閆 照，韓德軍

(貴州財經大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

1 引言

耕地是發(fā)展可持續(xù)農業(yè)、保障國家糧食安全的根基[1]。黨的十九屆五中全會指出，堅持最嚴格的耕地保護制度。早在2017年，國家就確立了數量、質量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護新格局，并逐步出臺了一系列措施。新時代推進我國耕地保護發(fā)展顯得更加重要,必須始終落實、推進耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護。第三次全國土地調查顯示2009～2019年10耕地凈減少1.13億畝，年均1130萬畝。由于工業(yè)化、城市化和農業(yè)產業(yè)化的快速發(fā)展，化肥、農藥的濫用使耕地生態(tài)保護面臨挑戰(zhàn)[2]，造成嚴重的地力透支，耕地總體質量下降[3]，同時也促使大量農業(yè)勞動力脫離農業(yè)生產導致了耕地邊際化和撂荒[4]。西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心調查發(fā)現，2011年和2013年分別有13.5%和15%的農用地處于閑置狀態(tài)[5]，加之耕地破碎化問題也相當突出[6]，耕地的數量、質量、生態(tài)還需進一步進行保護。保持耕地數量是前提，質量保護是提升耕地產能基礎，生態(tài)保護是耕地可持續(xù)利用核心[7]。目前，關于耕地“三位一體”保護的研究還是較少，主要包括內容與意義[8]、管理措施及政策建議[9～12]、監(jiān)管體系[13]等，很少有學者從農村基本經營制度視角去研究耕地“三位一體”保護，農村基本經營制度的鞏固和完善對耕地保護有著重要影響。發(fā)端于貴州六盤水的農村“三變”改革是基于原有農村基本經營制度的繼續(xù)和發(fā)展[14]，促進分散的土地的流轉和集中，使其規(guī)?；洜I，盤活閑置的、未承包到戶的集體資源以及實物資產[15]，其中就包括耕地資源。2017年2月5日，“三變”改革被正式寫入中央一號文件，受到了各方關注[16]，隨后多次被寫入中央一號文件。目前關于對“三變”改革的研究主要聚焦在推進產權制度改革[17～19]、盤活農村資源資產[19～22]、壯大集體經濟[23～26]、促進農民增收[14, 19, 27, 28]、帶動產業(yè)發(fā)展[19, 29～31]、推動城鄉(xiāng)要素流通[15, 31, 32]、深化農村改革[19, 33, 34]，多數學者關注到承包地經營權入股使其規(guī)?；洜I，發(fā)展現代高效農業(yè)[15, 19, 22, 29]。但幾乎未有學者關注到“三變”改革對耕地保護的影響。農村“三變”改革在資源要素整合、農村資產盤活過程中，充分激活了土地資源要素，緩解了耕地撂荒、破碎化問題，為耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護奠定了基礎。本文在結合前人研究成果基礎上對“三變”改革促進耕地“三位一體”保護機制展開了研究，基于農村基本經營制度視角，分析了“三變”改革內核機制，為“三變”改革促進耕地“三位一體”保護的內在機制奠定了理論基礎；分析了“三變”改革促進耕地保護外部機制，得出“三權分置”為“三變”改革制度基礎，“三變”改革為“三權分置”制度實踐，“三變”改革作為“三權分置”和耕地保護之間的銜接機制，為分散、閑置耕地資源的盤活、規(guī)?；洜I方式等的形成提供了需求與動力，以此進一步為通過“三變”改革內在機制促進耕地“三位一體”保護奠定了基礎；并引用剩余價值理論對“三變”改革促進耕地保護的合理性進行了論證；基于以上研究進一步具體分析了“三變”改革促進耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護的內在機制及路徑；最后，對以上系統(tǒng)分析進行了總結與展望。以此，為新時期耕地保護提供參考。

