□曾鈺誠(chéng)

內(nèi)容提要 地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查作為一項(xiàng)保障地方政策權(quán)力規(guī)范運(yùn)作的黨內(nèi)監(jiān)督制度形式，在強(qiáng)化中央政策統(tǒng)一性，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化等方面扮演關(guān)鍵角色。本文嘗試從中國(guó)政黨國(guó)家治理的歷史線索中提出一個(gè)“調(diào)適性治理”理論框架，用以分析與解釋當(dāng)前地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查過(guò)程中的一系列制度現(xiàn)象及其實(shí)踐，包括由正式治理與非正式治理、常規(guī)治理與動(dòng)員治理、技術(shù)治理與政治治理共同形塑的制度環(huán)境，以及它們之間的機(jī)制互動(dòng)與深層次制度邏輯。調(diào)適性治理的穩(wěn)定存在與機(jī)制生產(chǎn)既是法規(guī)部門組織結(jié)構(gòu)及其所處制度環(huán)境，以及對(duì)環(huán)境不斷適應(yīng)與塑造的產(chǎn)物，也是法規(guī)部門保持工作靈活變通與政治能動(dòng)，緩解治理緊張所導(dǎo)致的結(jié)果。這可以從工作通報(bào)、審查標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)案例、問(wèn)題處理等制度調(diào)適過(guò)程得到具體呈現(xiàn)。然而，調(diào)適性治理在為地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作帶來(lái)有效性的同時(shí)，也存在目標(biāo)替代、制度變通、政治偏好、法治張力等制度局限。這為我們?nèi)婵陀^評(píng)價(jià)調(diào)適性治理的制度過(guò)程及其對(duì)地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的影響提供了資源。

一、研究的緣起與文獻(xiàn)回顧

（一）研究的緣起

黨的二十大報(bào)告提出，要持續(xù)“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”“完善和加強(qiáng)備案審查制度”，這就對(duì)新時(shí)代推進(jìn)黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度等黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)提出了更高要求。黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查是中國(guó)共產(chǎn)黨提高政策質(zhì)量、深化黨內(nèi)監(jiān)督、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要制度過(guò)程。所謂黨內(nèi)規(guī)范性文件，是指由各級(jí)各類黨組織在制定或落實(shí)政策、貫徹黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律過(guò)程中制發(fā)的，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，針對(duì)不特定主體并在一定時(shí)期反復(fù)適用，以決議、決定、意見、通知等形式表現(xiàn)的政策文件。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政黨與國(guó)家治理的很多方針政策都是通過(guò)規(guī)范性文件形式推動(dòng)的，這一中國(guó)特色治理方式被概稱為“文件政治”。①中國(guó)共產(chǎn)黨非常重視發(fā)揮文件對(duì)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)與規(guī)范各級(jí)組織行為的政治功能，為了保證規(guī)范性文件的政治統(tǒng)一性與合法合規(guī)性，一套自上而下的文件審查制度在黨內(nèi)逐步確立起來(lái)。②

“文件審查制度”從縱向維度整合了中央與地方備案審查正式治理規(guī)范，包括中央制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“中央備案審查規(guī)定”），以及地方省委出臺(tái)的針對(duì)中央備案審查規(guī)定的配套辦法與實(shí)施細(xì)則。③中央備案審查規(guī)定建立了從中央到地方縣級(jí)黨委的層級(jí)化黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)正式政策的監(jiān)督全覆蓋。地方黨委法規(guī)部門是中央備案審查規(guī)定以及省委配套規(guī)定的內(nèi)容闡釋者與具體執(zhí)行者，特別是省委法規(guī)部門，在黨的備案審查組織工作體制中扮演承上啟下的關(guān)鍵角色。一方面，省委法規(guī)部門在嚴(yán)格依中央備案審查規(guī)定行事與推進(jìn)工作之外，還要接受中辦法規(guī)部門的政治領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)，這意味著在制度因素外，政治因素同樣構(gòu)成影響地方黨委法規(guī)部門備案審查活動(dòng)的關(guān)鍵變量；另一方面，省委法規(guī)部門作為統(tǒng)籌推動(dòng)中央備案審查規(guī)定在地方逐級(jí)貫徹落實(shí)的直接責(zé)任主體，其事實(shí)上享有中央委托的，通過(guò)代理關(guān)系、層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及配套規(guī)定起草等方式主導(dǎo)本地區(qū)備案審查工作的治理權(quán)限。

在科層化漫長(zhǎng)制度鏈條與復(fù)雜組織關(guān)系中，要維持備案審查工作的步調(diào)一致并不容易。通過(guò)對(duì)X省委法規(guī)部門工作為期一個(gè)多月的參與式觀察發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的整個(gè)工作過(guò)程并非完全建立在嚴(yán)格技術(shù)化、常規(guī)化、正式化的制度秩序與治理模式之上，而是逐步發(fā)展出了一套“調(diào)適性治理”機(jī)制。調(diào)適性治理被視為一系列“有效性”生產(chǎn)的組織適應(yīng)機(jī)制的集合，其內(nèi)容包括了政治治理、動(dòng)員治理與非正式治理等機(jī)制類型，正是在這些機(jī)制要素的合力下，法規(guī)部門才得以靈活回應(yīng)實(shí)踐中環(huán)境和治理需要變動(dòng)，持續(xù)保持備案審查工作的彈性有效。理解地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度邏輯，需要深入調(diào)適性治理在中國(guó)的歷史場(chǎng)景，去考察其內(nèi)在的理論結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步關(guān)注備案審查調(diào)適性治理所嵌入的制度環(huán)境以及作為塑造這一環(huán)境行動(dòng)者的法規(guī)部門。

（二）文獻(xiàn)回顧：研究進(jìn)展與限度

現(xiàn)階段，學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查治理問(wèn)題的研究成果極少，絕大多數(shù)討論主要圍繞黨內(nèi)法規(guī)備案審查的相關(guān)議題展開。黨內(nèi)法規(guī)是省級(jí)以上黨組織制定的，用以規(guī)范、調(diào)節(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的專門規(guī)章制度。相較于具有濃厚政策屬性的黨內(nèi)規(guī)范性文件，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性更為凸顯。地方上只有省級(jí)黨委才享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，其余黨組織主要通過(guò)黨內(nèi)規(guī)范性文件的方式實(shí)現(xiàn)日常政治領(lǐng)導(dǎo)與決策。在黨委科層體制所建構(gòu)的層級(jí)節(jié)制關(guān)系中，黨中央（中辦法規(guī)部門）直接掌握針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查權(quán)，并對(duì)省級(jí)以上黨組織報(bào)送的黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督。地方各級(jí)黨委（法規(guī)部門）的審查監(jiān)督范圍僅限于直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中的下級(jí)黨組織報(bào)備的黨內(nèi)規(guī)范性文件。從黨的十八大后發(fā)表的研究成果來(lái)看，基于為“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的政治目標(biāo)提供學(xué)理支撐的需要，學(xué)者們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度及其規(guī)范化、完善化、法治化等問(wèn)題始終保持較高關(guān)注，中共中央分別在2013、2016年印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中明確提出，到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的行動(dòng)目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度為提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、體系完善性與協(xié)調(diào)性提供了制度保障。

關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的學(xué)者大多基于規(guī)范法學(xué)的思維展開討論，理論研究主要立足于邏輯思維、規(guī)范分析與體系建構(gòu)，重點(diǎn)圍繞黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的內(nèi)容屬性、結(jié)構(gòu)功能、問(wèn)題完善等規(guī)范性議題開展研究。例如，部分學(xué)者重點(diǎn)討論了黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的法治屬性與規(guī)范功能，包括黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度實(shí)踐在提升全面依法治國(guó)治理效能④、維護(hù)憲法法律制度權(quán)威⑤、推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)法治化⑥、促進(jìn)黨規(guī)與國(guó)法銜接協(xié)調(diào)⑦等方面所扮演的法治角色。還有學(xué)者從微觀視角對(duì)黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的構(gòu)成要素⑧、機(jī)制作用⑨、制度運(yùn)行⑩等內(nèi)容展開深入分析。相較黨內(nèi)法規(guī)備案審查領(lǐng)域的成果涌現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的研究非常匱乏，集中表現(xiàn)為一些零散的探討。?

