷提高和增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，是黨永葆強大戰(zhàn)斗力之奧秘所在。“四自能力”是加強基層組織建設的重要法寶。一要依靠“四自”能力提升社區(qū)黨組織生活質量，把黨性原則貫穿于黨組織生活的始終，堅持政治標準，反對違背組織原則的自由主義、好人主義，避免搞形式、走過場，切實體現(xiàn)黨內政治生活的嚴肅性、政治性、思想性。二要依靠“四自能力”不斷克服社區(qū)黨組織消極腐敗和脫離群眾的危險，堅持把紀律挺在前面，把權力關進制度的籠子，使權力只能用來為人民群眾謀利益，并緊跟時代，利用新技術、新方法拉近干群距離，走好群眾路線。三要依靠“四自能力”團結一切可以團結的力量，以優(yōu)良作風和過硬本領團結群眾，贏得群眾信任，獲得群眾支持，進一步建強黨組織的戰(zhàn)斗堡壘。四要依靠“四自能力”，激發(fā)社區(qū)干部干事創(chuàng)業(yè)活力。嚴格社區(qū)干部“入口”，拓寬用人渠道，為社區(qū)干部隊伍注入新鮮血液。疏通社區(qū)干部“出口”，依法依規(guī)對那些不能勝任社區(qū)工作的予以調整、辭退或解聘，不斷優(yōu)化兩委干部配置，使之形成“能者上、平者讓、庸者下”的選人用人機制，保持干部隊伍整體活力。

（三）堅決反對形式主義，夯實基層治理的組織基礎

堅決反對形式主義是中國共產黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。反對形式主義首先要堅持人民立場，以群眾評價為最高標準，想問題、作決策、辦事情要順應人民期待。其次要善于抓關鍵，重點解決事關發(fā)展大局和長遠利益、事關人民福祉的緊要問題，從群眾不滿意的地方改起，精準識別，反復考量、謹慎把握。再次要深刻領會新發(fā)展理念的精神實質，吃透國情、省情、區(qū)情，把新發(fā)展理念與本地實際結合起來謀發(fā)展規(guī)劃，堅持獨立思考，大膽探索。既要“長打算”，又要“短安排”，繪制一張藍圖，分步實施推進，在解決實際問題的實踐中淬煉黨性，純潔組織，增強本領，切實杜絕形式主義現(xiàn)象的發(fā)生。例如，魏都區(qū)居民自治存在諸多不足，其突出的問題是“有公約沒治理”。針對社區(qū)“有公約無治理”的問題，魏都區(qū)實施公約行動，探索居民公約治理新機制，以實現(xiàn)政府治理與居民自治有效銜接。具體而言，根據(jù)具體群體、具體空間、具體事務和利益相關方協(xié)商制定不同層次、不同類別的自治公約。以公約為中心，建立公約的制定機制、落地機制、激勵機制、保障機制，讓居民圍繞公約轉，公約圍繞團隊轉，團隊圍繞項目轉，項目圍繞資源轉，以此使居民積極有序地參與到社區(qū)事務中去，讓居民的參與行動能夠內化于心，外化于行，固化于制，切實在解決群眾實踐問題中增強黨建引領力。

（四）健全績效考核機制，激發(fā)基層治理的內在動力

習近平指出：“各類資源配置要向基層和基礎工作領域傾斜，確?；鶎狱h組織和廣大干部有資源、有能力為群眾服務?！雹跒榱思ぐl(fā)基層黨組織的內在動力，要切實解決好“有人管事、有錢辦事，有場所服務”問題。首先有人管事是關鍵，要完善對社區(qū)干部的績效考核機制，既要關心和愛護廣大基層干部，為他們創(chuàng)造良好工作和成長條件，又要完善激勵機制和容錯糾錯機制，堅持實事求是原則，推進問責科學化、精準化，明確法定職責，堅持責權相宜原則，依據(jù)職責權限承擔相應的責任，防止問責泛化、簡單化傾向，并在機制上解決責任甩鍋基層的問題，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。其次是有錢辦事是保障，要建立健全社區(qū)黨組織運轉經費正常增長機制，加大社區(qū)黨組織辦公經費、服務群眾經費的投入力度，同時要鼓勵社區(qū)黨組織自立更生，走有自身特色的發(fā)展之路。最后有場所服務是抓手，要創(chuàng)新相關體制機制，為服務群眾提供良好的環(huán)境，暢通黨群渠道，完善考評方式，把服務成效作為社區(qū)干部考核、獎懲、選拔任用的重要依據(jù)，引導黨員干部真正把服務承諾落到實處。

[注釋]

①馬衛(wèi)光.堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”[J].求是,2018(23).

②以習近平同志為核心的黨中央抓基層強基礎紀實[N].人民日報,2017-06-29.

中國共產黨和中國人民以英勇頑強的奮斗向世界莊嚴宣告，改革開放是決定當代中國前途命運的關鍵一招，中國特色社會主義道路是指引中國發(fā)展繁榮的正確道路，中國大踏步趕上了時代。

——摘自《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》2021 年11 月11 日