2 “三變”改革內核機制分析

研究發(fā)現，農村可開發(fā)性資源、經營性資產有很大的存有量，但迄今為止財產性收入對農民收入起到的作用不足4%，資產的財產性功能很難顯化[16]，因此需要通過激活農村資源、資金來提高農民的財產性收入比例。如圖1，對“三變”改革內核機制進行了分析，通過此分析有助于理解“三變”改革促進耕地保護的內在機制分析，為“三變”改革促進耕地“三位一體”保護的內在機制奠定理論基礎。

圖1 農村“三變”改革內核機制分析

“資源變資產”“資金變股金”“農民變股東”三者之間是相得益彰，相互聯系的，整合并激活農村資源、資金是改革的手段，讓農民充分受益才是改革最終目的。在家庭聯產承包責任制下，形成了“統(tǒng)分結合”的雙層經營體制，農村的資源、資金、農民之間形成“分”的徹底的特征，隨著社會經濟進一步發(fā)展，“統(tǒng)”的不夠成為了阻礙生產力發(fā)展的主要矛盾，農村“三變”改革則在家庭聯產承包責任制的基礎上通過“資源變資產”“資金變股金”“農民變股東”的形式把資源、資金、農民充分結合起來，通過將資源、資金入股新型經營主體使農民成為股東并按照股份參與分配，同時在這個過程中，通過資源資金的整合撬動社會資本，推動了鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，壯大集體經濟，反過來又有助于農民增收，通過增加就業(yè)，使農民同時獲得勞動收入和資產性收入，形成良性循環(huán)，在這一循環(huán)機制中，有效盤活了農村耕地資源，“三變”改革的政策效應對耕地保護起到了作用。

3 “三變”改革促進耕地保護外部機制分析

如圖2，基于農村基本經營制度視角、針對承包地流轉，對“三變”改革促進耕地保護外部機制進行了剖析。

3.1 生產力與生產關系之間的矛盾催生“三變”改革

改革開放之初，實行家庭聯產承包責任制，實行“兩權分離”，土地所有權歸集體所有，承包經營權即使用權歸農民所有[35]，農戶以家庭為單位向集體經濟組織承包土地等生產資料和生產任務，農民生產積極性迅速提高，極大程度解放了農村生產力，為國民經濟的持續(xù)健康發(fā)展提供了基礎支撐。與此同時，這項制度也構成了家庭個體與集體組織之間權利-義務關系[36]。隨著稅費改革的實行，打破了家庭個體與集體組織之間的平衡關系，在擺脫稅費義務后，個體農戶自由化程度進一步提高，在市場經濟以及城鎮(zhèn)化過程中，家庭個體追求家庭利益最大化，村莊共同體意識被削弱，在這種局面下，農村思想散、資金散、資源也散[21]。充分體現了家庭聯產承包責任制實行“統(tǒng)分結合”雙層經營體制“分”的徹底的特征，在當下快速發(fā)展的生產力下，如何解決“統(tǒng)”的問題，成為突破農村經濟社會發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，外部環(huán)境發(fā)生變化引起制度變遷，基于此，開展了農村“三變”改革。

3.2 “兩權分離”下土地流轉不暢與現實用地矛盾

“資源變資產”，最核心的還是土地問題[32]。根據鄉(xiāng)村振興和農業(yè)現代化的要求，農村土地集約利用、規(guī)?；洜I表現出很強的發(fā)展動力，農村分散的土地經營形式已經不適合當前生產力的發(fā)展，農村耕地破碎化嚴重，農民土地財產性收入受限制。在土地農產品收入有限和家庭個體追逐利益最大化的主體意識下，大批農民放棄自給自足的農業(yè)生產方式，轉向進城務工，農村勞動力流失，加之種地收益低，導致了耕地的撂荒。在“兩權分離”下，農村土地流轉無政策、法律支撐，土地流轉被限制在同一集體內流轉，不同集體之間的農戶因為承包權的限制不能流轉土地，制約了土地流轉的資源配置效率，不能滿足現代化農業(yè)發(fā)展[37]。在這種情況下，“兩權分離”制度無法內在化由于土地流轉需求增加而形成的外部性，因此很難通過市場進行土地資源有效配置。隨著新型經營主體的發(fā)展，用地需求的增長，導致了“供需不對稱”，有實力經營主體缺少用地渠道，耕地資源流轉不暢，不能與外部現代資本結合，耕地規(guī)?；洜I融資困難，經濟效益難以實現，農村閑置的耕地難以利用，造成了大量的耕地資源的浪費。