以上研究為我們理解中央備案審查規(guī)定如何形塑黨內(nèi)法規(guī)備案審查的制度結(jié)構(gòu)與機(jī)制功能提供了理論資源，也對(duì)我們整體觀察黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的制度運(yùn)行具有啟發(fā)意義，但仍然存在兩方面不足：一方面，既有研究過(guò)于聚焦黨內(nèi)法規(guī)備案審查問(wèn)題，對(duì)地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查問(wèn)題缺乏關(guān)注。雖然在中央層面，黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查遵循與黨內(nèi)法規(guī)備案審查相同的規(guī)范基礎(chǔ)與治理邏輯，二者理論上均嚴(yán)格依據(jù)中央備案審查規(guī)定確立的工作機(jī)制開展相應(yīng)治理活動(dòng)。但在地方層面，中央備案審查規(guī)定確立的規(guī)范秩序能否被地方嚴(yán)絲合縫地接納與執(zhí)行？支撐地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體制有效運(yùn)作的方式是否偏離正式結(jié)構(gòu)設(shè)定的行動(dòng)軌跡，并生產(chǎn)出新的治理機(jī)制與制度環(huán)境？需要進(jìn)一步的討論。另一方面，盡管有學(xué)者注意到黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查存在的制度問(wèn)題，但很少有研究探討這些問(wèn)題對(duì)實(shí)際治理過(guò)程產(chǎn)生的可能影響，也未討論法規(guī)部門在實(shí)踐中如何通過(guò)調(diào)適黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度環(huán)境與治理模式來(lái)應(yīng)對(duì)不同問(wèn)題及需要。

正基于此，本文以X省委法規(guī)部門的相關(guān)制度行動(dòng)與經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，探討地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查過(guò)程中的機(jī)制互動(dòng)與制度邏輯。本文試圖解釋調(diào)適性治理是如何塑造地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的制度過(guò)程及其邏輯，即地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查活動(dòng)嵌入到了怎樣的制度結(jié)構(gòu)與環(huán)境中，以及法規(guī)部門是如何主動(dòng)適應(yīng)和參與了環(huán)境的構(gòu)建。最后將進(jìn)一步反思調(diào)適性治理的制度局限。

二、調(diào)適性治理：理論框架與制度邏輯

（一）黨政體制：調(diào)適性治理的政治基礎(chǔ)

學(xué)界普遍將中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的國(guó)家治理體制概稱為“黨政體制”，用以描述政黨在行政國(guó)家、政治目標(biāo)以及治理決策中所扮演的關(guān)鍵角色。黨政體制強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政黨在國(guó)家建構(gòu)中的引領(lǐng)作用，以及對(duì)于國(guó)家治理資源的吸納、整合與分配能力，政黨嵌入到國(guó)家政權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，并在涉及重大政治事項(xiàng)上主導(dǎo)或決定行政國(guó)家的行動(dòng)規(guī)劃。中國(guó)黨政體制契合于人民政權(quán)建設(shè)，并塑造了“政黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、國(guó)家建構(gòu)社會(huì)”的治理框架，該治理框架通過(guò)凝聚權(quán)力，以調(diào)控資源和動(dòng)員民眾有力地推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。黨政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)充滿韌性與活力，改革開放以來(lái)中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所取得的巨大治理實(shí)績(jī)與成就，除了與黨持之以恒的理論創(chuàng)新、制度建設(shè)與路線調(diào)整有關(guān)外，還與中國(guó)黨政體制在保證干部隊(duì)伍活力、政策穩(wěn)定性、行政高效性以及政治環(huán)境安定性等方面所展現(xiàn)的制度優(yōu)勢(shì)有關(guān)。?黨政體制確立了政黨與行政國(guó)家間的密切聯(lián)系，即黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系表現(xiàn)為：在法律框架內(nèi)，黨通過(guò)一系列組織、思想、政治的制度和機(jī)制，運(yùn)用組織紀(jì)律、意識(shí)形態(tài)、工作管理來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)大政方針與方向上的把控，?具體事務(wù)的管理仍然維持著平衡與分工關(guān)系。

中國(guó)共產(chǎn)黨與行政國(guó)家不是混同和替代關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)與分工關(guān)系。共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，而非國(guó)家政權(quán)體制下的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，政黨嚴(yán)格依據(jù)黨章黨規(guī)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、行政則按照憲法法律管理國(guó)家。這種領(lǐng)導(dǎo)與分工關(guān)系由法律來(lái)明確，以實(shí)現(xiàn)政黨行動(dòng)同國(guó)家法制的對(duì)接，這保證了黨全面而有效地推動(dòng)人民的利益，并實(shí)現(xiàn)治理民主。同時(shí)，黨政體制又使得國(guó)家法治建設(shè)需要同黨的領(lǐng)導(dǎo)相適應(yīng)，包括法治建設(shè)在內(nèi)的國(guó)家治理活動(dòng)均要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這為整個(gè)政治體制建立了能動(dòng)性。中國(guó)黨政體制具有令人印象深刻的適應(yīng)性，這使其能夠在東歐劇變很多年后，仍能保持活力與龐大的政黨組織規(guī)模，其秘訣在于黨組織深刻嵌入國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)代表國(guó)家利益、目標(biāo)和政策對(duì)國(guó)家治理發(fā)揮巨大領(lǐng)導(dǎo)與調(diào)整作用。自1978年以后，中國(guó)黨政體制一直處在持續(xù)適應(yīng)之中，其試圖主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中所面臨的變革與挑戰(zhàn)并避免僵化及教條。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，最重要的是保持調(diào)適性與靈活性以滿足有效治理所需。?景躍進(jìn)教授指出，在中國(guó)黨政體制內(nèi)，政黨與行政要素組合成公權(quán)力意義上的國(guó)家，政黨是其中一個(gè)主導(dǎo)國(guó)家行動(dòng)的能動(dòng)因素，從某個(gè)方面來(lái)說(shuō)，中國(guó)國(guó)家治理中出現(xiàn)時(shí)斷時(shí)續(xù)、以不同樣式呈現(xiàn)的運(yùn)動(dòng)型治理同樣可以視為黨政體制之政治性（能動(dòng)性）的一種表現(xiàn)方式。?這展現(xiàn)了黨政體制為國(guó)家治理注入靈活性與適應(yīng)能力的實(shí)踐圖景。中國(guó)黨政體制表現(xiàn)出的治理適應(yīng)性首先在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中得到顯現(xiàn)，這是中國(guó)成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)飛躍的關(guān)鍵動(dòng)力。?

（二）調(diào)適性理念

作為中國(guó)國(guó)家治理一以貫之的治理理念，“調(diào)適性”提供了理解相應(yīng)治理實(shí)踐的理論框架。中國(guó)共產(chǎn)黨塑造了一個(gè)彈性與適應(yīng)性相結(jié)合的調(diào)適性治理體制，其基礎(chǔ)源于中國(guó)科層治理歷史軌跡中所呈現(xiàn)的因時(shí)而異、因地制宜、因事變通的實(shí)踐特性。?所謂“調(diào)適”，是指持續(xù)調(diào)整與適應(yīng)過(guò)程，?其更多指向通過(guò)調(diào)節(jié)不同社會(huì)群體間的交互關(guān)系并使之更具適應(yīng)性，從而促進(jìn)社會(huì)的整合功能。?塞繆爾·亨廷頓提出，一黨制體制發(fā)展演進(jìn)最終會(huì)達(dá)到執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)壓力的適應(yīng)階段，?其中的“適應(yīng)”指代靈活應(yīng)對(duì)各類問(wèn)題，較好適應(yīng)外部環(huán)境變化，保證體制機(jī)能穩(wěn)定有效。?調(diào)適性理念要求通過(guò)一系列治理體制改革、意識(shí)形態(tài)創(chuàng)新、執(zhí)政社會(huì)基礎(chǔ)的擴(kuò)大與鞏固、治理制度化與合法性資源整合等方式不斷提高治理效能與解決問(wèn)題能力。?有學(xué)者將調(diào)適性理念及其治理特征歸納為：適應(yīng)性、吸納性、整合性、控制性?，以及彈性與回應(yīng)性等內(nèi)容。?在中國(guó)黨政體制結(jié)構(gòu)中，我們可以嘗試概括出調(diào)適性理念的基本面向，它包括治理靈活性、政黨能動(dòng)性、政策變通性、能力適應(yīng)性、問(wèn)題回應(yīng)性、資源整合性等內(nèi)容。調(diào)適性理念旨在建立更具有回應(yīng)性以及靈活性、能動(dòng)性、變通性、適應(yīng)性、整合性的發(fā)展模式，以獲取體現(xiàn)內(nèi)在彈性與有效性的治理結(jié)果。

“治理靈活性”是指治理手段方式的多樣性，既運(yùn)用正式制度建立治理秩序，也依靠非正式規(guī)則推進(jìn)治理實(shí)踐；既采用常規(guī)式按部就班開展治理，也通過(guò)運(yùn)動(dòng)式方式激活治理效能，選擇何種方式取決于行動(dòng)需要。例如，蘇聯(lián)官僚科層制組織習(xí)慣于從其諸多政策工具箱中選擇能在短期內(nèi)大力動(dòng)員的運(yùn)動(dòng)式調(diào)適方案，以更好完成既定任務(wù)。?中國(guó)地方政府也在實(shí)踐中逐漸發(fā)展出一套非常規(guī)治理機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)行政科層制存在的結(jié)構(gòu)僵化與部門割裂挑戰(zhàn)。?“政黨能動(dòng)性”倡導(dǎo)政黨要根據(jù)政治安排的輕重緩急與需要來(lái)規(guī)劃行動(dòng)，避免教條化并保證治理活動(dòng)、政治目標(biāo)、國(guó)家任務(wù)的一致性?！罢咦兺ㄐ浴睆?qiáng)調(diào)相關(guān)政策文件以及制度不能固步自封、一成不變，要隨形勢(shì)環(huán)境變化而不斷調(diào)整，以維系政策制度的有效應(yīng)變能力。“能力適應(yīng)性”是指政黨具有的通過(guò)國(guó)家計(jì)劃、制度調(diào)整及政策行動(dòng)來(lái)適應(yīng)或?qū)崿F(xiàn)特定政治意圖的能力。這種適應(yīng)能力具體表現(xiàn)為提取、規(guī)制、滲透與分配能力。?“問(wèn)題回應(yīng)性”主張國(guó)家在政策制定與制度執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的行動(dòng)及回應(yīng)策略?！百Y源整合性”則關(guān)注治理資源吸納與整合體制機(jī)制的建設(shè)，將所有治理實(shí)踐進(jìn)行政治化改造并通過(guò)制度形式體現(xiàn)出來(lái)，?以促進(jìn)治理資源對(duì)權(quán)威意志、整體利益和治理目標(biāo)的保障。