3.3 “三權分置”與耕地保護的銜接機制：農村“三變”改革

“三權分置”是基礎，“三變”改革則是手段，耕地保護是最終效果?！叭龣喾种谩敝卣邔用娣艑捀慊钔恋亓鬓D與集中，主要靠政府層面引導。“三變”改革則是在政策層面基礎上地繼續(xù)深化，側重于市場層面，激活農村內生動力，充分借助市場優(yōu)勢與現代企業(yè)制度，同時依靠制度優(yōu)勢降低了交易成本和相對價格，為農村土地要素市場的激活注入了力量，為土地流轉與集中創(chuàng)造了現實條件，具體為“三權分置”的落實拓展了可操作性手段，有利于“三權分置”的施行。也為耕地保護創(chuàng)造了條件。

3.3.1 “三權分置”作為制度基礎提供用地渠道

農地“三權分置”改革是在原有農村“兩權分離”的制度創(chuàng)新績效降低、農村發(fā)展缺乏動力的現實背景下提出的[38]，“三權分置”是農村土地制度改革的深化，是農村集體土地有序流轉和高效運營的重要支撐[39]。“三權分置”的提出，使農村土地所有權、承包權、經營權分離，土地經營權得到充分激活，為土地有序自由流轉提供了制度保障和合法途徑，破解了“兩權分離”下的現實困境，為承包地經營權入股的形式創(chuàng)造了條件，從而為農村“三變”改革提供了用地渠道，進而為激活農村土地要素市場、耕地規(guī)模化經營、發(fā)展農村新型經營主體以及對接現代化資本奠定了基礎。

3.3.2 “三變”改革作為制度實踐耕地盤活提供需求與動力

農村土地有序地流轉同時，也面臨暫時性流轉的問題，農民在土地流轉中獲得的收益常常是低位、低價、固化的，農民往往不能獲得產業(yè)發(fā)展中的增長性收益[40]；許多邊遠山區(qū)和經濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展現代農業(yè)的限制因素多、缺乏土地流轉需求性，產生大量耕地撂荒現象[41]。因此，農村“三變”改革有充分實施的必要性，它是一種制度保障，并且通過降低交易成本和相對價格提高了土地流轉效率。農村“三變”改革通過發(fā)掘、整合農村資源、資產、資金優(yōu)勢，改善生產條件、擴大生產需求及規(guī)模、營造一、二、三產業(yè)融合發(fā)展環(huán)境，提高農民土地財產性收入、調動農民土地流轉積極性，激活農村發(fā)展內生動力，依靠現代企業(yè)制度、市場力量、產業(yè)支撐擴大了土地流轉需求，為耕地規(guī)?；洜I創(chuàng)造良好的條件。“三變”改革通過“三權分置”獲得土地流轉渠道，根據“資源變資產”，以承包地經營權入股的形式把土地集中入股到新型農業(yè)經營主體，推動了土地流轉和集中，集約規(guī)?；洜I，解決了農村土地資源散的問題，在“資源變資產”“資金變股金”“農民變股東”的共同作用下，在盤活耕地資源基礎上，進一步通過內在機制顯化在耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護中(圖2)。