（三）調(diào)適性治理的制度邏輯

調(diào)適性治理作為一套組織適應(yīng)性治理機(jī)制，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)行之有效治理模式及其機(jī)制的整合吸納，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)制度自我適應(yīng)、發(fā)展、回應(yīng)、變通等能力的塑造強(qiáng)化。調(diào)適性治理非常關(guān)注制度的有效性，力圖建構(gòu)一系列有效性生產(chǎn)的機(jī)制組合，這包括了非正式治理機(jī)制、動(dòng)員治理機(jī)制以及政治治理機(jī)制等制度形式和內(nèi)容。這些治理機(jī)制通過(guò)對(duì)既有規(guī)范秩序的功能性補(bǔ)充與制度調(diào)適，從而更有效率地推動(dòng)治理任務(wù)。相較于調(diào)適性治理所形塑的制度網(wǎng)絡(luò)與環(huán)境，由正式治理、常規(guī)治理、技術(shù)治理等機(jī)制形式組成的理性結(jié)構(gòu)和規(guī)范秩序，則展現(xiàn)了對(duì)規(guī)范性安排與確定性程序的高度依賴，這也是理性科層官僚制的一項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)。但事實(shí)上，理性意義的制度過(guò)程并不存在，任何制度設(shè)計(jì)都難以考慮到所有的問(wèn)題情形，也不具有廣泛的預(yù)見性，一味地按部就班、循規(guī)蹈矩可能產(chǎn)生適得其反的治理效果。調(diào)適性治理為適應(yīng)治理需要提供了補(bǔ)充性方案，它的治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出正式與非正式、常規(guī)與動(dòng)員、技術(shù)與政治之間機(jī)制整合與互動(dòng)的制度邏輯。具體表現(xiàn)為：

第一，正式機(jī)制與非正式機(jī)制。通常我們習(xí)慣將“制度”理解為國(guó)家正式秩序下的法定規(guī)則，這可能導(dǎo)致我們忽視事實(shí)上對(duì)治理過(guò)程產(chǎn)生重要影響的非正式體系。?中國(guó)單位組織中有關(guān)資源或權(quán)力的分配與交換機(jī)制，相當(dāng)程度上是組織中各種正式與非正式機(jī)制互動(dòng)的結(jié)果。?“制度”本身就是正式約束與非正式約束共同組合的整體，?它涉及一系列界定角色關(guān)系、適宜行為及相互聯(lián)系規(guī)則與慣例的規(guī)范集合，包括正式規(guī)范與經(jīng)驗(yàn)規(guī)范。?其中的“慣例”指代行動(dòng)中的制度和經(jīng)驗(yàn)傳統(tǒng)，其通過(guò)組織與個(gè)體的適用而被大量保留下來(lái)。這些慣例可能是規(guī)范決策過(guò)程的程序性機(jī)制，也可能是規(guī)范決策結(jié)果的實(shí)體性或評(píng)價(jià)性機(jī)制。?“機(jī)制”特指制度各內(nèi)容要素間的結(jié)構(gòu)關(guān)系與運(yùn)作方式，非正式機(jī)制通過(guò)對(duì)正式機(jī)制的制度調(diào)適，從而滿足組織特殊目標(biāo)期待。?

第二，常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制。中國(guó)國(guó)家治理時(shí)常會(huì)借助政治動(dòng)員的方式打破常規(guī)狀態(tài)，震動(dòng)與打斷常規(guī)治理機(jī)制的束縛和惰性。?常規(guī)治理表現(xiàn)為，借助確定、穩(wěn)定、嚴(yán)格的制度措施將治理活動(dòng)固定在正式程序范圍內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)治理活動(dòng)有規(guī)可依與合法性建構(gòu)；動(dòng)員治理則借助運(yùn)動(dòng)式手段與能動(dòng)方式，以激活常規(guī)治理有效性為目標(biāo)。建立在常規(guī)治理與動(dòng)員治理模式基礎(chǔ)上的制度形式被稱作“常規(guī)（治理）機(jī)制”和“動(dòng)員（治理）機(jī)制”。常規(guī)機(jī)制遵循以正式機(jī)制為本的治理邏輯，通過(guò)確立穩(wěn)定完備的制度設(shè)施，為常規(guī)治理的每個(gè)流程階段與每項(xiàng)程序環(huán)節(jié)提供具有預(yù)期性的行動(dòng)依據(jù)；動(dòng)員機(jī)制是運(yùn)動(dòng)化治理逐步規(guī)范化的制度產(chǎn)物，其對(duì)以往臨時(shí)性、非常態(tài)運(yùn)動(dòng)式治理方式予以法治化“改造”，使其更具穩(wěn)定性與常態(tài)性。

第三，技術(shù)機(jī)制與政治機(jī)制。技術(shù)治理是建立在訓(xùn)練有素、依規(guī)辦事的專業(yè)官員，以及標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化行動(dòng)程序上的治理機(jī)制。政治治理則是由組織內(nèi)部縱向權(quán)威體系、科層結(jié)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所建構(gòu)起來(lái)的治理機(jī)制。在涉及地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查等諸多黨內(nèi)工作實(shí)踐中，政治機(jī)制是一個(gè)影響治理行動(dòng)的能動(dòng)因素，黨的很多治理決策與工作推進(jìn)本身就帶有濃厚的政治色彩，政治機(jī)制通過(guò)制度的靈活變通使技術(shù)機(jī)制與專業(yè)化行動(dòng)服務(wù)于政治需要。政治機(jī)制展現(xiàn)出中央議題關(guān)注、政策變動(dòng)和高層政治意愿，對(duì)相關(guān)黨內(nèi)專業(yè)性工作與技術(shù)治理過(guò)程所產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響，這種影響源自于黨委科層體制基于層級(jí)結(jié)構(gòu)與民主集中制所形成的縱向領(lǐng)導(dǎo)服從的權(quán)力關(guān)系。

三、地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度環(huán)境

所謂制度環(huán)境，是指組織所處的法律制度、文化制度、社會(huì)規(guī)范、觀念制度等為人們普遍認(rèn)可、廣為接受的規(guī)范秩序。“所有的組織在某種程度上都嵌入在關(guān)系化和制度化的環(huán)境中，組織間復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、政府等管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展和要求、領(lǐng)導(dǎo)性組織的示范作用都要求組織必須適應(yīng)制度環(huán)境才能生存?！?如果將地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查治理秩序視為一系列服務(wù)于治理有效性需要，在內(nèi)部受普遍認(rèn)可的機(jī)制創(chuàng)設(shè)、組合與互動(dòng)過(guò)程，需要進(jìn)一步揭示的是，維系地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體制的環(huán)境是在怎樣的制度條件下建構(gòu)起來(lái)的？其中又體現(xiàn)了怎樣的機(jī)制互動(dòng)？本文認(rèn)為，法規(guī)部門試圖形塑與拓展有利于地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度靈活運(yùn)作的調(diào)適性治理空間，以變通應(yīng)對(duì)正式機(jī)制面臨的實(shí)踐問(wèn)題，激活常規(guī)機(jī)制的有效性，并強(qiáng)化備案審查過(guò)程的政治性。