4 農村“三變”改革促進耕地保護合理性分析

農村“三變”改革有效地推動了耕地規(guī)?；洜I方式的落實，規(guī)模化經營是耕地“三位一體”保護的基本途徑。但是家庭聯產承包責任制下形成了自我耕種的小農生產方式和耕地破碎化的經營方式，在農村一直延續(xù)著耕地破碎化直接種植的經營行為。因此通過對“三變”改革中耕地規(guī)?；洜I方式的合理性論證來反向說明“三變”改革對耕地保護起到促進作用。

圖2 “三變”改革促進耕地保護外部機制分析

此處，借鑒李坤梁[42]的做法，引用消費者剩余概念通過耕地規(guī)模化經營方式下的農戶對耕地破碎化直接種植的依賴性減小來說明規(guī)?；洜I方式的合理性，并且對2種不同耕地經營方式下的種植收益進行比較，(此處需要說明：在耕地破碎化經營形式下，農民直接參與耕地種植，農民直接與耕地種植收益掛鉤；而在農村“三變”改革耕地規(guī)?；洜I方式下，耕地作為資產入股出去，理論上農民不直接參與耕地經營獲得耕地種植收益，而是通過入股耕地的收益在經營主體處獲得分紅，最終影響農民的財產性收入，相當于規(guī)?；洜I形式間接和農民的種植收益存在關系，可以看出農民的種植收益和規(guī)模化耕地經營方式種植收益呈正相關，因此模型中規(guī)?；母亟洜I方式的主體也看作是農民自身)從經濟效益角度對耕地流轉后規(guī)模化經營的合理性進行分析論證。通過對規(guī)?；洜I的合理性得到證實，根據上文提到的農村“三變”改革、規(guī)?；洜I和耕地保護的關系，進而反向得出農村“三變”改革對耕地保護促進作用起到影響。消費者剩余概念即消費者對某種商品心理預期的最高總價格和該商品實際的總價格之間的差額[43]。耕地的自然最佳產出收益和農戶實際種植耕地的收益之間的差額，差額越大，耕地對于農戶的依賴性就越大，這種差額可以定義為耕地的種植收益剩余。

在家庭聯產承包責任制下，耕地種植都是以家庭為單位，實行破碎化的經營方式，主要采用以人力為主的傳統(tǒng)農耕種植方式。在農作物種植面積不斷增加的情況下，假設耕地不管種植什么，在當前自然產能條件下單位耕地自然最佳產值為直線(K)(其可以理解為農戶種植后可獲得理想最佳收益)，單位耕地的實際產值則為曲線(S)(其可以理解為農戶種植后獲得現實實際收益)，則可以建立以種植面積(X)和單位耕地產值(Y)為橫縱坐標的模型(圖3)。在圖3模型中，單位耕地種植的自然最佳產值隨著農作物種植面積的增加和農產品價格的提升，在一定時期內是穩(wěn)定增長的，即直線(K)。但是，由于傳統(tǒng)經營方式下，農戶進行耕作前期不需要太多要素投入，種植成本較低，耕地種植的單位產值前期會逐漸上升，當受到勞動力減少、農業(yè)化肥成本增加、技術不能跟進、農產品市場變動、自然災害影響、政策對農作物的導向、以及土地肥力減弱等因素而造成耕地種植邊際效益遞減，耕地種植的單位產值就會逐漸減少，因此，單位耕地的實際產值是一條先上升后下降的曲線，即(S)。假定農作物種植面積達到了一定規(guī)模為點M，在理想狀態(tài)下單位耕地產值在一定時期內為點M與直線(K)交叉點B所對應的單位耕地最佳產值點A，則模型中ABMO為耕地自然最佳總產值；由于成本投入以及其他因素的影響，耕地實際單位產值不會達到理想狀態(tài)，由此，在相同種植面積下，單位耕地實際產值為交叉點D對應的點C，不難看出，模型中CDMO為耕地實際總產值。此時，耕地的種植收益剩余就從耕地的自然最佳總產值情況下帶給農戶的收益(ABMO)減去相同種植面積耕地的實際總產值帶給農戶的收益(CDMO)的差額，即圖3模型中陰影部分ABCD。