（一）正式機(jī)制與非正式機(jī)制的靈活切換

地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查治理過(guò)程伴隨著正式與非正式機(jī)制的靈活切換。一方面，X省委法規(guī)部門依據(jù)中央備案審查規(guī)定及其配套制度的正式安排開展工作，這些正式機(jī)制包括工作機(jī)制、責(zé)任機(jī)制與保障機(jī)制。工作機(jī)制從縱向與橫向維度分別確立了對(duì)上負(fù)責(zé)機(jī)制和多部門協(xié)同機(jī)制。對(duì)上負(fù)責(zé)機(jī)制展現(xiàn)了這樣一種科層關(guān)系，即直接上下級(jí)黨組織間的工作互動(dòng)與層級(jí)壓力。法規(guī)部門除需要向黨中央報(bào)備省委黨內(nèi)規(guī)范性文件并對(duì)其負(fù)責(zé)外，還要審查監(jiān)督地級(jí)市黨委、省委職能部門報(bào)備的黨內(nèi)規(guī)范性文件；多部門協(xié)同機(jī)制建立了法規(guī)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同制定機(jī)關(guān)在各自權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同配合推進(jìn)備案審查工作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。工作機(jī)制還包括了規(guī)定備案、審查、處理工作運(yùn)轉(zhuǎn)及治理內(nèi)容的程序機(jī)制與審查標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制。責(zé)任機(jī)制架設(shè)了備案審查工作有序推進(jìn)的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，明確了主體責(zé)任、統(tǒng)籌責(zé)任、牽頭責(zé)任、配合責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等責(zé)任形式。法規(guī)部門負(fù)有根據(jù)黨中央與省委決策部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)開展備案審查工作的統(tǒng)籌責(zé)任，并在其中發(fā)揮牽頭履責(zé)的主導(dǎo)作用；同時(shí)，法規(guī)部門還對(duì)下級(jí)黨委法規(guī)部門的業(yè)務(wù)工作負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。保障機(jī)制則吸納考核、激勵(lì)、問(wèn)責(zé)等正式機(jī)制內(nèi)容，為法規(guī)部門嚴(yán)格履責(zé)提供動(dòng)力。

另一方面，X省委法規(guī)部門開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查活動(dòng)，還嵌入大量非正式機(jī)制同正式機(jī)制交替發(fā)揮作用。法規(guī)部門為了細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)與尺度，回應(yīng)審查標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容簡(jiǎn)略模糊、可操作性不足的問(wèn)題，在實(shí)踐中逐步發(fā)展出指導(dǎo)案例機(jī)制、工作請(qǐng)示機(jī)制、工作流程機(jī)制等一系列制度化的非正式調(diào)適機(jī)制。其中，指導(dǎo)案例機(jī)制提供了成熟經(jīng)驗(yàn)向普遍規(guī)則轉(zhuǎn)化的非正式路徑，省委法規(guī)部門不定期將備案審查典型問(wèn)題案例編制成冊(cè)，用以指導(dǎo)下級(jí)法規(guī)部門業(yè)務(wù)工作。針對(duì)類似問(wèn)題的處理直接參照指導(dǎo)案例而非適用審查標(biāo)準(zhǔn)，這不僅強(qiáng)化了省委法規(guī)部門統(tǒng)一下級(jí)行動(dòng)的支配能力，也紓緩了因?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)機(jī)制缺乏可操作性帶來(lái)的治理緊張。省委法規(guī)部門還在治理環(huán)節(jié)塑造了非正式工作請(qǐng)示與工作流程機(jī)制，前者使得地方（下級(jí)）黨委法規(guī)部門能夠直接全面、準(zhǔn)確快速、靈活便利掌握中央（上級(jí)）的態(tài)度和要求，以及相關(guān)文件精神與具體適用等信息。當(dāng)審查標(biāo)準(zhǔn)的適用面臨難以把握的問(wèn)題時(shí)，省委法規(guī)部門會(huì)向中辦法規(guī)部門請(qǐng)示以尋求幫助和指導(dǎo)。省委法規(guī)部門也同樣借助工作請(qǐng)示機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)工作的領(lǐng)導(dǎo)。工作流程機(jī)制是省委法規(guī)部門為了提升程序機(jī)制的可操作性，使其更好對(duì)接地方實(shí)踐，并發(fā)揮統(tǒng)一下級(jí)法規(guī)部門程序性行動(dòng)的治理功能，通過(guò)編制《內(nèi)部工作指導(dǎo)手冊(cè)》《工作流程指南》等規(guī)則對(duì)程序機(jī)制進(jìn)行細(xì)化。

（二）常規(guī)治理與動(dòng)員治理的循環(huán)往復(fù)

組織依常規(guī)行事，運(yùn)行在既定程序中。X省委法規(guī)部門開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查同樣遵循常規(guī)治理邏輯。工作機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、考核機(jī)制等共同構(gòu)成常規(guī)機(jī)制的主要內(nèi)容，這些治理機(jī)制建立在法規(guī)部門嚴(yán)格制度化、程序化工作秩序上，各治理環(huán)節(jié)均實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依。工作機(jī)制將備案審查過(guò)程，塑造成黨組織系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)上負(fù)責(zé)、事項(xiàng)匯報(bào)與日常監(jiān)督工作的一部分，實(shí)現(xiàn)了法規(guī)部門備案審查與組織常規(guī)工作監(jiān)督的制度銜接。程序機(jī)制將備案、審查、處理等整個(gè)工作程序銜接貫通起來(lái)，提高了治理行動(dòng)統(tǒng)一性與順暢性。責(zé)任機(jī)制實(shí)現(xiàn)了備案審查工作的按部就班，通過(guò)明確法規(guī)部門、制定機(jī)關(guān)的工作責(zé)任及內(nèi)容，促使其嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)程序要求。另外，監(jiān)督機(jī)制、考核機(jī)制等治理機(jī)制同樣構(gòu)成黨組織內(nèi)部科層管理，職能監(jiān)督與績(jī)效考核等常規(guī)工作的重要制度內(nèi)容。

除常規(guī)治理外，X省委法規(guī)部門為了提升全省黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作的政治性與有效性，還在內(nèi)部建立了教育培訓(xùn)機(jī)制、巡視檢查機(jī)制、工作部署機(jī)制等動(dòng)員機(jī)制。教育培訓(xùn)機(jī)制形塑了政治教育與專業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合的治理模式，通過(guò)鍛造組織官員的學(xué)習(xí)能力使其能夠有意識(shí)利用知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與政策文件來(lái)改進(jìn)工作。?歷史上，中國(guó)共產(chǎn)黨針對(duì)黨員干部的教育培訓(xùn)更大程度上是一種政治指令性要求?，因其效果顯著而逐漸發(fā)展成黨的一項(xiàng)重要政治傳統(tǒng)。省委法規(guī)部門延續(xù)了這一傳統(tǒng)，從2018年開始每年都會(huì)在全省范圍內(nèi)組織至少一次備案審查業(yè)務(wù)培訓(xùn)，借助循環(huán)往復(fù)的主題教育培訓(xùn)，以此來(lái)提高審查官員政治素養(yǎng)與備案審查能力，強(qiáng)化工作政治性與規(guī)范性。巡視檢查機(jī)制架構(gòu)起省委法規(guī)部門同縣級(jí)黨委法規(guī)部門間的直接制度關(guān)聯(lián)。通過(guò)非正式擴(kuò)張常規(guī)監(jiān)督的層級(jí)范圍，省委法規(guī)部門得以根據(jù)工作需要“打破”嚴(yán)格的組織層級(jí)限制，自上而下靈活發(fā)動(dòng)監(jiān)督檢查運(yùn)動(dòng)。巡視檢查機(jī)制形塑了一套跨層級(jí)運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督模式，借由該機(jī)制，省委法規(guī)部門可以不定期對(duì)省內(nèi)各縣委法規(guī)部門備案審查工作情況開展巡視檢查。工作部署機(jī)制則體現(xiàn)出備案審查工作的政治性。設(shè)立該機(jī)制是為了便于將黨中央的最新政策精神及時(shí)貫徹到具體工作中去。省委法規(guī)部門會(huì)不定期在系統(tǒng)內(nèi)組織關(guān)于中央精神傳達(dá)與工作任務(wù)部署的臨時(shí)動(dòng)員會(huì)議，以強(qiáng)化地方備案審查工作對(duì)中央政策變動(dòng)的適應(yīng)能力。

（三）技術(shù)治理與政治治理的疊加貫通

地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體現(xiàn)出技術(shù)治理與政治治理疊加貫通的制度特征。一方面，審查官員要根據(jù)工作職責(zé)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定程序?qū)?bào)備黨內(nèi)規(guī)范性文件質(zhì)量作出專業(yè)判斷；另一方面，組織高層也會(huì)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)與管理手段持續(xù)對(duì)審查過(guò)程與結(jié)果施加政治影響。技術(shù)治理意味著審查活動(dòng)和處理結(jié)論更多建立在專業(yè)性、規(guī)范性判斷，以及對(duì)技術(shù)性審查標(biāo)準(zhǔn)的適用上。技術(shù)治理意圖實(shí)現(xiàn)治理的程序化與標(biāo)準(zhǔn)化，即法規(guī)部門嚴(yán)格依正式規(guī)則確立的審查程序及標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)劃工作和行動(dòng)。審查官員的專業(yè)性、技術(shù)性在其中發(fā)揮了重要作用。程序化是指為開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查活動(dòng)所設(shè)置的一整套流程與過(guò)程。程序機(jī)制將針對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查治理放置于規(guī)范有序的組織監(jiān)督工作鏈條上，整個(gè)治理活動(dòng)呈現(xiàn)按部就班的流程化、標(biāo)準(zhǔn)化制度推進(jìn)特征。其中的審查標(biāo)準(zhǔn)是由法規(guī)部門統(tǒng)一設(shè)置，權(quán)衡各方面工作尺度的技術(shù)工具。在標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)中，所有工作變得統(tǒng)一、有序與高效。中央備案審查規(guī)定第11條確立的合法合規(guī)性、政治性、規(guī)范性、合理性審查標(biāo)準(zhǔn)為法規(guī)部門開展職能工作提供了明確依據(jù)與評(píng)價(jià)指標(biāo)。

政治治理則力圖展現(xiàn)備案審查工作的政治調(diào)適性。X省委法規(guī)部門中負(fù)責(zé)具體審查事務(wù)的專業(yè)官員依照規(guī)定程序與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)文件進(jìn)行全面審查，并形成審查意見，再逐級(jí)經(jīng)復(fù)核程序后交由部門負(fù)責(zé)人（政治官員）最終定奪。部門負(fù)責(zé)人的審批不僅是對(duì)審查、復(fù)核工作的常規(guī)監(jiān)督，更是上級(jí)意志、政策、經(jīng)驗(yàn)的輸入調(diào)適過(guò)程。部門負(fù)責(zé)人在做最終決定時(shí)通常會(huì)考慮很多因素，包括文件內(nèi)容是否反映中央政治意志及最新政策變動(dòng)、審查意見是否符合中央（省委）對(duì)備案審查工作的要求等，同時(shí)還會(huì)受自身信息、經(jīng)驗(yàn)與政治偏好影響。這些因素往往能決定備案審查過(guò)程與結(jié)果。政治治理保證了法規(guī)部門自我調(diào)適的能動(dòng)性，目標(biāo)是增進(jìn)備案審查工作服務(wù)于加強(qiáng)黨的權(quán)威政治需要。此外，法規(guī)部門還在實(shí)踐中逐步形成了一套溝通協(xié)商機(jī)制。法規(guī)部門會(huì)同制定機(jī)關(guān)就備案審查中相關(guān)問(wèn)題保持積極且充分溝通，非正式溝通使雙方明確問(wèn)題真實(shí)存在的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商尋求處理方案，絕大多數(shù)問(wèn)題都可以在溝通層面獲得解決。建立溝通協(xié)商機(jī)制可以視為法規(guī)部門在尊重制定機(jī)關(guān)對(duì)“問(wèn)題文件”處理的自主決定權(quán)基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)政治利益所做的政治調(diào)適。

四、地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度實(shí)踐

調(diào)適性治理提供了維系省委法規(guī)部門備案審查工作靈活運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的制度環(huán)境，在各個(gè)工作階段，建立在調(diào)適性治理模式上的制度生產(chǎn)與機(jī)制變動(dòng)始終貫穿其中，并變革了原有制度結(jié)構(gòu)與治理秩序?！皼](méi)有任何一套規(guī)則能夠預(yù)先對(duì)組織遇到的所有情形作出規(guī)定”，?法規(guī)部門發(fā)展出一套調(diào)適性的備案審查制度策略，為正式與常規(guī)治理外的非正式關(guān)系、運(yùn)動(dòng)化治理及其制度化過(guò)程構(gòu)造了一個(gè)彈性規(guī)則空間，而既有規(guī)定的不完善又為彈性空間的存在提供了庇護(hù)與正當(dāng)性。為了深描調(diào)適性治理是如何具體影響和塑造地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度過(guò)程的，本文嘗試選取部分實(shí)踐證據(jù)，用以展現(xiàn)微觀制度過(guò)程中的關(guān)系互動(dòng)。

（一）工作通報(bào)調(diào)適

所謂工作通報(bào)，是指上級(jí)機(jī)關(guān)通過(guò)書面形式將下級(jí)機(jī)關(guān)的工作表現(xiàn)以及與之相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、考核評(píng)價(jià)、問(wèn)題批評(píng)等信息在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通告的制度活動(dòng)。中央備案審查規(guī)定明確了法規(guī)部門對(duì)兩方面事項(xiàng)享有工作通報(bào)的裁量權(quán)限：一是對(duì)不按時(shí)報(bào)備規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)，必要時(shí)可以予以通報(bào)（第8條第二款）；二是對(duì)備案審查工作情況開展監(jiān)督檢查、考核評(píng)價(jià)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)及其相關(guān)結(jié)果進(jìn)行通報(bào)（第24條）。X省委法規(guī)部門在工作中，除了執(zhí)行中央備案審查規(guī)定所確立的通報(bào)事項(xiàng)外，還額外對(duì)兩方面事項(xiàng)進(jìn)行通報(bào)：一方面是通報(bào)本省黨內(nèi)規(guī)范性文件報(bào)備工作整體情況。省委法規(guī)部門會(huì)在系統(tǒng)內(nèi)定期通報(bào)制定機(jī)關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件報(bào)備情況，提醒督促其嚴(yán)格履行備案責(zé)任。實(shí)踐中，通報(bào)內(nèi)容并不完全固定，由法規(guī)部門根據(jù)需要決定，但大體涉及報(bào)備文件數(shù)量與目錄情況、漏報(bào)誤報(bào)情況以及報(bào)備率、及時(shí)率、規(guī)范率等方面；另一方面是不定期通報(bào)制定機(jī)關(guān)履行責(zé)任環(huán)節(jié)面臨的的程序性問(wèn)題，包括不按時(shí)提交應(yīng)當(dāng)報(bào)送文件的、提交備案材料與文件格式存在瑕疵的、沒(méi)有及時(shí)對(duì)法規(guī)機(jī)關(guān)提出的審查建議作出回應(yīng)與處理的，等等。

省委法規(guī)部門為更順暢推進(jìn)備案審查工作，習(xí)慣于根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要靈活“改造”正式規(guī)定。法規(guī)部門通過(guò)在正式規(guī)定外建立非正式通報(bào)機(jī)制，擴(kuò)展中央備案審查規(guī)定確立的通報(bào)機(jī)制適用空間，以更充分發(fā)揮其在指導(dǎo)工作與約束提醒上的多重功能。這體現(xiàn)出法規(guī)部門意圖根據(jù)工作情況、治理需要與問(wèn)題嚴(yán)重程度變通正式安排，通過(guò)拓展通報(bào)機(jī)制的治理功能，從而推動(dòng)制定機(jī)關(guān)全面履行黨內(nèi)規(guī)范性文件報(bào)備責(zé)任。工作通報(bào)雖無(wú)法直接影響制定機(jī)關(guān)的利益結(jié)構(gòu)，但這種帶有消極性提醒與評(píng)價(jià)功能的通報(bào)形式，會(huì)對(duì)制定機(jī)關(guān)中組織官員的績(jī)效評(píng)定、獎(jiǎng)勵(lì)表彰、業(yè)務(wù)考核帶來(lái)負(fù)面影響，使其在橫向競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。在晉升與高級(jí)別職位成為稀缺資源的組織內(nèi)部，除了盡可能爭(zhēng)取好的工作表現(xiàn)與治理實(shí)績(jī)，還需要最大限度避免出錯(cuò)及負(fù)面影響因素。非正式通報(bào)利用組織官員謹(jǐn)小慎微，服務(wù)晉升與績(jī)效為目標(biāo)的心理，對(duì)約束官員行為，推進(jìn)地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作有效開展發(fā)揮了積極作用。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)調(diào)適

審查標(biāo)準(zhǔn)是衡量黨內(nèi)規(guī)范性文件質(zhì)量的基本準(zhǔn)繩，也是推動(dòng)審查工作有效開展的重要遵循。中央備案審查規(guī)定建立了以政治性標(biāo)準(zhǔn)、合法合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化審查體系（第11條）。在上述標(biāo)準(zhǔn)外，省委法規(guī)部門根據(jù)政治需要，在實(shí)踐中逐步確立了一套創(chuàng)新性審查標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)全省黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作產(chǎn)生實(shí)際指導(dǎo)效力。雖然中央備案審查規(guī)定第11條要求注重保護(hù)特定地區(qū)和部門創(chuàng)新積極性，但該規(guī)定沒(méi)有將創(chuàng)新性作為一個(gè)正式、獨(dú)立的審查標(biāo)準(zhǔn)予以明確，更像是倡導(dǎo)指引與行動(dòng)號(hào)召。省委法規(guī)部門自行設(shè)置創(chuàng)新性審查標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)黨中央管黨治黨注意力的轉(zhuǎn)向及其任務(wù)下達(dá)的靈活適應(yīng)。黨的十八大以來(lái)，解決黨內(nèi)日益凸顯的形式主義作風(fēng)問(wèn)題成為全面從嚴(yán)治黨一項(xiàng)重要內(nèi)容。?文風(fēng)問(wèn)題又是形式主義治理的工作重點(diǎn)。2012年中央政治局出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》釋放出改進(jìn)文風(fēng)，解決形式性、突擊性“造規(guī)”，控制非必要性發(fā)文的治理信號(hào)。