圖3 “破碎化”發(fā)展下耕地種植收益剩余

在農村“三變”改革的作用下，耕地則是以規(guī)?；姆绞竭M行經營，以現代化農業(yè)種植經營方式為主，由此，可依據圖3的假設構建圖4模型。由于耕地是規(guī)?；洜I方式，規(guī)?；洜I特點是以機械化、農田基礎設施、管理費用、高新技術等投入為主的，因此前期投入費用較大導致成本較高，單位耕地實際產值前期先是下降并小于單位耕地自然最佳產值。但是，很快在現代化經營方式的作用下，農業(yè)科技投入、規(guī)模化種植、科學化管理，耕地單位面積成本降低、耕地質量提高、預防自然災害能力提高、耕地的使用率和使用效率增加，最終邊際效益是增加的，單位耕地實際產值會逐漸增加并最終超過單位耕地自然最佳產值。因此，單位耕地的實際產值(S)是一條先下降后上升的曲線。同上，耕地的種植收益剩余為圖4模型中的陰影部分ABCD，面積小于圖3中的陰影ABCD。

綜上，規(guī)?；l(fā)展下耕地種植收益剩余小于破碎化發(fā)展下耕地種植收益剩余。由此，耕地規(guī)模化經營方式下農戶對耕地破碎化直接種植的依賴性減小，規(guī)模化的經營方式與農戶對耕地種植的需求意愿不相違背；耕地規(guī)?；洜I方式下的農戶對耕地破碎化直接種植的依賴性減小有利于耕地流轉，與規(guī)模化經營方式要求土地有效流轉的邏輯相符合。因此，規(guī)?；慕洜I方式方向是正確的。同時，對比兩種不同經營方式下農戶獲得的耕地實際收益曲線(S)，發(fā)現規(guī)?；洜I下的耕地種植收益最佳，也證實了耕地規(guī)?；洜I方式的合理性，同時對耕地保護起到促進作用。

圖4 “規(guī)?；卑l(fā)展下耕地種植收益剩余

5 “三變”改革促進耕地“三位一體”保護內在機制及路徑

5.1 促進耕地數量保護

“三變”改革通過盤活農村集體以及農民個人的資產，發(fā)展收益率更高的農業(yè)經營項目[22]，使農民有利可圖。通過將耕地資源變資產入股，讓農民變股東，在利益驅動下，農民主動選擇入股，耕地資產性升值，農民增收，通過示范效應，越來越多的農民紛紛入股，越來越多的耕地集中起來，盤活了大量閑置的耕地資源。

另外，“三變”改革的制度激勵加上產業(yè)變動帶動勞動力回流，形成了一批“鄉(xiāng)村精英”[15]，為耕地的規(guī)?；洜I帶來了人才支撐，使耕地集約利用更加可靠，從而達到良性循環(huán)。同時，“三變”改革促進三產業(yè)融合，帶動了食品加工業(yè)的發(fā)展，增加了農產品需求，給撂荒耕地的盤活充分創(chuàng)造了條件。

“資源變資產”也能將未分到戶的集體荒山、荒坡也入股到經營主體或者合作社中，加之“資金變股金”將分散的財政資金和村社資產統(tǒng)一入股到經營主體，通過整合的資源和資金，發(fā)揮財政資金杠桿作用，引進社會資本投入產業(yè)平臺[15]，將未開發(fā)荒山、荒坡進行復墾和整理以及將整合的耕地資源進行綜合整治、集約規(guī)?；洜I，機械化種植，發(fā)展現代化農業(yè)。

這樣不僅能夠盤活利用分散、閑置的耕地資源，緩解了耕地破碎化、撂荒問題，還增加了耕地數量，確保18億畝耕地紅線的落實，也在完善永久基本農田保護和健全高標準農田建設中提供人才支撐以及充分利用民間資本奠定基礎。

5.2 促進耕地質量保護

提升耕地質量需要大量“人、財、物”力支撐，農村“三變”改革通過資源和資金的整合，在政府的引導下，發(fā)展新型農業(yè)經營模式，有能力創(chuàng)建農業(yè)農村“智庫”，與科研單位合作、付費外聘技術人員或者通過股份合作形式引入技術型企業(yè)[44]，提供技術支持，對農村土地進行農業(yè)基礎設施整理、農村環(huán)境管理、農地保護管理[33]，“三變”改革實施了產業(yè)結構調整、土地連片整治，推進田間道路、水利工程設施和“五網”工程設施建設[29]，對中低產田進行改造、綜合整治，進行土壤的改良，提升水田所占比例，提高耕畝均產量。

農村“三變”改革其中一大特色就是通過集約化經營，科學化管理，發(fā)展經濟社會效益高的綠色生態(tài)農業(yè)[14]：一方面，提高農產品的質量和市場競爭力；另一方面，降低化肥、農藥使用量，提高了土壤有機質含量，使耕地的生產能力不下降，提升了耕地的總體質量。

“農民變股東”：一方面，把所有入股的農民聯結為一個利益共同體從而一定程度上降低農民的機會主義行為，在耕作過程中對耕地的破壞行為進行監(jiān)督；另一方面，可以合理配置實物分紅[14]，一部分農民繼續(xù)留在本地打工從事種植，由于分配的是農作物，農民作為投資人，為了自己的切身利益在從事農業(yè)種植時就會自覺保護耕地。這樣，不僅減少政府的監(jiān)督成本，而且對耕地質量的保持具有內生性和長久的效力，從而達到利益最大化。

5.3 促進耕地生態(tài)保護

耕地生態(tài)保護是維持耕地生態(tài)平衡，穩(wěn)定耕地生態(tài)環(huán)境實現可持續(xù)利用[45]。耕地生態(tài)系統(tǒng)受人的干預很大，耕地生態(tài)系統(tǒng)與林地、草地、濕地等其他生態(tài)系統(tǒng)又有著緊密的聯系，耕地生態(tài)系統(tǒng)的平衡有利于各生態(tài)系統(tǒng)的平衡，應統(tǒng)籌各系統(tǒng)之間的保護。

從制度層面，“三變”改革通過政府引導，通過合理的制度安排，從頂層設計上引導規(guī)范農民的生產經營行為，倡導“保護耕地、人人有責”，明確村集體組織和農民的耕地保護責任主體，從上到下地引導和從下到上地執(zhí)行，使耕地生態(tài)保護得到落實。

從實踐層面，“三變”改革使土地流轉集中起來，地塊規(guī)模經營有助于化肥減量[46]，同時，發(fā)展因地制宜的綠色生態(tài)農業(yè)既能保持水土，也能增加有機肥、減少化肥和農藥的使用進而改善耕地土壤環(huán)境，從而利于維護耕地生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性。通過農田基礎設施建設、中低產田改造，直接地對耕地生態(tài)進行修復和保護并提高應對環(huán)境污染的緩沖能力，提高耕地的生產能力和生產穩(wěn)定性，增加單位耕地面積產能，進而間接性地緩解以擴大耕地面積保證糧食安全給區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)造成的壓力。產業(yè)轉型升級、三產業(yè)融合發(fā)展，帶動旅游業(yè)以及農旅結合的發(fā)展，本著“山水林田湖草沙”系統(tǒng)理念，耕地生態(tài)系統(tǒng)作為區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)一部分景觀或者游客參與部分，對其生態(tài)環(huán)境提出了更高的要求，進而也能得到相應改善。同時，旅游業(yè)發(fā)展所要求的“綠水青山”，也為“宜林則林”等理念的落實創(chuàng)造了條件，對其它生態(tài)系統(tǒng)的保護也起到了一定促進作用。