2019年，中辦印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》要求地方黨組織應(yīng)審慎制定貫徹落實(shí)意見與實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)解決照搬照抄上級(jí)文件、層層配套等形式主義文風(fēng)問(wèn)題。?黨內(nèi)規(guī)范性文件存在的粗制濫造、機(jī)械性照搬照抄、內(nèi)容缺乏創(chuàng)新等均屬于文風(fēng)整頓的重要內(nèi)容。各級(jí)地方黨委落實(shí)中央改進(jìn)工作作風(fēng)的政策精神，自然也會(huì)傳導(dǎo)到備案審查的工作要求與治理環(huán)節(jié)中，備案審查成為整治黨內(nèi)文風(fēng)問(wèn)題的有力手段，X省委法規(guī)部門關(guān)注文件內(nèi)容的創(chuàng)新性就是對(duì)中央改進(jìn)黨內(nèi)作風(fēng)文風(fēng)政治動(dòng)員的貫徹回應(yīng)。由于缺乏明確規(guī)定，創(chuàng)新性標(biāo)準(zhǔn)的具體適用仍需要法規(guī)部門在文件審查工作中靈活把握。實(shí)踐中省委法規(guī)部門從三個(gè)方面建立了創(chuàng)新性審查標(biāo)準(zhǔn)的適用規(guī)則，這包括：（1）是否存在較嚴(yán)重的照搬照抄中央文件情況；（2）是否存在較嚴(yán)重的制度內(nèi)容空洞說(shuō)教情況；（3）是否缺乏務(wù)實(shí)管用的實(shí)質(zhì)性措施。

（三）指導(dǎo)案例調(diào)適

指導(dǎo)案例是指，中央及省級(jí)黨委法規(guī)部門借助文本形式整理發(fā)布且持續(xù)更新的，以備案審查工作實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)為主要內(nèi)容，在一定范圍內(nèi)具有指導(dǎo)效力并逐步固定、穩(wěn)定與制度化的案例集合。中辦法規(guī)部門通過(guò)內(nèi)部刊物的形式向各地省委法規(guī)部門定期發(fā)送《核文案例》《備案審查案例》等匯編，用以指導(dǎo)黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的地方實(shí)踐。X省委法規(guī)部門根據(jù)中央下發(fā)的指導(dǎo)案例，再結(jié)合自身工作一般性經(jīng)驗(yàn)，選取若干具有普遍性、典型性的案例，梳理匯總并予以制度化。制度化成果以《指導(dǎo)案例匯編》的形式體現(xiàn)，省委法規(guī)部門會(huì)將其進(jìn)一步下發(fā)至市、縣級(jí)黨委法規(guī)部門，實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)備案審查工作關(guān)系的調(diào)整。指導(dǎo)案例體現(xiàn)出非正式特征，法規(guī)部門將專業(yè)工作過(guò)程所形成的經(jīng)驗(yàn)案例，經(jīng)合法化機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)處理類似情形具有指導(dǎo)性、拘束性的非正式治理機(jī)制。

X省委法規(guī)部門通過(guò)內(nèi)部指導(dǎo)文件的形式，將篩選出來(lái)的典型案例、核文錯(cuò)誤案例、規(guī)范表述案例等依照政治性問(wèn)題、合法性問(wèn)題、合規(guī)性問(wèn)題、規(guī)范性問(wèn)題等類型進(jìn)行匯總整編，供下級(jí)黨委法規(guī)部門參照適用。雖然中央備案審查規(guī)定與地方配套規(guī)定均沒(méi)有涉及指導(dǎo)案例及其相應(yīng)機(jī)制的建設(shè)問(wèn)題，但這并不影響其事實(shí)上的規(guī)范效力。省委法規(guī)部門會(huì)定期匯總中辦法規(guī)部門下發(fā)的各類備案審查指導(dǎo)案例，同時(shí)組織各級(jí)法規(guī)部門中的業(yè)務(wù)骨干成員對(duì)典型案例進(jìn)行集中研究與學(xué)習(xí)，確保負(fù)責(zé)具體審查工作的官員能全面領(lǐng)會(huì)指導(dǎo)案例所傳遞的意圖、理念以及背后的治理規(guī)則。指導(dǎo)案例非常靈活且沒(méi)有固定統(tǒng)一的格式，但一般都會(huì)包括文件名稱、問(wèn)題類型、問(wèn)題內(nèi)容、問(wèn)題說(shuō)明、文件依據(jù)、修改結(jié)果、修改理由等構(gòu)成要素，這些要素足以建立起較清晰的審查處理指導(dǎo)規(guī)則。

（四）問(wèn)題處理調(diào)適

當(dāng)法規(guī)部門發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件存在中央備案審查規(guī)定第16條至第19條所涉及的問(wèn)題情形時(shí)，其需要根據(jù)問(wèn)題性質(zhì)與嚴(yán)重程度的不同，分別采取“備案通過(guò)+重要事項(xiàng)提出建議”“備案通過(guò)+不規(guī)范情形告知”“備案通過(guò)+問(wèn)題情形書面提醒”“備案不通過(guò)+嚴(yán)重問(wèn)題立即糾正”“無(wú)正當(dāng)理由未糾正+撤銷文件”等處理程序。X省委法規(guī)部門在執(zhí)行上述程序時(shí)，會(huì)保留一定的變通空間。面對(duì)文件審查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，任何處理都是謹(jǐn)慎與靈活的，而不是墨守成規(guī)、按部就班地執(zhí)行程序，目的是尋求以最有效率的方式解決問(wèn)題、完成工作，這體現(xiàn)在：

第一，非正式溝通。非正式溝通具體表現(xiàn)為：一方面，非正式溝通強(qiáng)調(diào)基于職責(zé)范圍內(nèi)的工作聯(lián)系，而非私人情感聯(lián)系，是基于備案審查工作所形成的內(nèi)部互動(dòng)；另一方面，非正式溝通又是以審查官員個(gè)人名義，私下向制定機(jī)關(guān)反饋備案審查相關(guān)信息的形式展現(xiàn)的。建立在非正式溝通基礎(chǔ)上形成的審查意見不代表法規(guī)部門正式立場(chǎng)與官方態(tài)度，不會(huì)直接引發(fā)利益關(guān)系變動(dòng)，但兩者存在轉(zhuǎn)化可能。多數(shù)情況審查意見能夠獲得部門負(fù)責(zé)人采納，轉(zhuǎn)化為組織正式處理意見。非正式溝通內(nèi)容包括：審查疑問(wèn)反饋與解釋、文件內(nèi)容查證與說(shuō)明、文本表述來(lái)源與確認(rèn)、文件問(wèn)題告知與回應(yīng)、文件修改建議與意見等。非正式溝通對(duì)正式處理程序的影響體現(xiàn)在：中央備案審查規(guī)定明確地通過(guò)“書面發(fā)函”方式實(shí)現(xiàn)的“提出建議”“情形告知”等程序常常被“口頭溝通”方式所替代。審查官員就涉及黨內(nèi)規(guī)范性文件的相關(guān)疑問(wèn)或問(wèn)題同制定機(jī)關(guān)進(jìn)行及時(shí)充分的溝通，很多問(wèn)題經(jīng)過(guò)循序漸進(jìn)的溝通得到解決。

第二，柔性化處理。當(dāng)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件可能存在問(wèn)題時(shí)，省委法規(guī)部門傾向于選擇柔性處理方案以協(xié)調(diào)解決相應(yīng)問(wèn)題。柔性治理淡化了治理的剛性與強(qiáng)制性，突出治理的溝通協(xié)商、靈活有效、相互尊重、手段溫和等特征。?在問(wèn)題嚴(yán)重的情況下，中央備案審查規(guī)定賦予法規(guī)部門撤銷黨內(nèi)規(guī)范性文件的建議性權(quán)限，但實(shí)際上，法規(guī)部門很少直接作出撤銷黨內(nèi)規(guī)范性文件的處理建議。法規(guī)部門在作出任何處理決定前，會(huì)同制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通并充分聽取其意見，而是否需要撤銷文件通常會(huì)交由制定機(jī)關(guān)自行決定。這其中不僅有維護(hù)黨內(nèi)規(guī)范性文件公定力與權(quán)威性的政治考慮，同時(shí)也為了照顧制定機(jī)關(guān)的利益關(guān)切及其為文件制定所付出的努力。

五、地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度局限

調(diào)適性治理模式雖一定程度強(qiáng)化了地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作的有效性，但也存在一定的制度局限性。

（一）目標(biāo)替代

調(diào)適性治理模式可以被定位為一種面向正式治理的補(bǔ)充方式，而非對(duì)后者的替代。但實(shí)踐中，調(diào)適性治理的制度實(shí)踐嵌入權(quán)力、關(guān)系與非正式運(yùn)作中的治理結(jié)構(gòu)，容易混淆正式與非正式間的規(guī)范邊界，并引發(fā)目標(biāo)替代現(xiàn)象。當(dāng)前，地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查實(shí)踐并沒(méi)有處理好正式治理與非正式治理間的關(guān)系，非正式機(jī)制展現(xiàn)出對(duì)治理過(guò)程的強(qiáng)大主導(dǎo)性，并事實(shí)上替代了部分正式機(jī)制的功能目標(biāo)。法規(guī)部門基于提升工作便利性、統(tǒng)一性及適應(yīng)政策變動(dòng)的需要，對(duì)于創(chuàng)制內(nèi)部工作規(guī)則始終樂(lè)此不疲。這些工作規(guī)則的效力不限于省委法規(guī)部門內(nèi)部，而是作為下級(jí)法規(guī)部門備案審查的工作遵循具有溢出性效力。這導(dǎo)致了如下兩方面問(wèn)題：

一是正式規(guī)則的非正式化運(yùn)作。以非正式工作請(qǐng)示為例，省委法規(guī)部門對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》這一正式制度安排予以非正式化“改造”，將其運(yùn)用于地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查中，調(diào)節(jié)省市（設(shè)區(qū)的市）兩級(jí)黨委法規(guī)部門的工作互動(dòng)。省委法規(guī)部門對(duì)于市委法規(guī)部門的工作請(qǐng)示給予的內(nèi)部答復(fù)與解釋構(gòu)成對(duì)后者具有實(shí)質(zhì)拘束力的指導(dǎo)規(guī)則。非正式工作請(qǐng)示機(jī)制為省委法規(guī)部門提供了靈活解釋與規(guī)則創(chuàng)制的空間，由于對(duì)這一過(guò)程缺乏有效監(jiān)督，省委法規(guī)部門傾向于根據(jù)其自身利益關(guān)注、政策理解和工作需要設(shè)置“答復(fù)”內(nèi)容，這可能會(huì)偏離中央備案審查規(guī)定的規(guī)范理解，導(dǎo)致非正式請(qǐng)示過(guò)程確立的內(nèi)部指導(dǎo)規(guī)則很難同中央要求保持一致。

二是非正式規(guī)則的正式化改造。非正式治理作為正式治理的調(diào)適性手段，其作用空間應(yīng)被限制在提升備案審查程序可操作性與工作實(shí)效性領(lǐng)域，但是在X省委法規(guī)部門具體實(shí)踐中，無(wú)論是基于政策適應(yīng)所創(chuàng)設(shè)的創(chuàng)新性審查標(biāo)準(zhǔn)，還是廣泛建立的經(jīng)驗(yàn)性指導(dǎo)案例，以及對(duì)正式工作通報(bào)適用空間的非正式拓展，抑或借助非正式工作請(qǐng)示機(jī)制塑造調(diào)整下級(jí)具體行動(dòng)的指令性規(guī)則，均表現(xiàn)出非正式手段對(duì)正式規(guī)則的調(diào)適。這一過(guò)程伴隨非正式規(guī)則的正式化“改造”，一定程度削弱了正式機(jī)制功能與規(guī)范效力。

（二）制度變通

非正式機(jī)制是正式組織在制度實(shí)施過(guò)程中的一種變通方式。制度實(shí)施經(jīng)常會(huì)面臨許多正式規(guī)則沒(méi)有預(yù)期到或不具有可操作性，但又必須要推進(jìn)相關(guān)程序或決策的情形，這時(shí)候非正式機(jī)制可為其提供指導(dǎo)，遠(yuǎn)在正式規(guī)則適應(yīng)變化的環(huán)境之前。?雖然制度變通提升了治理能動(dòng)性與組織適應(yīng)能力，但同樣也存在穩(wěn)定性較弱與適用矛盾性的局限。富勒將缺乏穩(wěn)定性的法律視為立法的失敗產(chǎn)物。?不穩(wěn)定的制度無(wú)法為執(zhí)行者提供足夠確定的行動(dòng)預(yù)期。這揭示出地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度局限。例如，省委法規(guī)部門借助指導(dǎo)案例將主觀經(jīng)驗(yàn)性內(nèi)容轉(zhuǎn)化為制度形式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)黨委備案審查工作的影響，該治理過(guò)程始終呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)。指導(dǎo)案例實(shí)質(zhì)是獲組織確認(rèn)的審查官員工作經(jīng)驗(yàn)的集合，其隨時(shí)可能被上級(jí)新的案例指示所替代或推翻。

制度變通還引發(fā)了省委法規(guī)部門內(nèi)部非正式工作機(jī)制對(duì)中央備案審查規(guī)定內(nèi)容的替代，這造成下級(jí)備案審查工作的無(wú)所適從。X省委法規(guī)部門在實(shí)踐中確立的一些非正式做法與機(jī)制通常以內(nèi)部工作規(guī)矩、慣例或紀(jì)律的形式存在，只有特定范圍內(nèi)的執(zhí)行主體才被允許獲悉相關(guān)內(nèi)容。非正式機(jī)制具有的非公開性、內(nèi)部性、靈活性等特征使得對(duì)其進(jìn)行審查監(jiān)督非常困難。正式機(jī)制與非正式機(jī)制之間在適用上的張力逐漸凸顯。例如，省委法規(guī)部門將中央備案審查規(guī)定中關(guān)于工作通報(bào)的規(guī)范內(nèi)容予以變通適用，增加備案審查工作通報(bào)的事由與情形，通過(guò)非正式手段賦予工作通報(bào)機(jī)制更多治理功能。這意味著制度變通發(fā)展出了同工作通報(bào)的正式規(guī)定相互矛盾的規(guī)則。

（三）政治偏好

地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體現(xiàn)出政治性與專業(yè)性的內(nèi)在互動(dòng)。一方面，審查官員的行動(dòng)受高層意志與政策指令的深刻影響，表現(xiàn)出政治性特點(diǎn)；另一方面，備案審查活動(dòng)對(duì)審查官員專業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力提出了較高要求，包括學(xué)歷層次與專業(yè)背景、知識(shí)結(jié)構(gòu)與工作技能、訓(xùn)練有素與系統(tǒng)化培訓(xùn)以及對(duì)備案審查程序、標(biāo)準(zhǔn)的熟練掌握與嚴(yán)格執(zhí)行。當(dāng)前，省委法規(guī)部門負(fù)責(zé)人的政治偏好主導(dǎo)了地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的運(yùn)作軌跡，并通過(guò)省市兩級(jí)黨委法規(guī)部門間、黨委與所屬法規(guī)部門間、法規(guī)部門內(nèi)部上下級(jí)官員間形成的科層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系持續(xù)發(fā)揮影響。政治偏好揭示出審查官員制度行動(dòng)的復(fù)雜性，法規(guī)部門內(nèi)職級(jí)較低的“專業(yè)官員”承擔(dān)繁重的審查任務(wù)，作為“政治官員”的部門負(fù)責(zé)人則掌握最終處理權(quán)。審查權(quán)與處理權(quán)的分離強(qiáng)化了備案審查工作的政治色彩。審查官員的工作表現(xiàn)、績(jī)效與職位晉升，負(fù)責(zé)人的態(tài)度至關(guān)重要有時(shí)甚至是決定性的，這意味著負(fù)責(zé)人的政治偏好會(huì)潛移默化對(duì)審查官員的行動(dòng)模式與決策產(chǎn)生影響，后者在工作中可能采用契合于負(fù)責(zé)人工作風(fēng)格與治理方式的調(diào)適策略，以換取后者對(duì)其工作的積極評(píng)價(jià)、認(rèn)可與獎(jiǎng)勵(lì)。

“專業(yè)官員”嚴(yán)格依據(jù)既定程序、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作。但在部門負(fù)責(zé)人政治偏好的影響下，專業(yè)化治理行動(dòng)的制度目標(biāo)容易發(fā)生偏移，并逐步呈現(xiàn)政治化趨勢(shì)。在實(shí)踐中，審查官員對(duì)正式審查標(biāo)準(zhǔn)的適用往往難以做到全面兼顧，而是著重從政治層面，即政治表述的一致性和規(guī)范性、政策合規(guī)性、政策創(chuàng)新性等方面開展審查工作。部門負(fù)責(zé)人的政治偏好對(duì)下級(jí)審查官員的專業(yè)判斷產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，這可能會(huì)削弱后者對(duì)規(guī)范性文件合法性、合理性等審查標(biāo)準(zhǔn)及其內(nèi)容的遵照與嚴(yán)格執(zhí)行。為了確保工作效率，“專業(yè)官員”在處理政治性審查事項(xiàng)上付出較多精力，勢(shì)必難以保證其他審查事項(xiàng)能夠獲得同等程度兼顧。在備案審查工作各環(huán)節(jié)，審查官員對(duì)高層意志、政治偏好與靈活指令的關(guān)注，可能導(dǎo)致其針對(duì)正式制度安排和程序的選擇性執(zhí)行行為。