在思想層面，農村經營體制從“分”到“統(tǒng)”的轉變，一定程度上激發(fā)了農民的共同體意識，如以承包地經營權作為股權流轉出去的土地作為一個整體被經營方耕作，其對應的是所有入股的農民整體，耕地在集中耕作的過程中不會有區(qū)別、有針對性地作業(yè)，農民很擔心自己的承包地受到破壞又很難各顧各自的利益，進而人人會關注耕作行為。這種共同體意識還體現在勞動力素質方面，有些農民在入股出去的承包地上打工繼續(xù)耕作，影響著耕地生態(tài)系統(tǒng)，“三變”的出發(fā)點是圍繞著農民身邊的資源使其增值而最終利益落實到農民自身，只重經濟利益而不考慮生態(tài)環(huán)境問題，最終以外部不經濟的資源利用方式來影響生活的方方面面進而導致生活質量下降，人在擁有一定的物質條件下才會考慮生活質量，“三變”改革的形式引導了人的這一行為事件的順勢發(fā)生，耕地生態(tài)系統(tǒng)作為整個自然生態(tài)系統(tǒng)的一部分，和人的生活空間息息相關，農民作為有限理性經濟人會意識到這一點，約束自己行為時甚至還會監(jiān)督他人；勞動力回流使一些較高素質的勞動力帶著先進技術、思想回到村莊對耕地合理耕作起到模范帶頭作用，同時農民之間的從眾心理也會改善人的行為進而間接性地提升勞動力素質，這些對耕地生態(tài)系統(tǒng)的保護都是有利的。以上共同體意識潛移默化形成群體意識，嵌入到村規(guī)民約，總體表現為3個方面：“自治”“他治”和“治他”。其中“自治”表現為勞動力素質提高而有意識不對耕地生態(tài)進行破壞；“他治”表現為主動接受政府對耕地生態(tài)破壞行為的監(jiān)督；“治他”則表現為監(jiān)督約束本集體內其他成員以及招商引資的外部企業(yè)主體對耕地生態(tài)的破壞行為。

6 結論與展望

本文基于農村基本經營制度視角，在對“三變”改革促進耕地保護外部機制分析中得出“三權分置”為“三變”改革制度基礎，“三變”改革為“三權分置”制度實踐，“三變”改革為“三權分置”和耕地保護之間的銜接機制。外部機制為分散、閑置耕地資源的盤活、規(guī)?；洜I方式等的形成提供了需求與動力，為進一步通過內在機制促進耕地“三位一體”保護奠定了基礎。在內在機制中，三個“變”形成合力通過盤活分散、閑置耕地資源，緩解耕地邊際化，改善農田基礎設施，轉變農業(yè)經營方式、改善農民耕作習慣等，促進了耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護。

“三變”改革在理論上對耕地保護起到了一定作用，但缺乏調查數據的實證檢驗， 其研究結論的普適性和說服力仍有待檢驗，還應借助倍差法(DID)、合成控制法(SCM)等經典的政策評估方法，系統(tǒng)、全面、科學地評估農村“三變”改革成效，使結果更加科學反映現實規(guī)律?！叭儭笔钦T致性變革和強制性變革結合[31]，因此政府要積極有效引導。該分析對政策制定具有借鑒意義，政府部門應該根據實際情況制定政策。

另外，由于種糧收益低，工商資本下鄉(xiāng)逐利化[41]，一般耕地并沒有法律規(guī)定必須種植糧食，農產品市場化發(fā)展、多元化需求增加，近幾年用地成本上升，經營主體考慮到成本-收益問題，片面的農業(yè)結構調整等，“三變”改革也導致了一定程度上耕地“非糧化”的產生。本文沒有對其進行研究，后續(xù)還應分析其機理并基于定量分析方法上對“三變”改革造成的“非糧化”現象深入研究。