（四）法治張力

當(dāng)前地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查存在一定的法治張力，這體現(xiàn)在：現(xiàn)有治理體系缺乏對(duì)黨委法規(guī)部門普遍存在的，建立在調(diào)適性治理模式上的規(guī)則創(chuàng)制及其制度權(quán)力生產(chǎn)活動(dòng)的有效監(jiān)督，這加大了權(quán)力被濫用風(fēng)險(xiǎn)。省委法規(guī)部門創(chuàng)設(shè)的內(nèi)部調(diào)適性規(guī)則，一般不會(huì)向外界公開，致使很多對(duì)備案審查工作產(chǎn)生實(shí)質(zhì)拘束效力的內(nèi)部工作規(guī)則始終游離于法治秩序之外。由于這些內(nèi)部工作規(guī)則不屬于嚴(yán)格意義上黨的制度范疇，其不僅適用范圍有限，而且不具有穩(wěn)定長(zhǎng)期的效力預(yù)期，因此現(xiàn)有備案審查體制無(wú)法對(duì)這些特殊制度形式開展有效監(jiān)督。另外，雖然法規(guī)部門通過(guò)形塑以教育培訓(xùn)機(jī)制、巡視檢查機(jī)制、工作部署機(jī)制等為構(gòu)成內(nèi)容的動(dòng)員機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)了非正式治理逐步走向制度化、規(guī)范化與常態(tài)化，但這些機(jī)制設(shè)定零散且缺乏系統(tǒng)性、相互之間缺少協(xié)同與互動(dòng)，也未得到正式規(guī)定的確認(rèn)，其制度合法性始終處于不穩(wěn)定、不確定狀態(tài)。

結(jié)語(yǔ)：“制度黏性”與“制度韌性”的整合邏輯

綜上可以看出，地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度環(huán)境呈現(xiàn)出一種整合型的制度結(jié)構(gòu)，除正式、常規(guī)與技術(shù)治理機(jī)制之外，法規(guī)部門在工作中基于不同需要逐步衍生出了各類非正式、動(dòng)員和政治治理機(jī)制。其中，實(shí)踐或行動(dòng)中的制度對(duì)備案審查治理秩序產(chǎn)生深刻影響，這主要體現(xiàn)在功能層面，即實(shí)現(xiàn)了“制度黏性”和“制度韌性”的功能整合。制度黏性指在制度存續(xù)狀態(tài)下具有穩(wěn)定性、延續(xù)性、傳統(tǒng)性特征的治理結(jié)構(gòu)，?其展現(xiàn)了治理活動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)制度的路徑依賴，是制度變遷中舊有制度在新的制度安排與治理秩序中附著、強(qiáng)化以及發(fā)揮效用的程度或能力。?制度韌性關(guān)注制度的自我調(diào)適及其應(yīng)對(duì)不確定性挑戰(zhàn)的能力，具體包括適應(yīng)、自我修復(fù)與延續(xù)的能力，?制度韌性使中國(guó)國(guó)家治理充分展現(xiàn)出靈活性、獨(dú)特性、適應(yīng)性等特征。?

上述兩方面制度特征為我們提供了揭示地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理制度邏輯的功能性視角。“制度黏性”表現(xiàn)了備案審查工作對(duì)黨內(nèi)行之有效的傳統(tǒng)與慣例的路徑依賴；“制度韌性”則展示出備案審查工作對(duì)治理需要的制度適應(yīng)與政治回應(yīng)能力。實(shí)踐中，省委法規(guī)部門并不嚴(yán)格遵循依組織預(yù)設(shè)的正式或常規(guī)制度安排按部就班、循規(guī)蹈矩行事的邏輯，而是努力在治理合法性與有效性之間尋求平衡。事實(shí)上，部分正式、常規(guī)機(jī)制設(shè)置的籠統(tǒng)性與模糊性導(dǎo)致了具體適用上的困難。無(wú)論是中央備案審查規(guī)定，還是地方配套規(guī)定，都無(wú)法保持足夠能動(dòng)性和變通性，難以迅速回應(yīng)中央靈活的指令要求和政策變動(dòng)，難以滿足實(shí)際工作的制度期待。省委法規(guī)部門通過(guò)創(chuàng)設(shè)、整合具有制度黏性和制度韌性功能特征的傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)化治理方式，以及非正式適應(yīng)、政治治理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查治理過(guò)程的制度調(diào)適。然而，調(diào)試性治理雖然有助于維系地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作的有效性，但其本身也存在固有的制度局限性。

注釋：

①王懷樂(lè)：《政治動(dòng)員視角下的文件政治——中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政方式的一種研究》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期。

②周光輝、隋丹寧：《從文書行政到文件政治：破解我國(guó)規(guī)模治理難題的內(nèi)生機(jī)制》，《江海學(xué)刊》2021年第4期。

③以省委名義發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查配套辦法或?qū)嵤┘?xì)則，在內(nèi)容上通常與中央備案審查規(guī)定差別不大，僅僅只涉及一些形式層面的微調(diào)。因?yàn)槭∥贫ǖ乃悬h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件均需要向黨中央報(bào)備，因此地方對(duì)中央文件內(nèi)容作出的任何解釋、細(xì)化與調(diào)整均需要格外謹(jǐn)慎，以防止背離原意。

④參見王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問(wèn)題》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2013年第5期；田飛龍：《法治國(guó)家進(jìn)程中的政黨法制》，《法學(xué)論壇》2015年第3期。

⑤參見范進(jìn)學(xué)：《論中國(guó)合憲性審查制度的特色與風(fēng)格》，《政法論叢》2018年第3期；李忠：《黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查初探》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。

⑥參見王春業(yè)：《論將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律體系》，《求索》2016年第3期。蒯正明：《將黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)中的若干思考》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4期。

⑦參見謝宇：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化》，《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第3期；陳詠梅：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)》，《求索》2019年第1期。

⑧參見李大勇、宋潤(rùn)潤(rùn)：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標(biāo)準(zhǔn)》，《理論視野》2017年第1期；段磊：《論黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案的審查基準(zhǔn)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第12期。

⑨參見秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》2016年第5期；胡肖華、聶辛東：《論黨內(nèi)法規(guī)二元雙維備案審查機(jī)制的建構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。

⑩參見伊士國(guó)：《論形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第7期；馬立新：《論依法改革與完善黨內(nèi)法規(guī)審查制度》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。

?參見王嬋：《黨內(nèi)規(guī)范性文件法治化過(guò)程中存在的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期；林群豐：《黨內(nèi)規(guī)范性文件審查問(wèn)題及其解決思路》，《理論探索》2018年第1期。

?王濤：《文明國(guó)家與政黨國(guó)家——中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)建之國(guó)家體制的歷史意義》，《文化縱橫》2011年第1期。

?陳柏峰：《黨政體制如何塑造基層執(zhí)法》，《法學(xué)研究》2017年第4期。

?[美]沈大偉：《中國(guó)共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適》，中央編譯出版社2012年版，第5頁(yè)。

?景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來(lái)——國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第8期。

?黃宗智：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)是怎樣如此快速發(fā)展的？——五種巧合的交匯》，《開放時(shí)代》2015年第3期。

??許玉鎮(zhèn)、劉斌：《權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)批示：官員問(wèn)責(zé)的政治邏輯分析——基于2005年以來(lái)我國(guó)安全生產(chǎn)事故官員問(wèn)責(zé)的混合研究》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。

?[美]沈大偉：《中國(guó)的共產(chǎn)主義政黨——國(guó)家體制：西方的視角》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2011年第3期。

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?參見[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第407～417頁(yè)。

?參見唐皇鳳：《增強(qiáng)執(zhí)政黨調(diào)適性：中國(guó)政治發(fā)展的核心戰(zhàn)略取向》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

?陳明明：《在革命與現(xiàn)代化之間——關(guān)于黨治國(guó)家的一個(gè)觀察與討論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2015年版，第290～292頁(yè)。

?Martin K.Dimitrov(ed.),Why Communism Did Not Collapse:Understanding Authoritarian Regime Resilience in Asia and Europe,New York:Cambridge University Press,2013.

?參見陳麗君、童雪明：《科層制、整體性治理與地方政府治理模式變革》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。

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?[美]詹姆斯·G.馬奇、[挪]約翰·P.奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2011年版，第21頁(yè)。

?[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第52頁(yè)。

?周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第138頁(yè)。

?白景坤：《組織惰性生成研究——環(huán)境選擇、路徑依賴和資源基礎(chǔ)觀的整合》，《社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。

?參見王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。

?俞可平：《中共的干部教育與國(guó)家治理》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2014年第3期。

?[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第52頁(yè)。

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?顧保國(guó)：《形式主義官僚主義面面觀》，中共中央黨校出版社2019年版，第126頁(yè)。

?吳同、胡潔人：《柔性治理：基層權(quán)力的非正式關(guān)系運(yùn)作及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制——以S市信訪社工實(shí)踐為例》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期。

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?參見王敬堯、魏來(lái)：《當(dāng)?shù)刂袊?guó)農(nóng)地制度的存續(xù)與變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。

?參見李婷婷：《地方治理創(chuàng)新中移植制度附著黏性的增強(qiáng)機(jī)制——基于DB00模式移植案例的考察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第4期。

?參見張翔：《壓力與容納：基層政策變通的制度韌性與機(jī)制演化——以A市食品安全“全覆蓋監(jiān)管“政策的執(zhí)行情況為例》，《中國(guó)行政管理》2021年第6期。

?張賢明、張力偉：《國(guó)家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)、過(guò)程與功能》，《政治學(xué)研究》2021年第6期。